从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置

从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置 ——以浙江长兴为个案的思考

作者：吴兴智 时间：2010-04-23 浏览次数：5074 次

——以浙江长兴为个案的思考

权力配置是指一个权力系统中的各权力主体之间如何分配和如何行使权力。在我国地方治理中的权力配置，不仅仅是政府向市场和社会放权，更重要的是各层级政府之间权力的合理划分问题。[①]在地方治理实践中，从纵向上看，地方治理实践最核心的范畴无疑是不同层级的政府间权力配置模式。因此，地方治理变革的过程，其实也是一个不断分权化的权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程，表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，也表现为不同层级政府部门将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程。[②]

一、强县扩权与扩权强县：从外部推动到内源式发展

从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省—市—县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。在浙江，从1992年到2007年，先后共进行了四次“强县扩权”的经济强县的扩权改革，同时，与“强县扩权”改革紧密相伴随的就是省直管县的改革，主要包括财政意义上的省直管县体制和县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度。

“强县扩权”有力推动了强县经济的快速发展，但同时也带来了发展不平衡的加剧等一些新的问题，主要表现为那些没有进入强县行列的县域经济发展因权力受限而难以快速发展。特别是2008年下半年以来，受国际金融危机影响，浙江绝大多数行业的利润增幅回落，对县域经济的发展带来严重冲击。而从我国各地的经济社会发展的情况看，县域经济的发展无疑是整个经济体系的重要支撑。为此，在前四次“强县扩权”改革的基础上，浙江省进一步推行“扩权强县”改革，无疑是要为依托着县域经济、块状经济发展的各个行业提供了更广阔的发展空间。2008 年 12 月 29 日，浙江省正式下发《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》，按照全面扩大县级政府管理权限的要求，下放所有县市 443 项经济社会管理事项。这意味着，在这次改革之后，县域扩权的范围扩大到全省所有县，即“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”都被下放到县级政府。

“扩权强县”的改革是浙江省为深化行政管理体制改革，加速城市化进程，发展壮大县域经济做出的一项重要举措。对于没有法律依据的行政许可项目和国家没有明确规定的非行政许可审批事项，在改革中都被予以取消；而对于法律、法规、规章明确规定以外的省和设区市的其他管理权限，原则上都下放给县级政府管理。凡是国家没有明确规定必须经过市级政府审核、审批的管理事项，实行县直接对省的管理方式，减少管理层级；凡是基层发生频率高、县级政府完全有能力管理好，但法律法规规定以外的省和设区市行使的管理权限，依法通过委托、授权和延伸机构等方式下放，进一步增强县级政府的管理和服务功能。

“扩权强县”改革无疑给浙江所有县域经济社会的发展提供了良好的契机和体制内资源。“扩权强县”的改革启动以后，长兴县根据省市关于扩权强县工作的统一部署，组织全县各个部门具体部署落实相关权限的责任单位，确保扩权强县改革行动成为全县经济社会发展的重要推动力量。2008年底，在省《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》下发后，长兴县成立了扩权强县领导小组

成员单位（领导小组办公室设在县发改委），除具体落实权限的对口部门外，县政府办、县法制办及县行政服务中心也列入成员单位。各部门积极做好承接权限的各项前期准备工作，主要包括：按照完成时间要求做好工作计划表；重新审视本部门机构及人员设置；借此机会梳理全部业务，进一步简化办事程序；针对下放权限制订实施办法；开展培训，提高行政人员履行相关职责的业务能力。

在这次扩权强县改革中，省市共下放经济社会管理权限443项，其中省下放311项，市下放132项，涉及到长兴县30个对口责任落实部门。县级各部门按照长兴县出台的《关于分解落实省市下放经济社会管理权限的通知》分解到本部门的权限，积极向上开展对接工作，并利用周报、书面材料等形式向县扩权办及时反映对接落实过程中存在的问题。截止到2009年5月，长兴县已基本落实省市政府下放的各项权限。

