湖北省随州市“大部制改革”对地方政府机构改革的借鉴意义

本科生学年论文（设计）

论文（设计）题目：湖北省随州市“大部制改革” 对地方政府机构改革的借鉴

意义

院 － 系： 政治学与国际关系学院-政治系 专 业： 政治学与行政学 年 级： 2009级 学生姓名： 夏炎炎 学 号： 200901050338 导师及职称： 马洪波（教授） 日 期： 2012年6月8日

湖北省随州市“大部制改革”对地方政府机构改革的借鉴意义

摘要：

十七大报告提出的大部制改革，是对我国政府机构改革的一种激励，并促使我国各级政府进行积极地探索。随州早在2000年就开始了大部制改革，其取得的成就是不可忽视的，并对我国地方政府机构改革具有重要的借鉴意义。

关键词：

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随州；大部制；地方政府机构改革湖北省随州市“大部制改革”对地方政府机构改革的借鉴意义

前言

随州市早在2000年就开始进行了大部制改革的探索，而十七大报告中提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。期间的探索有成就，也存在问题，但其经验和教训是值得总结的，并对我国地方政府机构改革具有借鉴意义。

一、 大部制的涵义、特征

1.1、大部制的涵义

大部制，也称“大部门体制”。国内学者最早提出大部制思想萌芽的是解放军政治学院的周宝砚教授，周教授早在2001年3月在《唯实》杂志上指出，“从政府机构的设置来看，可以在专业分工的基础上，加强职能相近机构的合并，我国长期以来在机构设置上偏好专业分工，这虽然有利于职责分明，但过于强调这一点，不仅使职能相近的各机构间容易产生相互推诱、扯皮现象，而且也导致了机构设置上的过细过繁，增加了行政成本，影响了行政效率，因此，调整现行政府格局，将一些职能重叠或相近的部门进行合并，将有助于克服多头管理、政出多门的弊端”。①周教授虽然没有用大部制这个概念，但是很明显，已经出现了大部制思想的萌芽。中央民族大学教授熊文钊认为，“所谓大部制是指将相近或相关的职能集中到一个部门，一方面可以精简政府机构，另一方面可以减少横向协调困难，增强政府首长对各部门的有效控制及其协调力”。②不难看出，关于大部制的涵义，主要就是强调在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

1.2、大部制的特征

基于上述涵义的界定，可以将大部制的特征归纳为以下四个方面——“大”、“少”、“合”、“协”。③具体来说就是：

第一个基本特征是“大”，具体表现为组织规模大、职能范围大；

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第二个基本特征是“少”，具体表现为职能部门少，例如实行大部制的美国政府仅15职能部门；

第三个基本特征是“合”，实行大部制改革的目的之一就是进行行政资源整合，在实际操作过程中也是需要进行部际合作，基于此，将“合”归纳为大部制的特征之一；

第四个基本特征是“协”，大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。

1.3、十七大报告中关于政府机构改革的提出及意义

在十七大报告关于“坚定不移发展社会主义民主政治”中指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

二、 随州市大部制改革的基本情况

在十七大报告基础上，各地方政府都在积极探索政府改革模式，随州早在2000年时，就开始探索大部门体制，2000年6月，随州获得国务院批准，升格为地级市，当时临时组建的领导班子提交了一份《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，这一方案是基于当时随州的实际情况制定的。因为在当时的情况下，随州市经济基础薄弱，财政收入较低，无法保障扩编后的财政支出。另外，由于当时湖北省主要领导提出要求：升格，但不许增加编制。升格为地级市后，其辖区范围并未发生太大改变，以前的行政机构及其人员在数量上对扩编也不是特别需要，因此方案的主要核心就是精简机构。不搞上下对口和横向看齐，职能相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。在机构内部中也讲究精简：全市成立一个财会核算中心，所有单位不再设财务科，各单位只设兼职的报账员；过去行政机关

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配有专职的文印员、通讯员和收发员等，改由机关干部兼任。随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%，当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。改革后在岗的全市行政人员也比原来减少近250人。可以估算一下，按平均每人每年工资2.5万元，此项一年就节省开支近700万元，这还没考虑办公或行政成本，所以这个对于刚刚升格为地级市的随州市是具有重要意义的。

2.1 随州市大部制改革的思路：

2.1.1、一些职能相近的机构被合并，有的只挂牌不单设。例如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成了一个机构。

2.1.2、与下级政府实行“错位设置”。 直接服务群众的部门，在区、县一级的人员编制远多于市里。比如随州市下属的曾都区设了移民局，市里则只在民政局内设一个移民科。

2.1.3、“多牌同挂”。由于湖北省一级的政府还是传统体制，为了应对各项职能，随州在一些机构门外挂了好几块牌子。市农业技术推广中心作为农业局的一个科级机构，就加挂了市种子站、市植物保护站、市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市农业生态环境管理站6块牌子。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。④

