公共管理学重点

第一章 导论

一、

公共管理与公共管理学的概念

1、公共管理：公共管理是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。

2、公共管理学：公共管理学是公共行政学的一个分支学科，是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何管理、管理关系以及发展规律的学问。无论从研究对象、研究焦点，还是研究方法上看，公共管理学并不是对公共行政学的否定，而是对公共行政学的积极发展。公共管理学是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。公共管理学的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。公共性是公共管理学的基本范畴，公共部门、公共行政、公共政策、公共服务、公共治理、公共事务、公共物品等构成公共管理学的基本概念范畴体系。 二、公共管理与公共行政的联系与区别

1、联系： 目前国际学术界主流观点认为，

公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派。公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别。

公共管理是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。

2、公共管理与公共行政的差别是明显的。

第一，公共行政更加重视目标的设计，而公共管理更加重视目标的运作；

第二，公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，而公共管理更加强调管理的、经济的手段； 第三，公共行政更加关注过程、程序以及内部取向，而公共管理更加关注结果、责任以及外部取向。 三、公共产品的概念与特征

公共产品，也称为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。这些特征，再加上其规模效益大、初始投资大的特点，使得私人企业或市场不愿提供、难以提供，只能由政府或其他公共部门提供。

公共产品，按是否同时具有非竞争性和非排他性分为纯公共产品（如国防、公共安全、环境保护等）和准公共产品（介于纯公共产品和私人产品间，如道路、交通、能源、通信、教育、广播电视、社会保障等）。按是否具有形状分为有形公共产品（如公共设施）和无形公共产品（如政策服务）。 四、公共部门管理与私部门管理的区别

第一，政治权威与经济权威

公共管理在本质上是国家政府的活动，不可避免地包括政治权威（公权力）的作用，具有强制性。私部门管理行使的权威是市场的权威或经济的权威，非制度与法律所授予。

第二，多元（主体）制衡与自主性

公共管理是在民主宪政的框架下进行的，处于各种政治力量相互作用的环境中，公共管理的自主性受到影响。私部门管理，虽然也受到各种权威以及政治环境的影响，但有相对充分的管理自主权。

第三，公共利益与私人利益

政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理将公共利益作为自己行动的出发点，保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。私部门往往是个人利益最大化的追求者，当然不能损害社会中其他人的权益和利益。

第四，法的支配与意思（契约）自治（引自张成福《公共管理学》

政府部门在法律规定的范围内，受到法的支配。私领域管理，更多遵循的是契约自由和意思自治，其内部管理和外部交易活动完全可以按自己的意思而为之。

第五，政府（垄断、依赖、非排他、服务动机）与市场（竞争、自由、排他、利润导向）

政府与市场是现代社会的两大控制体系。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。

第六，多元（主体利益）理性与经济理性

在利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。 私部门管理，大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

五、公共治理的概念和善治的标准

1、一般来说，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。

2、90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。 六、公共管理学的产生

1、背景

（1）学科背景：纵观公共行政研究的发展过程，经历了政治与行政二分法、行政原则、公共行政即政治学、公共行政即管理学四个阶段。

第一阶段：政治与行政二分法。古德诺、怀特等。 第二阶段：行政原则。魏劳毕的PDSDCORB原则。

第三阶段：公共行政即政治学。回归政治学的民主价值、公民参与、多元政体、社会正义、法治等规范取向，以致于“有公共而无行政”。（宪政主义）

第四阶段：公共行政即管理学。转向管理，将公共行政等同于一般的管理，以致于“有管理而无公共”。（管理主义）

（2）时代背景：

第一，政府规模的扩大，政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。

第二，经济因素与财政压力。

第三，社会问题与政府不可治理性的增加。

第四，新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。（抨击福利国家，政府失灵比市场更为严重，亲市场、反国家）