扩权强县的改革使长兴县增强了自我内源式发展的能力，较好地促进政府职能的转变和工作效率的提高，带来了一些积极的变化。长兴县国土资源局充分运用“矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批”权限的下放，提高了矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批的效率，切实加强为长兴县经济和社会发展服务的能力；长兴县贸粮局承担着煤炭、成品油、典当拍卖等行业的市场准入、日程运行的监管工作，本轮权限的下放有利于减少行政层级，降低企业办事成本，提高办事效能。此次扩权还扩大了县文广新局的文化体育项目审批权限，加快了资金引进和项目建设力度，无疑有助于推动长兴县文化产业的发展与繁荣。

二、强镇扩权：县乡权力关系的再配置

“强镇扩权”是近年来某些市县向经济实力强的乡镇下放权力的县（市、区）乡（镇）体制改革行动，其实质是“强县扩权”的权力配置改革向乡镇政府的延伸。浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且还对比较发达的中心镇进行了放权。早在 2007 年4 月，省政府就下发 13 号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，其核心内容是权力下放，鼓励一些县政府将部分经济管理权力直接下放给 141 个中心镇，与前些年向经济实力强的县下放权力的“强县扩权”相对应，此次称为“强镇扩权”。

为了增强了中心集镇的实力，优化了建制镇发展的外部条件，经过“撤、扩、并”等方式，长兴县的乡镇数目已从1987年的9镇25乡调整到目前的10镇6乡，使整个县域的城镇化水平有所提高。“强镇扩权”改革启动后，按照“权力下放、权责相当”的思路, 积极探索乡镇政府体制改革的路径，努力推动中心镇的管理制度创新。对乡镇政府管理急切需要而而县级职能部门又难以行使的部分管理权限，诸如劳动用工、安全生产、城建监察等职能,通过委托方式授予一些中心镇，以加快中心乡镇的发展速度，提高中心乡镇的经济发展辐射能力。

1、根据中心镇管理需要下放各种行政管理权

按照浙江省统一部署，“强镇扩权”的改革将明确授予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。为此，在“强镇扩权”改革过程中，长兴县按照“精简、统一、效能”的原则，强化中心镇政府规划建设、公共文化、农村科技、义务教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等公共服务职能。近几年来，长兴县通过加强“强镇扩权”改革的领导工作体制，完善小城镇建设的权力配置，加大财政政策的扶持力度等方式，使“强镇扩权”改革稳步推进。长兴县还制定并出台了《关于加快小城镇建设的若干政策意见》，从户籍管理、简化办事程序、加大财政扶持力度等七方面提出了小城镇建设的优惠政策，为加快小城镇建设提供政策保

障。通过一系列的权力配置改革，长兴县的乡镇政府功能得以进一步完善，小城镇建设取得一定成效，初步改变了原来各小城镇经济发展缓慢、管理绩效低下的局面，逐步发挥出中心乡镇在城乡一体化发展进程中的纽带作用。

2、优化乡镇的公共财政投入与投资体制

在“强镇扩权”过程中，乡镇政府拥有必要的公共财政资源是其行使权力和承担公共服务职能的必要前提。因此，优化乡镇的公共财政投入与投资体制无疑是“强镇扩权”的重要内容，也是“强镇扩权”改革能否取得成功的关键因素所在。在县乡的财政体制方面，为了推进中心镇基本制度建设和增强中心镇政府的能力(财力和权力)，探索小城镇服务型政府建设的财政保障体系，长兴县实行在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜，同时加强县财政部门对乡镇土地出让金使用情况的监管，确保专款专用。在长兴县，中心镇的土地契税县净得部分、城市维护税县得部分、市政基础设施配套费以及经营性用地净出让金全额专项用于中心镇城镇基础设施建设。同时还适度倾斜中心镇建设用地指标，对不定位待置换用地可以优先调整使用，对本区域内的建设用地复垦指标，中心镇使用额度提高到70%。其他优先安排中心镇的农村公路建设计划，对中心镇的文化、教育、卫生等社会事业也是有限考虑和安排。同时，长兴县加大对中心镇用地的支持力度，各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，做到集中用地和集约用地。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持中心镇加大投资体制改革力度，鼓励中心镇行政执法监管改革，要求各职能部门各司其职、协调配合，合力支持中心镇发展。