2.2 而在具体的部门设置上，随州市也显得极具大部制特点：

2.2.1 第一个特点是“牌子多”，一个单位门前挂多块牌子的“景象”随处可见。市档案局加挂了市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室等牌子；市农业局下设的农业技术推广中心，更是加挂了市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所等七块牌，也是共用一套班子。这也是契合大部制的特征的，同时也是当时的实际情况限制的产物。

2.2.2 第二个特点是“人员忙”，有的部门行使了相关职能，连牌子都没有。例如，李修荣的名片上显示其职务为国资委副主任、经委副主任、中小企业局副

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局长。“信息产业”是挂靠经委，除此之外，对口省直的6个正厅级单位，都没有设牌子。所以一人“身兼数职”的情况在当时较为普遍，科长是名副其实的‘光杆司令’，司机也兼职做起了通讯员、打字员，去年司机还加了事业单位登记审核这个工作。而在很多地市，事业单位登记是专门的一个局。“把局长当科长用，把科长当科员用，把女人当男人用”，这也成了随州的一句流行语。大部制大大降低了行政成本和社会成本，提高了办事效率，方便了企业和群众。

2.2.3 第三个特点是“办公室和人员少”，由于具有相同职能的部门进行了合并，所以在进行机构的设置时，除去沿用以前的编制外，新设的部门及新进的人员都不多，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%，当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。

三、 随州市大部制改革的进步意义

3.1、减少了行政成本

克服了升格为地级市初期的困难，使随州市各方面的建设得到突破性进展。在刚升格为地级市之初，随州市面临着财政短缺的头等困难，这一方面在行政支出上得以体现。因为在建市之初实施了大部制的方案，使随州在行政人员的工资支出、办公用品等行政支出上对困难的财政状况减少负担。

3.2、提高了行政效率

由于大部制改革，使得很多职能相似或者相近部门合并，具体表现为“多牌同挂”，实质是机构整合。从效果上看，职能部门的合并、人员的精简促进了行政效率的提高。随州市实行基本养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险等“五保合一”，统一归口社会保险事业中心。这个中心仅21名公务员，而一般地级市此类机构至少有4个，人员编制80人到120人，随州市社保中心要为60万参保人员服务，每年收支资金量达11亿元，连续多年实现零差错。即便是现在使用了办公自动化和电子政务，也不见得有此效率。

3.3、明确了权责利的关系

由于将只能相近或相似的部门进行了合并，与下级政府实行“错位设置”，在部门设置时实行“多牌同挂”。使得部门之间的权责利得以明确，在实际工作的开展中减少了扯皮推诿的事情的发生。2007年，随州地区大面积遭遇稻飞虱，受灾严重，当时随州市农业技术推广中心加挂6个相关单位牌子。灾情爆发时，

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作为农业局下面二级单位，该中心统一协调各个部门力量，灾情很快得到控制。而在2000年改革之前，该中心5个部门是分别独立的5个单位，机构庞大，有100多人。面对这样的灾情，仅是协调相关部门人员，也要耗费很大人力、物力、财力。

3.4、加强了外部监督，有利于行政廉洁、遏制腐败

例如：对全市市直部门原有的纪检监察干部“收编”，实行统一派出纪工委、监察分局制度。随州市委对纪检监察机构大胆改革，在全省率先实行“纪检大部制”，此举突破了现行纪检监察工作的体制。省委常委、省纪委书记黄先耀来随州市调研后称赞说：“随州的改革起点高，力度大，效果好，为全省纪检监察派驻机构管理体制改革提供了样本。” ⑤变内部监督为外部监督，使得监督体制顺畅了；监督力量集中了；工作方式创新了。这就在一定程度上促使行政廉洁、遏制腐败。

四、 剖析随州大部制改革过程中存在的问题

由于随州大部制是在特殊时期的一个无心之举，在实施大部制改革之后的一定时期内，尽管取得了一定的成效，但是还是存在着些许问题，具体表现在以下几个方面：

4.1、缺乏立法的保障⑥

中央政府和地方政府都没有与大部制改革相配套的法律法规进行约束，造成大部制改革缺乏一种制度的约束，可能会出现偏离轨道的情况。

4.2、改革一度遭遇反弹⑦

随州改制，明确提出“不搞横向看齐，不搞上下对口。”但上下对口，一度让随州困扰，上面对口单位领导一般喜欢下面有对口班子，随州机构精简，很多单位在下面没有了，上面领导就不愿来了。来自上面的压力曾让随州吃了暗亏。一些部门因不是单设，立项得不到批准，相关的资金支持也没有。改制5年后，科协和科技局重新分家单设，遭遇反弹。事实上，“分”、“合”的争论在随州一直存在，按照2000年《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，科协被合并到科技局。2005年，随州市科协换届选举，因不是单立单位，方案未获省级主管单位批准。最终，随州市只能妥协，将科协与科技局重新单独设置。这场“分离运动”曾使随州市最初的55个机构上升为64个，瘦了又肥。