2、标志： 1991年，美国召开了第一次全国公共管理学术研讨会，被看作是公共管理学作为一个新的分支学科产生的标志。1993年，波齐曼整理和出版了此次研讨会所形成的论文集《公共管理：艺术的现状》，被看作是公共管理学派的宣言。

第二章 公共管理的理论发展

一、 公共行政理论的演进

1、初创

（1）威尔逊的“政治—行政”二分法

著作：《行政学研究》

理论：威尔逊明确地提出要建立一门独立的公共行政管理科学。

威尔逊《行政学研究》（曾定名为《行政须知》，后改为《政府的艺术》）一文篇幅不长，但包含丰富的公共行政管理思想：

第一，公共行政管理学研究的必要性；第二，公共行政管理学的目标和任务； 第三，公共行政管理的实质； 第四，公共行政管理学研究的历史渊源； 第五，公共行政管理学研究方法论； 第六，公共人事行政管理思想； 第七，公共行政监督思想。

威尔逊首开对公共行政管理学进行科学研究之先河，因而被称为公共行政管理学鼻祖，是当之无愧的。 （2）韦伯的官僚制理论

韦伯的官僚制理论是基于对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。

韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。据此，他区分了“神秘化组织”、“传统组织”和“合理—合法化组织”等三种不同的组织形式。“神秘化组织”中行使权威的方式是基于领导者的个人人格即所谓“超凡魅力”，具有个人崇拜、迷信的特点，带有感情色彩，非理性。“传统组织”中命令和权威的基础是先例和惯例，具有世袭性、绝对性的特点，效率较差。“合理—合法化组织”中权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，被韦伯称为“理想的官僚制”。

韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，官僚制具有以下基本特征：

（1）合理的分工。（2）层级节制的权力体系。（3）依照规程办事的运作机制。（4）形式正规的决策文书。

（5）组织管理的非人格化。（6）适应工作需要的专业培训机制。（7）合理合法的人事行政制度。

韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性：严密性、合理性、稳定性和普适性。

但他也认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事。

从公共行政管理学的角度看，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分法是一致的。

政治领域（政策制定）与行政领域（政策执行）之间的区分，是一种在公共行政管理过程中积极摈弃非理性（政治因素）干扰的努力，它重视公共行政管理应具有独立的地位，在公共行政管理的独立自主的前提下，将职业化、专业技能和功绩制的价值观等理性标准引入公共行政管理过程，追求公共行政管理的客观化、科学化和理性化。

两者都认同，公共行政的完善，取决于从行政公务中积极排除政治性因素。公共行政管理的高效运作，依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，采取一套逻辑的、严格的和机械的行为方式。

（3）泰罗的科学管理理论

泰罗针对当时劳动效率增长缓慢、工人缺乏积极性等问题，要长期调查研究基础上主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率。为提高劳动生产率，泰罗推行“科学管理”，包括实行预先计划、用科学方法挑选工人、对工人进行科学教育和培训、采用标准化、实行工作定额、管理部门和工人保持友好合作关系等。泰罗倡导的科学管理理论最终形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动。

泰罗的科学管理理论不仅与威尔逊的政治—行政二分法具有内在的结合点，而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精神气质。

一方面，科学管理理论彻底改变了此前管理的非专业化和个性化特征，建立了专业化和普遍化的管理原则和方法。 另一方面，科学管理原理在追求“最佳工作方法”、管理标准化和程序化、管理权威和结构的建立以及强调等级控制等方面，与理性官僚制相一致的。

2、建构:公共行政理论初创时期，对传统公共管理的研究只是政府管理理论中的一部分，还不够全面、不成系统。 20世纪二三十年代对公共行政理论的建构，是怀特的系统化公共行政学理论、古利克和厄威克的科学化公共行政原则以及福莱特的动态化公共行政理论等环节逐步完成的。

（1）怀特的系统化公共行政学理论

怀特首次将公共行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。1926年出版《行政学导论》（又称《行政学概论》，世界上第一本公共行政学教科书），提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。