3、以中心镇培育工程推动中心乡镇发展

优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。为了加快推进城乡协调发展，全面建设小康社会，自2004年开始，长兴县出台《长兴县城乡一体化行动纲要》，全面启动包括小城镇建设工程在内的城乡一体化行动八大工程。为加大中心镇培育建设力度，2007年，县政府又出台了《关于加快三个中心镇发展的若干意见》，在财政补助、用地指标倾斜、投融资体制改革、行政执法监管改革、职能部门配合等11个方面提出了配套政策。同时，针对各镇集镇管理现状，长兴县人民政府办公室还转发了县城市管理局关于在乡镇下设城管中队有关规定的通知，对其体制、主要职能等作了详细规定和说明，为各镇城镇管理有效执法提供了依据。通过几年的“强镇扩权”改革，长兴县的中心镇建设工作已取得初步的成就，泗安、煤山、和平等三个中心镇的建设步伐明显加快，城镇环境明显改善。同时，通过引导企业向工业集中区集中，农户向社区集中，公共服务向农村普及，不断提升了中心镇城市化水平，有效发挥了辐射带动作用。

三、经验与启示：基于地方治理中纵向权力配置的思考

可以说，自改革开放以来，各级政府间权力的配置调整就始终伴随着我国市场化改革的整个进程。其实，早在中共八大《关于修改党的章程的报告》中，邓小平同志就我国政府不同层级间的权利配置提出，中央和地方、上级和下级的权限范围应有适当的划分, 做到既有集中统一,又能因地制宜，“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理”,“凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理”[③]。

从长兴县的地方治理实践中可以看出，无论是“扩权强县”还是“强镇扩权”改革，都可以看作是浙江十多年“强县扩权”改革模式的拓展。“扩权强县”是在县域层面的横向拓展，而“强镇扩权”

是继续向下的纵向拓展，但二者本质都是一种基于政府层级间权力配置关系的政府改革,它们的核心内容是通过下放、扩大县级政府和乡镇政府的相关权力,使县与乡镇政府具有更大的自主权,从而推动地方经济社会的发展。在“扩权强县”与“强镇扩权”改革实践中，长兴县取得了较为显著的成就，亦为我们思索地方治理中如何通过优化政府层级间的权力配置去推动地方经济社会全面发展提供了富有价值意义的启示。

1、政府间纵向权力配置必须着眼于强化地方治理绩效

通过优化地方政府治理结构增强地方经济发展活力，这不仅对扩大内需、保持经济持续稳定增长具有重要意义，而且也是深化农村改革，统筹城乡发展的重大任务。“扩权强县”和“强镇扩权”的关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，而不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。推进“扩权强县”和“强镇扩权”改革，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，要在扩大县域权力的同时也扩大各个乡镇的权力，实现地方治理中权力的优化配置。

“扩权强县”与“强镇扩权”具有的共同点，在于着眼于强化地方治理绩效，把该下放的权力全部下放，减少政府管理层次，从而降低管理成本和提高行政效率，发挥基层政府创新积极性。“扩权强县”改革的实施，将有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和百姓提供服务，并减轻他们的负担。此次扩权后，随着管理层次的减少，原先需要到省级部门、市级部门申报审查的事项，现在只需在县级部门即可获得批准与否的权限，降低了行政成本，缩短了审批时间，有效提高了政府职能和办事效率，方便了老百姓办事，为全县经济发展转型升级提供了机遇。同时，权力配置的向下转移有利于地方政府有针对性地了解本地区居民的公共服务需求偏好，提高基层政府根据提供公共产品和服务的能力与效率，使基层政府可以灵活的运用手中的权力,实现地方公共服务的多元化供给,满足居民对公共产品的多样化需求，推动地区间的基本公共服务均等化和福利性公共产品的多样化。总的说来，浙江的省市县政府间权力配置模式，较好地激发了各级政府创新创业的积极性，使县级政府具有了其他地区所没有的自主性和制度创新空间，为基层政府因地制宜实施区域发展战略，充分利用区域内的自然禀赋和历史禀赋创造了良好条件。