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4.3、改革中偏离改革思路，出现集权情况

在改革初期，为了精简人员编制，某镇出现了乡镇长党委书记兼镇长的情况，在这种情况下，以党代政，过分集权，是违背大部制改革的初衷的。

4.4、公务员队伍建设缺乏动力，不能完全适应大部制的压力

由于机构以及人员的精简，使得在任的那部分公务员工作压力较以前增加，由于缺乏动力，这些人不能完全适应大部制改革的压力，这就出现了一些部门强烈要求增加编制，甚至是出现到上级领导信访要求扩编，尽管后来顶住了压力，但是这也反应出公务员队伍缺乏适应压力的能力和工作动力。

五、 随州市大部制改革对我国地方政府机构改革的启示

目前，我国地方政府正面临着一个转型时期，截至2009年2月23日，已有27个省（区、市）上报了省级政府机构改革方案，其中上海、陕西等21个省（区、市）的方案已获中央批准，正在组织实施。而随州、深圳、顺德作为几个具有代表性的大部制改革城市，具有一定的示范作用，本文仅以随州为例，阐述其改革对我国地方政府机构改革的示范作用：

首先，大部制改革需要有立法的保障。只有拥有明确的法律作保障，才能更好地推进大部制改革。目前，我国与机构改革相关的法律，如《行政组织法》、《编制法》、《程序法》等尚不健全，与大部制改革相配套的制度建设几乎是空白。要使大部制改革取得进展，完善机构改革相关立法与制度建设是不可或缺的，需要立法进行保障。

其次，上级部门需自身进行改革，并对地方政府机构改革给予支持。随州大部制改革的过程中，由于将只能相近或相似的部门进行了合并，与下级政府实行“错位设置”，在部门设置时实行“多牌同挂”。有些上级部门在随州没有单设的部门，缺乏信息、资源、资金的补助，使得地方政府缺乏动力进行改革。如果上级政府自身改革，并对下级政府机构改革给予支持，地方政府机构改革才能取得成效。

再次，地方政府自身需要坚定改革决心，加强改革动力。尽管随州大部制改革在中途出现了部门膨胀，陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，但是整体来看，随州大部制改革至今，并未出现人走政息的情况，仍然实在坚持进行大部制改革并进行积极地探索之中，过程可能会很漫长，但是大方向不

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会变。2004年，一些部门出现擅自更改机构名称、提高机构规格等回潮现象，市领导直接找相关负责人谈话，责令其整改，并向市委市政府作书面检讨。因此，地方政府要坚定改革决心，加强改革动力。

最后，加强对公务员队伍的教育，使之认识到大部制改革的必要性。2006年初，时任随州市长的李洪云讲过，“我们之所以能顶住，是因为省委、省政府支持我们的探索，老百姓也欢迎。”他说，“最大的压力来自公务员队伍内部。有的压力看似来自上级，其实还是下面的人跑到上面去，企图通过领导给我们施压。我们主动去沟通，摊开了一说，上级部门多数都表示理解。”所以，地方政府在进行政府机构改革的过程中，要加强对公务员队伍的教育，一方面是思想教育，使其摆脱官本位思想的桎梏；另一方面是业务能力的加强，使之适应大部制改革初期带来的压力，这样才能使地方政府机构改革坚定的走下去。

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参考文献：

①周宝砚：《西方国家政府改革的几点经验》，《唯实》，2001年3月 ②熊文钊：《政府机构改革的基本思路》，《嗦望》2007年第41期

③陈建先、李凤:《以全球化视角认识大部门体制》，《重庆日报》，2008年1月 ④随州大部制探索引发关注〔N〕.浙江在线，http://zjc.zjol.com.cn/05zjc/system/2009/06/16/015595484.shtml ⑤随州市实行“纪检大部制” 让监督与服务更有力〔N〕.荆楚网，http://news.cnhubei.com/hbrb/hbrbsglk/hbrb02/201108/t1785744.shtml ⑥王佃利，吕俊平：《整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析》〔J〕.中国行政管理，2010，（1）：105

⑦随州大部制：“先锋”试验〔N〕.长江商报，http://www.changjiangtimes.com/2011/12/365993.html

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致谢：

本文是在马洪波老师精心指导和大力支持下完成的。马老师以其严谨求实的治学态度、高度的敬业精神、兢兢业业、孜孜以求的工作作风和大胆创新的进取精神对我产生重要影响。他渊博的知识、开阔的视野和敏锐的思维给了我深深的启迪。同时，在此次毕业设计过程中我也学到了许多了关于大部制改革和地方政府机构改革方面的知识，专业知识有了一定的提高。特在此对马老师的精心指导表示感谢！

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/cfo3.html