第一，行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同”；

第二，管理是公共行政学的实践基础，“行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据”；

第三，公共行政是科学，是实践的技术，即“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”；

第四，公共行政十分重要，“行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心” 。

在这四个基本假定基础上，怀特从行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政管理、行政伦理、行政法规以及行政监督等诸方面对公共行政学的基本理论框架进行了系统的建构。 此外，怀特在论及公共行政与各方面关系上谈到公共行政与平民组织需长期合作；在论及中央集权时提出运用发展观点看待其限度规定问题。

（2）古利克和厄威克的科学化公共行政原则

①、怀特开创性地提出了一个系统化公共行政学理论框架，而古利克和厄威克则大大地充实了公共行政学理论体系。

古利克将科学方法应用于行政问题研究。在他看来，对行政进行科学研究的目的在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，以解决实际的行政问题。

古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。 ②、厄威克一直致力于探求更为广泛的公共行政原则，并建立专门的行政管理学的知识体系。 厄威克提出对行政组织的管理具有普遍适用性的公共行政原则： 目标原则、人员与组织结构相适应原则、一人管理原则、专业参谋和一般参谋共存原则、授权原则、责权相符原则、明确性原则、控制幅度原则。

（3）福莱特的动态化公共行政理论

福莱特一改之前忽视对行政管理中人及其行为因素对行政管理效率所具有的影响，从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在行政管理中的重要性进行了探讨。

作为最早系统深入研究行政管理中人的问题的学者，福莱特感受到人类群体生活对人行为的影响，重视群体内人际关系的协调，认为协调是管理的核心。为了做好协调工作，应遵守“交互联系”原则、直接接触原则、早期进行原则、连续过程原则。

福莱特在权威问题上，提出了“情境规律”。认为人都是很敏感的，只有在环境的逻辑和事实的需要下，才肯接受权威。权威的运用应纯粹根据情境需要来进行，不能滥用。她反对“最终权威”和权威大小的说法。

福莱特重视对包含在人际关系中的基本动机的分析，对人在所处组织群体中的种种反应的分析。他主张，在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作，建立一种“伙伴关系”。 由于当时心理学还是新学科，福莱特在行政管理和一般管理中的许多主张也受到各种各样的批评，但她的研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，起着桥梁的作用，成为其间的过渡人物。

3、转型:20世纪40年代正统的公共行政学逐渐受到批评，促使传统公共行政理论向现代公共行政理论的转型，是公共行政学家赫伯特·A·西蒙和德怀特·沃尔多。

（1）、西蒙的批评和公共政策学派的出现 ①、西蒙对传统公共行政学理论的批判

首先是从所谓的“行政原则”进行的。西蒙认为，所谓的“行政原则”并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”；只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则。

其次是从政治—行政二分法进行的。在学术研究上严格区分事实与价值因素是现代行为主义社会科学家在研究方法上的基本主张。

在行政学研究中，西蒙以事实与价值的区分为其方法论的出发点，认为，从决策与执行的观点来区分政治与行政不妥当，因为行政也必须作决策。西蒙认为政策问题和行政问题的区分与价值—事实的区分有着密切关系。政策问题中，价值因素占重要地位，反映的是立法人员的主观价值；而在行政问题中，事实因素占重要地位，反映的是社会价值。

西蒙的这种区分，目的在于区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学或行政行为的研究对象。 ②、公共政策学派的兴起

西蒙从行为主义出发，以“决策”基本概念来研究公共行政学，认为决策活动是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度，行政效率的高低要看行政组织中每一个人决策的理性程度。

西蒙使对行政研究从对制度、结构等的静态研究转向对决策过程的动态研究。自从提出决策研究途径以来，公共行政学界日渐正视决策的重要性。用公共政策来取代公共行政，以公共政策为主导的公共行政研究潮流已成为当代公共行政学的主流。