小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心。但是，在工业化、市场化和城市化高速推进的过程中，小城镇僵化的政府体制和管理方法，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。[④]因此，优化小城镇的权力关系、提高中心镇的辐射示范能力，是带动农村经济和社会全面发展的大战略，是解决“三农”问题最根本、最有效的途径之一。实行“强镇扩权”的初衷就在于通过培育起一批经济实力较强的中心镇，从而形成示范效应，最终将带动其他落后乡镇的发展。“强镇扩权”改革中，通过加大政策扶持力度，着力培育新的经济增长点，引导民营经济集聚发展，以产业优化发展激发中心镇建设的活力和动力，不断增强镇域经济实力。由市县下放部分行政执法权给乡镇的改革，是对公共行政权力的重新分配，其出发点是加强乡镇的农村公共服务和公共管理职能。这一改革措施将有利于促进中心镇、小城镇的发展，推进经济发达地区的新农村建设，解决乡镇管理中的一些突出问题，增强乡镇的城镇公共服务职能，从而推进基层治理的优化发展。

2、政府间纵向权力配置应以权、责、事的协调一致为基本原则

县级政府和强镇为何要扩权？从根本上说是地方经济的发展以及社会管理的需要与现有的地方政府管理权限不相适应的现实困境所使然。诸如在一些乡镇经济发展势头强劲，可相应的财权、税权、

行政权力和社会公共事务管理权太小，不能适应经济快速发展之需要，因此出现“衣不适体”的状况。权力的向下转移无疑有助于这些地方政府更好地发展本地经济社会事务，但是，权力的转移配置须以权、责、事的协调一致为基本原则，否则将难以避免权力膨胀所带来的腐败等负面结果。

按照长兴县“强镇扩权”的相关政策规定，镇享有相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益大部分返还镇并由其支配。但鉴于目前国内不断出现并查处的地方政府利用权力违法侵占土地案，有学者也提出了自己的忧虑，担心这样会否促使乡镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱地方私囊？有学者进而指出，土地作为中国第一紧缺资源，应实行最严格的集中“垄断”管理，扩权并不意味着所有权力都要大规模“增容”，比如土地审批、环境执法权就不宜扩展到乡镇，应由上级政府统一管理。

学界的担忧不无道理。其实，这又回到了“扩权强县”与“强镇扩权”的权力配置的初衷，即如何实现权力重新配置后对下放之权力的激励、约束、监督。我国政府的行政体制改革是一个长期的过程，目前的“扩权强县”与“强镇扩权”均是当前在既有权力结构体制下解决行政体制改革和财政体制改革的权宜之计,尚未形成制度化，缺乏规范性，不同的省份和地区在执行过程中也表现出较大差异性。如果没有权、责、事的统一协调机制，就必然出现权力运行的规范性手段不足、随意性较大的问题，从而有可能违背背离政府层级间权力配置的公共目标导向。因此，政府层级间的权力配置应注重于基层政府的职能，用相应的法律明确基层政府的事权，使其“能干事，有权干”的同时，规范纵向政府间的转移支付手段，接受上级政府、同级人大和社会各方主体的监督，构建具有自律机制、有效运行的基层财政体制。运用合法程序处理纵向争执, 切实维护地方政府的法人地位，开展良性的政府间竞争与合作的同时，一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督, 促使政府为公共利益服务。否则，这种仅以分权为激励基层政府管理的方式其持续性和实效性都难以得到确实的报障。

