简论健全检察机关内部监督机制的思考

简论健全检察机关内部监督机制的思考

一、检察机关内部监督的内涵及特点

检察机关内部监督，是相对于其外部监督而言的，检察机关内部监督包括最高人民检察院对地方各级人民检察院、上级人民检察院对下级人民检察院、各级人民检察院检察长对各内设机构及全院干警、班子成员之间、班子成员对分管部门及其人员、各内设机构对自身、各内设机构之间、纪检监察部门对班子成员及干警和各内设机构、干警对班子成员及纪检监察部门履行职责、纪律作风、廉洁从检等情况所进行的监督。

检察机关内部监督具有以下几方面特点：一是监督范围的广泛性。内部监督不仅涉及到执法办案活动，而且还涉及到财物管理、人事安排、车辆管理、检容风纪等方方面面，可以说包罗万象。二是各级检察机关内部监督具有相互性。除最高人民检察院对地方各级人民检察院、上级人民检察院对下级人民检察院的监督具有单向性外，各级检察机关内部的监督均有相互性。如领导监督干警，也要接受干警监督。三是监督活动具有法定性。监督活动是依法进行的，而不是无水之源、无本之木和随心所欲的。四是监督形式具有多样性。可以通过巡视督察、明察暗访、回访调查、专项检查、检务督察、查处违法违纪举报等等方式进行监督。

二、检察机关内部监督工作现状

检察机关虽然经过多年的探索，已经建立起了一套相对比较完整的内部监督体系，但是，随着社会的不断发展和进步，也不可避免地暴露出一些问题，致使其内部监督存在着缺漏，特别是基层检察机关。

（一）个别检察人员对内部监督制约重要性认识不到位 基层检察机关业务部门大多存在“人少案多”的矛盾，个别业务部门的检察干警在办理案件的过程中，面对纪检监察部门的定期检查和不定期抽查，存在抵触心理，特别是要求提供相关材料的时候，认为影响其办案，对检察机关内部监督的重要性认识不够。

（二）检察机关内部监督制度缺乏系统性

由于检察机关内部监督的地位、功能、主体、范围、程序以及如何处理内部监督与外部监督的关系等问题，并没有明确界定，因此，检察机关内部监督制度缺乏系统安排。一是制度的制定往往是针对已经出现的问题，缺乏超前性。二是制定制度的主体大多数是以各部门为主，监督机制运行中存在各自为阵等问题，大局意识和协调配合不够。

（三）机构设置不全、人员配备不齐

检察机关是履行法律监督职能的国家司法机关，其内部监督应当主要按照司法工作的特点安排。但根据调查得知，在许多的基层检察院，都没有设有单独的监察部门，大多数都是纪检监察合二为一，

甚至有的检察院还没有设置纪检组，由政工科长兼任纪检组长，纪检工作与政工工作混同，而且由于工作人员不足等因素限制，导致监察工作难以健康发展，从而造成检察机关内部监督力量薄弱，在一定程度上影响了检察机关内部监督的质量和效果。

（四）重事后监督，轻事前监督

1.上级检察院对下级检察院的监督。《人民检察院组织法》第十条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。实践中，上级检察院对下级检察院的监督主要通过听取工作报告和述职等方式进行。然而无论是下级检察院定期向上级检察院汇报工作，还是检察长定期向上级检察院述职，都是对一段时间工作的概括性介绍，逐渐趋于行政化，演变成一种行政化监督，而非传统意义上的法律监督，上级检察院对于案件的具体情况如何，又是怎样操作的知之甚少，内部法律监督功能逐步削弱，监督缺乏效率性。且这种监督属于事后监督，如果下级检察机关工作出现错误，虽经上级检察机关监督纠正，但对法益的侵害已然造成，损害了检察机关的形象。

2.本院监督。（1）一是本院各级领导监督。目前，检察机关采取的是案件承办人——科室负责人——分管检察长——检察长——检委会的工作模式，各科室负责人、分管检察长、检察长、检委会对工作进行层层监督。这是一种主动的常态监督。其设置本意是对检察工作进行事前、事中和事后的全面监督，但由于监督者和被监督者之间是领导与被领导关系，可能使监督流于形式。二是本院各职能部

门之间的互相监督。检察机关各内设部门在工作职能上存在互相监督，这种监督是一种平行的，事中、事后相结合的常态监督。如侦监部门或公诉部门发现自侦部门应当立案而未立案，应当建议其立案，提出建议后仍未立案的，应当报请检察长决定。但这种监督是各平行机构的互相监督，不存在强制力，多以提出建议的方式行使，且并没有设计相应的司法审查救济途径，如果双方的意见无法统一，即使是一件很小的事，最终也可能要上报检察长、检委会决定。互相监督成了检察长、检委会对案件的集中监督，缺乏权威性、效率性。