（2）、沃尔多的批评和新公共行政学的出现 ①、沃尔多对传统公共行政学理论的批判 从三个方面进行批判：

第一，沃尔多认为，传统行政学的政治—行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。在他看来，政治—行政二分法，一方面试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员去执行政策来解释民主制与官僚制之间的冲突，另一方面试图解决价值问题（政治确定价值并为行政设定目标）。政治与行政应合作而不是分离。

第二，沃尔多批评了传统行政学的组织范式。

传统组织理论所规定的一般组织形式和组织过程很难适应具体情境或不断变化的环境。传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。如韦伯的官僚制组织过分强调功能方面，忽视情感方面。

第三，沃尔多反对传统行政学家过于重视效率的做法。认为效率概念本身充满着道德含义，由技术效率转变为社会效率。

②、新公共行政学的兴起

所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。与传统的公共行政理论不同，新公共行政学不仅认为公共行政学应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。主要代表人物是沃尔多和弗雷德里克森。

新公共行政学包括以下基本内容：

第一、对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会效率。 第二、对社会公平价值观的提倡。经济与效率固然是公共行政的价值目标之一，但不能以牺牲社会的平等来强调效率与节约。

第三、对传统“政治—行政”二分法的突破。政治决策过程是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程。公共行政研究应用更加广阔的视野、用开放的系统观念来各种相关社会问题。

第四、对动态、开放组织观的强调。用行政生态学的广阔视野去认识组织运作和分析行政现象。鉴于传统组织结构的僵化、缺乏适应性，提出组织的弹性结构、顾客导向。 二、新公共管理理论、公共治理理论、新公共服务理论

1、新公共管理，又称“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等，是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，是公共管理的“一场革命”。 新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用和市场机制。

所不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境，使物质私有化，即行动责任由国家向市场（外部）转移。新公共管理关注的重点是政府部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府组织，使内部理性化，即提高公共管理活动的经济和效率。

企业家政府理论是新公共管理理论的精髓。

奥斯本、盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公共部门》，亦称《重塑政府》出版后的1993年，克林顿政府对联邦政府的行为进行全面调查，1994年9月形成了一份长达100多页的调查报告：《创建一个花钱少效率高的政府》，从而揭开了克林顿政府行政改革的序幕。

新公共管理理论一定程度上反映了公共管理发展的规律和趋势，对西方行政改革起到重要的推动和指导作用。当然，新公共管理理论也遭到各方面的质疑，特别是对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。这些批评对现代公共管理理论的进一步完善和发展具有极其重要的促进作用。之后的新公共服务理论正是在种种批评中催生出来的。

主要代表人物奥斯本、盖布勒在《改革政府—企业精神如何改革着公共部门》书中提出了政府改革的十项原则，亦即企业家政府的十大特征。

第一，掌舵而不是划桨；第二，重妥善授权而非事必躬亲；第三，注重引入竞争机制；第四，注重目标使命而非繁文缛节；第五，重产出而非投入；第六，具备“顾客意识”；第七，有收益而不浪费；第八，重预防而不是治疗； 第九，重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；第十，重市场机制调节非仅靠行政指令控制。

2、公共治理理论 （1）、公共治理理论的兴起(背景）

“政治—行政”二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显。公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。

西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。

（2）、治理的含义

治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

（3）、公共治理理论的内容

公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。 第一，公共治理是由多元（公、私、第三部门）的公共管理主体组成的公共行动体系；

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性（公私）；

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力（相互）依赖和互动（协作）的伙伴关系；

第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。 第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。 （4）、公共治理理论的意义 公共治理理论是经济市场化和全球化、政治民主化、世界多极化的世界性潮流和发展趋势的产物，是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。如，合作网络的治理，作为一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为集体行动提供了新的途径。

