财政绩效管理是提高政府执行力的重要举措

第24卷第3期

2012年6月广东行政学院学报JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministrationVol.24No.3Jun.2012

财政绩效管理是

提高政府执行力的重要举措

尹继卫，刘绍春，勾玉华

（广东行政职业学院，广东广州510800）

摘要：我国政府执行力弱，其重要原因是部门权力过大而责任缺位、执行主体缺失财政绩效观念、未建立财政绩效问责制、财政预算的科学性公开性不高、财政绩效管理缺乏法律依据和制度保障。要从限制部门权力、财政分配权力适当下放、树立财政绩效观念、推动财政预算科学化、强化财政绩效问责制等措施来深化财政绩效管理改革，从而推动政府绩效管理，切实提高我国政府执行力。

关键词：政府执行力；政府绩效管理；财政预算；财政绩效管理；财政绩效问责制

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008—4533（2012）03—0023—05

政府执行力一般指国家行政机关及其工作人员依法使用、调度和控制各种人、财、物、信息等资源，准确有效地贯彻执行方针、政策、方案，以实现既定目标和任务的能力。政府执行力的强弱，是对政府绩效管理的一个整体判断，是衡量政府执政能力强弱的一个重要标准。以财政绩效管理为抓手，建立一种责任机制，使用钱管钱的单位和掌握实权的人员能够责任归位，发挥专家治国的智慧优势，达到“少花钱、多办事、办好事”的科学理财目标，通过外在压力机制和内在自我约束机制，最终督促执行主体做有绩效的事，有绩效地做事，提高财政资金的使用效率，从而切实提高政府执行力的水平。

一、财政绩效管理与提高政府执行力的关系

财政绩效管理是按照绩效理论的本质要求，对财政资金进行事前的绩效预算、事中的中间过程管理、事后的绩效评价和绩效问责，以及绩效审计三个环节五个方面的流程管理，建立微观的绩效实现机制，让预算单位成为财政资金使用的责任主体，使其自我约束，自我激励的一种管理体制。

，各地区、部门“重分配、轻管理”的状况，当前我国各地财政呈现出“重收入、轻支出”

把大量的时间和精力花在争项目上，对财政资金的使用效果却无人问津。这样的财政环境，不是

，降低了资制度分钱，而是人为分钱，用钱部门单位的不负责任造成的道德风险和“人格缺失”

金使用绩效，没有利用自己所能支配的公共财政资源去高效地提供公众所需要的服务，执行力比较低下。而财政绩效管理的作用对象和管理对象就是财政部门和各预算单位，是分钱和用钱的那些人，强调财政资金的绩效是来源于各用钱单位的工作绩效，财政绩效管理的目的就是通过管理收稿日期：2011—09—18

作者简介：尹继卫（1963—），女，湖南常德人，广东行政职业学院副院长、教授，主要研究公共管理学；刘绍春（1966—），

男，江西萍乡人，广东行政职业学院科研处处长，副教授；勾玉华（1981—），女，河南周口人，广东行政职业学院公共管理系讲师，主要研究政府经济学。

23

建立一种使用前单位自负责任—自我承诺的微观机制，提高执行力，落实好政府各项决策，使政府领导从微观事务中解放出来，集中精力关注宏观决策。

财政绩效管理，要求政府部门先申报支出项目的立项依据、进行可行性论证方案、制定资金使用计划、确定绩效目标等，这就改变了部门申请财政资金“狮子大张口”的状况。为从制度上解决一些单位官僚主义，不负责任，不作为，工作能力低下的问题奠定了基础。

二、我国政府执行力弱的原因分析

1.部门权力过大，责任缺位。部门单位权力过大是计划经济体制遗留下来的部门分权造成的。部门代行重要的行政职权，着眼的都是通过申请财政资金把部门规模做大，得到更多的钱，获得更多利益，一味满足行使权力的欲望，而没有真正建立起责任感，逃避责任，与“全心全意为人民服务”的宗旨背道而驰，造成强部门、弱政府的局面，政府想做的事，部门不去做，需要为老百姓谋福利的事不去做，政府绩效无从谈起。

2.财政分配权力过分下放。我国自1994年实行分税制财政管理体制以来，虽然极大地调动了地方自主性发展，但是由于财政分配权力过分下放，导致上下级政府间常常发生各种利益冲突

［2］与博弈。项目资金审批部门往往寄希望于项目方案执行方能够实事求是预算资金，甚至能够结合实际自筹一部分资金，而执行方又总是寄希望于用执行来和项目资金审批部门博弈取得更多资