实现地方政府在行政过程中的权、责、事的协调统一，对地方政府的职能转变提出了新的要求，诸如地方所应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围和方式等都会有所转移与变化。地方政府间的权力配置关键在于上级政府精减管理层次和流程，提高工作效益，减少行政审批的同时下放部分管理权限，让基层拥有更多的自主权。随着基层政府拥有更多的自主权限，地方政府需要调整各个部门的职责权限，明确部门间的职责分工，防止因权力扩大而出现多头管理、政出多门，特别是要防止行政编制的无序扩张、公务员队伍扩编以及官员级别与待遇的随意提升，否则将严重违背我国精减乡镇机构、裁减政府冗员、减轻财政负担的政策初衷。值得指出的是, 各级地方政府的自主权应当是在统一的政治法律框架内行使，实现纵向的政府间权力结构的合理化及制度化。

3、政府间纵向权力配置需与横向的多中心治理体制相互促进

我国是一个典型的单一制国家，中央政府以及上级政府设定的制度框架决定了地方治理的空间和治理过程，自上而下的权力控制结构在现代化中一直发挥着主导作用，政府是社会经济发展的重要推动力量，这是当前及今后相当长时间内我国地方治理的最基本制度环境。在我国当前的乡村治理、社区治理和社会组织的发展中，这种权力控制结构都有清晰的体现。因此，实现农村地区的现代化和城镇化，离不开政府作用的发挥。但是我们应该看到，正如诺斯所指出的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[⑤]，仅限于政府自身层级间的权力配置有其固有的限度，这在我国改革开放以来长期的行政机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环中有着清晰的体现。

政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在我国的权力结构体系中，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分，各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）。[⑥]地方政府既是中央宏观决策的执行者，又扮演着地方经济社会发展总舵手的角色，在促进市场经济和社会自主治理过程中的作用，地方政府的自主性特性为地方市场化和公民社会发育拓展了制度空间。随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。因此，地方政府不但通过法律政策等去培育、扶持市场，而且与地方企业和社会团体具有内在的合作动力机制。

现代地方治理优化的主要途径是将市场机制和社会组织引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化和社会化运作。市场取向的行政改革既包括将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，也包括公共服务的政府合同购买模式，还包括政府的去管制化改革行动（放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制）。而社会组织在公共治理中的作用则是近年来学界研究的重点，也是当代公民社会复兴的核心内核所在。正如有学者所指出的，“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”[⑦]这些非政府组织不仅深刻改变了国家的治理绩效，促进了社会的多元化、民主化发展，也在很大程度上推动了政府自身权力配置模式的变革。

我国从计划经济向社会主义市场经济转型的过程从某种程度上说就是一个由中央向地方、国家向社会放权的过程，在这当中，地方政府扮演着“第一行动集团”的角色。从某种程度上说，这种政府间的角色扮演模式直接决定了地方市场的繁荣和公民社会的发育，或者说市场经济发展与公民社会成长就是在中央政府分权改革背景下地方政府的培育、引导和推动的结果。但是，市场活动主体和公民社团的勃兴无疑将成为推动地方多中心治理模式发展的重要力量，并对促进政府层级间的权力优化配置起着反向激励作用。市场经济的勃兴和公民社会的萌发和发展壮大表明，地方治理中权力的配置也包括了自下而上、从局部到整体的层级性扩散的路径。

可以看出，尽管我国地方政府间关系的总体趋势是上级政府逐步向基层政府分权，不断赋予基层各级政府以发展的自主权。但是由于各层级地方政府之间的职责权限尚未完全厘清，科学合理的政府间权力配置模式远没有完成，这种政府层级间的权力配置绩效缺乏充分的体制保障，其持续性也有待进一步的考验。而随着我国市场经济的成熟、公民社会的壮大以及多元治理的形成，寻求多元主体在一个稳定的制度框架之内的良性互动具有了现实可能性。因此，各级政府的权力和职能要在纵向维度与横向维度得到合理有效配置，走出权力收放、无序博弈的的局面，充分发挥社会的调节整合功能，积极引入公民参与和市场机制，构建制度化的多中心权力配置体制，真正实现地方经济社会的全面健康持续发展。

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