3、新公共服务理论

（1）、新公共服务理论的主要观点包括： 第一，政府的职能是服务而不是掌舵； 第二，公共利益是目标而非副产品；

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性； 第四，为公民服务，而不是为顾客服务；

第五，责任并不简单；（对包括公共利益、宪法法令、价值观念、政治规范、职业标准等因素负责） 第六，重视人，而不只是重视生产率；

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。 （2）、新公共服务理论的特色：

特色一：其核心价值在于公共服务。

特色二：它提供的是：价值导向而非操作方案；理念而非实践、务虚而非务实；政治视角而非管理视角；公正而非效率；公民本位而非政府本位。

（3）、新公共服务理论对我国公务员制度的启示：

第一，理念创新：从控制导向到服务导向，充分回应民众的要求是政府存在的目的。

第二，制度创新：从集权人治到民主法治。

第三，管理方式创新：从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。 第四，组织结构创新：从机械封闭式到弹性开放式。

第三章、公共组织

一、

公共组织的概念和特征

1、概念：所谓组织，是指按一定目标、一定形式结成的人类群体。组织所追求的目标有公共目标和非公共目标之分，据此组织又可分为公共组织和非公共组织。所谓公共组织，是指不以营利为目标、以追求公共利益为价值取向，以协调利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织。公共组织的基本构成要素有：物质要素，如人员、经费、物资等；精神要素，如目标、责权结构、人际关系等。

2、特征：公共组织的特殊性，在于其“公共性”，这是公共组织区别于其他组织的本质特征。公共组织的独具特征有：

第一，以增进公共利益为目标； 第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性；

第三，公共组织受到高度的公共监督； 第四，公共组织的活动具有政治性； 第五，公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难； 第六，公共组织具有一定的独占性（公共物品的唯一生产者）。 二、非营利组织的含义和特征

1、含义：非营利组织，是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织，具有非强制性和服务性。

2、特征：萨拉蒙和安黑尔提出，凡具有正式组织性、非政府性、非利润分配性、自主管理性、志愿性和公共性六个方面特征的组织都称为非营利组织。 三、 西方国家非营利组织的兴起的原因和存在的问题

1、兴起原因主要有：

第一，政府改革的需要；（承接政府原有部分社会职能） 第二，市场失灵和政府失灵并存，赋予其新的社会价值；

第三，第三部门从传统的慈善公益领域向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间； 第四，信息技术的支持；（交流合作更快、广）

第五，学术研究的推动。（价值、形象不断提升） 2、存在的问题主要有：

第一，无法摆脱公共部门固有的禀性；（官僚制组织） 第二，缺乏独立自主性；（与政府关系极为密切，须在依赖政府支持的前提下才能保持独立性） 第三，利用免税特权进行不公平竞争；（正走向市场化和营利，非营利界限模糊） 第四，追求自身利益；（规模不断扩大、热衷党派政治） 第五，成为利益交易的场所；（权钱交易、黑箱操作）

第六，其国际活动能力有限（仍局限在传统游说和吸引捐赠上）。 四、中国非营利组织存在的问题和解决措施

1、问题

第一，身份不清楚、行为不规范；（官方色彩浓、自治水平低）第二，组织不健全、代表性不够； 第三，资金缺乏、支持不足； 第四，缺乏社会监督、法制薄弱。

2、政府应从资金和法律两个方面重视培育和发展非营利组织，并加强对非营利组织的监督管理。具体如下： 第一，对非营利组织的重新定位，重视其作用；第二，健全非营利组织发展的相关法律法规； 第三，培养公众的志愿精神和互助品质； 第四，加强国际交流，参与全球结社革命。 五、事业单位的含义与特征，改革的必要性和措施

1、含义：在计划经济体制下，整个社会组织被分为行政单位、事业单位和企业单位三大类型，事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。事业单位是我国特有的、随着我国计划经济体制的建立而出现的、对社会公共事务进行管理的实际承担者。事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。事业单位管理体制是政府办事业、政府管事业、政府养事业。这种体制导致了政府和事业单位的一体化，事业单位成为准政府组织。