，比如说珠三角治污是一个很重要的任务，包括污水处理厂，污水金，不惜余力地增加“水分”

。“我们有一个经验说，从来没有做财政绩效管理的地方，这个水分管道，其中的水分是很大的

是100—300%；做了一到两年的财政绩效管理的地方水分是60—80%；做了五年财政绩效管理

［3］，、重复建的水分是20—40%，虚报不报的情况是非常的普遍”出现了讨价还价中的“拦腰砍”

设、转移资金、截留资金等诸多现象，从而严重影响了政府执行力。

3.执行主体缺失财政绩效观念。方案执行人员的综合素质是影响执行力的最直接因素，而方案执行主体的财政绩效观念缺失，无疑是影响执行力强弱的致命因素。部门单位在预算申报时都是先要了钱再来决定钱怎么花，要钱之前没有想过工作的计划、花钱效果的措施保障以及花钱究竟要达到什么目标和结果。即使项目方案的质量很高，但是由于执行主体没有花更少钱办更多事、办好事的财政绩效观念，没有树立起拿老百姓的钱，切切实实为老百姓办事的责任感，不能做有绩效的事和有绩效地做事，所以在实际执行过程中，就容易得过且过，执行意识淡薄、消极无为，拿钱不办事、办不成事、办坏事、办虚事的现象便比比皆是，个别严重的还出现了贪污公款、公款私用等腐败现象，对党和国家现象造成了极大的损害。

4.尚未建立财政绩效问责制。在财政绩效管理改革过程中，财政绩效问责制的建立是必不可少的最后一个重要环节。目前，因为尚未建立财政绩效问责制作为配套机制，没有事后的责任追究，造成了政府执行部门及工作人员一味地逃避责任，不能自我约束，实践中存在着延缓执

［4］行、中断执行、扭曲执行以及错误执行等现象。部门单位掌握实权的，具有实质性的决策权和

话语权的那些人，是个别长官和个别公务员，其中也有弱势群体，是因为权力集中在少数人手

，“形象工程”、“政绩工程”里，按照自己的意愿，构思地方发展的宏伟蓝图，脱离了客观实际

屡见不鲜，甚至中饱私囊，走向了贪污腐败的道路。这些人承担了受托责任，但是并没有尽责，造成政府执行力低下。

5.财政预算的科学性、合理性、公开性不高。近年来，从中央到地方的每年两会上，财政预算均成为一个重要热点问题，但我国政府部门预算的科学性、合理性和公开性确实还有待提

，“希望政府部门和领导在用钱方面尽一点责任”、“我们的部门预高。在2010年的广东省两会上

？”、“财政预算是否进一算能不能更加详细一点，如果和法律没有冲突，能否逐步向老百姓公布

”、“广东3600多亿的财政规模，发下来这么一大本预算，代表就来开两天步公开需要法律支撑

［5］会怎么能看懂？能看完我都觉得就不错了，还能挑出什么问题来？”等议论不绝于耳。由于政府

24

部门预算的科学性合理性不高，导致预算粗条块化，部门单位年底突击花钱，预算差异化大等问题，使政府执行方案时缺乏及时有效的监督和反馈，降低了政府执行力水平，背离了方案目标。

6.财政绩效管理缺乏法律依据和制度保障。继1998年中央提出建立公共财政体制框架后，

。针对这种情况，我国从2001年开始先后在党的十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”

湖北、湖南、河北、福建等地进行支出绩效评价工作小规模试点，取得一定成效。2004年开始广东省在财政绩效管理方面进行了一些卓有成效的尝试。但总体来看，到目前为止，尚未建立财政绩效管理相关方面的统一的法律法规，致使财政绩效评价缺乏法律依据和制度保障。一些单位部门获得项目资金后，由于没有相关法律的制约和监督追究作用，便产生各种各样执行力不强的情况，相当大程度上降低了财政资金的运行效率。

三、广东财政绩效管理模式实践分析

广东省佛山市南海区于2004年开始率先探索财政专项支出项目绩效预算，结合我国国情，以理论指导实践，走出了一条绩效预算的路子。财政部原部长刘仲藜同志高度评价南海的绩效预

。在南海模式的带动下，珠江三角洲的顺德区、禅城区、三水区、佛山算是一个“伟大的实践”

市本级、中山市、江门市、东莞市纷纷仿效，珠海市也决定2011年开始试行，经过多年的探索和实践，经历了绩效预算、绩效评价、专家问责、公开预算四个阶段，目前，南海绩效预算已经进入了常规化、制度化的发展阶段。现结合其实践经验，将广东以财政绩效管理为抓手提高政府执行力的方法总结如下：