（2）纪检监察部门通过对有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法情况的检查、监督，包括履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况等。由于是专门进行监督，监督的力度相对比较大，但因为纪检部门作为非业务部门，其通过受理有关的举报事项检查进行的内部监督，受到其职权和职能设计的限制，导致这种监督具有被动型和局限性，而且基本属于事后监督，难以达到保证案件质量的目的。

三、完善内部监督机制的对策

（一）提高干警对检察机关内部监督重要性的认识 根据检察机关机构职能的设定和督察工作的要求，设立了检务督察委员会。检务督察委员会对院党组和检察长负责。检务督察委员会的设立为检务督察制度的推行提供有力的组织保障。同时，采取检务督察委员会牵头，纪检、政工、办公室等部门参与，形成多轮驱

动的有效模式，构建领导重视、各部门积极参与的格局。将检务督察的情况作为评价领导干部和工作人员的重要内容，作为职务职称晋升、评优和年度考核的重要依据。对不严格依法办案，工作不负责任，造成工作失误和负面影响的，对不认真执行上级检察院的工作部署、决定、批示的单位部门和个人，除取消当年评先资格、扣发年度目标将外，责令其主要负责人纠正，限期改进，必要时通报批评或责令写出检讨；对拒不执行上级检察院的工作部署、决定、批示的单位或部门，除取消当年评优资格、不发年度目标奖外，要严肃追究其主要负责人或相关领导的纪律责任，必要时按照干部管理权限商请党委作组织处理。检务督察制度和干部选拔任用工作相结合的考核机制，提高检务督察工作的实效性和权威性，使督察工作真正落实到实处，确保检务督察工作常态化顺利开展。

（二）加强基层检察机关内部监督的机构建设和人员配备 检察机关要提高内部监督水平，加大检务督察力度，就需要较好地解决机构设置和人员配备的问题。有条件的基层检察院可以设立单独的督察部门，没有条件的部门要注重整合人力资源，可以考虑在各内设机构设立监察联络员，监察联络员在院党组领导和纪检监察部门的统一指挥下开展工作。还可以聘请人大代表作为监察联络员，让干警在规范执法上受到人民群众的监督，让检察权在阳光下运行。

（三）创新检务督察方式，加强检察机关内部制约 检察机关要根据自身实际情况丰富督察形式，一是针对自侦部门初查未立案件，检务督察委员会定期督查，要求自侦部门定期向

检务督察委员会汇报，若有经初查未立案的情况，要求说明未立案理由，督察委员会认为有必要的，可以调取相关材料审阅，核实理由是否成立，同时定期督查自侦部门对犯罪嫌疑人变更强制措施的职务犯罪案件情况，并要求说明变更理由，以便及时纠正。二是针对法警执行看守任务情况，可以严格落实看守分离、双人看守等制度；针对公诉、侦监、监所等业务部门，可以开展执法办案现场督察，可以通过庭审督察、案件搜查、扣押现场等方式，对在执法过程中出现不规范行为，及时向所在部门反馈情况，督促加以改进。

（四）构筑“八小时以外”监督管理防范机制

通过构筑“八小时以外”的监督管理模式，对全院干警进行切实的监督，一是实行检查考核制度。值班领导、监察部门和政工部门随机对全院干警“八小时以外情况”作电话抽查，被抽查对象应能立即解释出自己当时的情况及个人有关无影响单位形象的言行；二是实行谈心制度。检察长、副检察长、党组成员、科室负责人要经常与干警谈话谈心，及时掌握每个同志的思想、学习、工作和生活等方面的情况，发现问题及时解决；三是充分发挥监察联络员的作用。对发现的一些苗头性、倾向性的问题，及时告知监察部门，监察部门及时谈话提醒、警示，防患于未然；四是实行个人重大事项报告制度。对配偶、子女经商办企业及受到执法机关查处或涉嫌犯罪情况，本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国的情况，本人、配偶、共同生活中子女的房产、婚丧、生日庆典的情况等重大事项及时报告院监察部门，主动接受监督；五是实行家庭协助监督制度。引导本单位工作

人员的亲属积极参与监督管理，教育亲属自觉抵制家庭中出现的不廉洁、不健康的言行。单位要向干警家属及时通报检察工作的重大活动，以便家属更好地监督干警，营造有效的“第二道防线”。还可以实行举报制度、专题报告会制度、实行责任追究制度等，完善检察机关内部监督。

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