1.建立管钱花钱部门单位的责任机制。广东模式财政绩效管理的整体框架是由事前的绩效预算、事中的中间过程管理、事后的绩效评价和绩效审计及绩效问责组成的一个管理流程，然后一个管理流程的重点就是下一个管理流程的起点，这样通过动态的不断循环的管理流程，形成了管理的闭合环，而且前一个管理流程的结果和效果就成为了后一个管理流程的基础和前点。

广东模式的绩效预算是一种“以结果为导向”竞争性方式来分配财政资源的预算方式，是对传统“按需分配”方式的重大变革，通过强化财政绩效管理，让预算单位恢复成为财政资金使用责任的主体，使其成为自我约束、自我激励的责任人，初步建立起财政资金使用的制约机制，同时兼顾了财政资金分配和使用中的效率和公平。

2.确立科学合理的专家评价机制。在广东模式绩效管理中，在绩效预算申报环节，专家经过个人独立评价和小组集中评价两轮评价程序，并且通过绩效面谈形式去现场与用钱单位进行沟通，最后要出具打分表以及评价意见和建议。除了填写打分表以外，在这套评价体系中，更为看重的是专家的评价意见表，要详细指出部门单位在资金计划使用，实施方案和工作管理当中存在的问题，尤其是影响资金使用效果的关键性问题，并根据自身的专业知识给出相应的具有可行性的建议。针对小组全部评价项目还需给出小组评价报告，针对全部评价项目的总体表现情况，以及普遍存在的问题和给出相应的管理建议。这些意见和建议经过汇总并提交财政部门上报政府，财政部门经过内部的程序之后把意见和建议反馈到用钱单位，单位根据结论提出自己的看法，财政部门来进行综合分析，有针对性的解决或者再反馈，帮助部门单位提高。

在绩效评价环节，专家们除了评价项目单位用钱的效果外，将会重点关注绩效预算环节项目单位就专家指出的问题的整改情况和提出建议的落实情况，并给出结论提交财政部门进行整体掌握，同时继续利用自身娴熟的专业知识指出资金使用后项目单位资金使用和工作管理当中存在的问题，又给出相应的建议，这样经过不断循环的绩效管理，促使项目单位资金使用的科学性和工作管理水平不断改进、提高，从而通过不断的积累，提高资金使用绩效。

3．“少花钱、多办事、办好事”的合作关系。广东模式财政绩效管理最突出的特点是用中国式的思维方法解决中国的问题。对比中西方思维方式，西方思维讲二元对立，东方思维讲究和谐。广东模式财政绩效管理就是在和谐的理念下进行的预算管理方式创新，从对绩效的基本认识

25［7］［6］

出发，通过绩效管理对政府管理中的决策和执行进行切分，建立一种微观的责任机制，使用钱单

——自我承诺，从而提高部门单位提高绩效的积极性和主动性，而不是被绩效。在操位自担责任—

作中，建立有效的管理机制，把操作程序、操作标准通过培训让部门单位理解透，在评价中继续通过专家绩效面谈等机制强化部门单位对资金使用和管理中存在的问题进行了解和改进，形成稳定的预期，使财政部门和用钱的部门单位建立在资金分配和使用当中的和谐统一关系，而不是出于对立关系，财政部门不是为了卡钱，而是为了“少花钱、多办事、办好事”而结盟成的合作关系，共同实现“依法理财、科学理财、民主理财”的目标，为社会提供更多、更好的公共产品，提高社会福利。

四、财政绩效管理是提高我国政府执行力的实现途径

提高政府执行力和公信力，已成为当今我国政府推进政治、经济、文化、社会发展必须要解决的一个重大课题。结合广东模式的财政绩效管理实践经验，从以财政绩效管理为抓手，强化政府执行力，就必须从观念、体系、问责、法律等方面不断地完善，才能提高财政资金的使用效率，督促政府部门单位做有绩效的事，树立起责任观念，真正实现为人民服务的宗旨。

1.适当限制部门权力，责任归位。通过财政绩效管理，由传统的按需分配改变为按绩效分

，而是让“机制分钱”，让预算单位和部门配的方式，适当限制部门权力，不再是“人为分钱”

成为自我承担责任的主体。部门单位在申报预算时，按照依据、方案、目标和预算四个要素，做出自我承诺，以及对专家提出意见的整改情况，特别是强调做事的方案，解决做事的科学性问题。这样使得部门单位会把更多的精力不是放在如何争得更多的利益，获得更多的财政资金，而是放在如何把项目做得更好更有实效，并且不断地自评和接受专家评价，扎扎实实地办好事，责任归位，提高了政府执行力，政府的公信力也得以恢复。

2.财政分配权力适当下放。大力推进财政管理体制改革，理顺事权与财力的关系，在事权划分的基础上，加大对农业、教育、就业、社会保障和医疗卫生等关系国计民生的重要事务的转移支付力度，将有利于提高政府执行方案的积极主动性，减少执行阻力。财政资金分配要达到少花钱、多办事、办好事的目标，最终要落脚在办好事、办实事上，只有实现了这个目标，财政资金才能真正有绩效，要在财政分配时做到办好事的部门单位才能拿到钱，办不好事情的拿不到钱，或者说不能随便拿到钱，实现一种正向激励，以财政绩效管理为抓手，提高部门单位的执行力，提高办事效率。同时实现政策的激励导引作用，给予部门单位明确的预期。

3.执行主体树立财政绩效观念。提高执行主体素质，使其树立正确的绩效观是提高政府执行力的客观要求。在财政绩效管理过程中，执行主体能否树立正确的财政绩效观念对项目方案本身能否正确有效地执行起着非常重要的作用。执行主体只有树立财政绩效观念，才能主动纠正诸如责任心不强、执行不到位、不能有效执行等问题，使一些社会问题得到及时解决，提高政府公信力。加强对各级执行主体绩效观念的教育，从中央到地方，从部门到个人，都要树立科学发展观和正确财政政绩观，建立政府执行文化，提升全体公务人员素质，培养造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的执行队伍，使其执行水平得到大幅提升。

4.建立财政绩效问责制。党的十七大要求“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人

。财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”

在实际执行项目方案工作中，一些领导干部部分作为或者不作为，产生腐败行为，必须要给予绩效问责，否则没有责任追究，就无法形成自我道德约束和强化自我责任感，所以一定要建立财政绩效问责制，高标准、严要求执行任务，实施责任追究，切实提高政府执行力和公信力。广东模式财政绩效管理就是采用让预算单位自己定绩效目标的方式，自己给自己定目标，既体现了量力而为的思想，也能明确责任。一旦部门单位没有完成目标，被问责的是项目单位。如果由财政部门定目标，项目单位就会推卸责任。

26

5.提高财政预算的科学合理性。财政预算涉及到老百姓、政府部门的实际利益，要提高财

。绩效预算能使社会公众较为客观和全政预算的科学合理性，细化预算清单，实行“阳光财政”

面地衡量政府的施政绩效，以往注重部门的政绩，现在不但要看它的政绩，也要看它是花了多少

［8］钱才实现了这个政绩，使绩效预算成为政府改进财政绩效、提高政府执行力的重要手段。

绩效预算，作为竞争性财政分配方式，强调以结果为导向，是对传统的投入控制预算分配方式的重大变革。这种分配方式提高了财政资金分配的有效性，使财政资金使用主体形成自我约束和自我改进机制，大大提高资金使用主体的执行力。大力推动各级政府的财政绩效管理，不断完善各种运行机制，一定能够极大提高政府执行力，促进经济社会的全面协调可持续发展。

6．尽快建立财政绩效管理相关法律。目前，当务之急是要尽快建立全国性的财政绩效管理相关法律制度，使财政绩效评估和问责都有法律依据和制度保障，从立法上确立财政绩效评估的地位，从法律上树立绩效问责的权威性，确保评估机构、专家评审等免受申报部门或领导干部的行政干扰，使财政绩效管理工作尽快走上制度化、规范化和统一化的道路，真正提高政府执行力水平。

参考文献：

［1］赵佳．旅游规划实施有多难———论旅游规划的实施［EB/OL］．http：//www．cxhyplan．com/Item/Show．asp？m=113＆d=

183，2010－04－17．

［2］刘玲玲，冯懿男．分税制下的财政休制改革与地方财力变化［J］．税务研究，2010，（4）．

［3］广东省财政科研所．广东省财政科研所推广财政绩效管理经验的语录［Z］．2010．

［4］唐仕军．政府执行力探微［J］．中国行政管理，2007，（7）．

［5］广东省财政科研所．广东财政绩效管理具体操作实践［Z］．2010．

［6］广东省财政科研所．绩效预算：破解财政分配困局，推动政府管理革命———广东财政专项支出绩效管理的实践探索［Z］．

2010．

［7］财爷祭挡箭牌：晒账本得有法可依［N］．南方都市报，2010－02－01．

［8］黎旭东，危然．以竞争性方式实现财政资金的绩效管理———广东省“双转移”专项资金分配的实践案例分析［J］．财政研

究，2010，（2）．

责任编辑：孙永怡

27

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/rakj.html