2、特征：

第一，事业单位活动的非经济性和政治性。（教育经济、科技经济、文化经济等）

第二，事业由政府主办并主管。

第三，事业单位经费由公共财政供给。 第四，事业单位具有行政性。（去行政化）

3、改革的必要性

第一，事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本缓解。 第二，社会效益不高，服务功能弱化。

第三，与经济建设结合不紧密，（科研）成果难以转化为生产力。 改革的目标取向。体现在：

第一，促进事业单位的社会化；（社会办、服务社会） 第二，实现事业单位的民主化；（民主监督） 第三，完善事业单位的法制化。（法律保障）

4、改革的措施

要实现事业单位社会及运行法制化和民主化的目标，必须以政事分开（不仅职能分开，而且管理方式手段分开）为基本原则，根据不同种类事业单位不同的性质和特点采取不同措施，分步骤地进行分类改革。

第一，对具有准政府组织性质的事业单位，提供的是纯公共物品，难以推向市场，应通过立法或行政授权等方式执行和处理某些行政延伸性事务，全额拨款，强化监管。如基础科研部门、图书馆、博物馆、计生协等。

第二，对具有一定经济效益的公益性的事业单位，提供的是准公共物品，应通过差额拨款进行资助，并入非营利组织中，避免其由公益性变为营利性，严格监管。如教育部门、医疗部门、养老院、疗养院等。

第三，对具有生产经营性和能力的事业单位，应促使其实行企业化动作，自收自支，加强监管。如应用科研、广电、报杂、出版、市政管理、房产管理等部门。 六、 科层制组织的缺陷以及困境

1、缺陷主要表现为：

第一，科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，没有灵活性和主动精神； 第二，采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性； 第三，排除竞争，组织成员照章办事，墨守成规；

第四，依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

2、由于自身存在的缺陷以及现代社会环境（信息社会）的发展变化，科层制组织面临着危机，必须进行变革。 第一，从组织环境上看，政府组织的内外环境均发生了急剧、复杂和不可预料的变化。

第二，从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，公职人员为了自身或集团的利益而不顾国家、社会和公民的利益。

第三，从组织方式上看，规则、中央集权、强制性是传统科层制行政的特征，科层制对个体行为的控制，扼制竞争和创新，导致服务公众的功能减弱。 七、 学习型组织的概念和五项修炼

1、概念：学习型组织是一种不断在学习和转化的组织。其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性的运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。

2、五项修炼：

自我超越——实现心灵深处的渴望。改善心智模式——用新眼睛看世界。 建立共同愿景——打造生命共同体。 团队学习——激发群体智慧。 系统思考——见树又见林。

第四章 公共领导

一、

公共领导的含义和特征

1、含义：领导，是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程。公共领导，是指公共组织的领导者在一定环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。

2、特征： （1）、公共领导权力的公共性和服务性，依托于公共组织或公共部门中的公共权力。 （2）、公共领导决策的公断性，源于权力运作的民主性和公开性。 （3）、公共领导的价值取向，在于公共利益。 二、领导理论

1、品质理论： 西方国家的管理学者，把领导者的个人性格和特征作为描述和预测其领导成效的标准。 对品质理论的两种观点：

传统领导理论：认为领导者的品质和性格是遗传决定。 现代领导理论：认为领导者的品质和性格是在实践中逐步形成的，是可以通过教育训练加以培养和改造的。

（1）美国管理学家吉赛利的观点：8种个性特征与5种激励特征

①个性特征：才智、首创精神、监察能力、决断能力、适应性、自信心、性别、成熟程度

②激励特征：对工作稳定的需求、对金钱奖励的需求、对指挥别人的权力需求、对自我实现的需求、对事业成就的需求

（2）、吉赛利：特征与激励

①非常重要：监察能力、事业成就、才智、自我实现、自信、决断能力

②中等重要：对工作稳定的需求、适应性、对金钱奖励的需求、成熟程度 ③最不重要：性别 2、行为理论 四分图理论

管理方格图理论

领导行为连续统一体理论 利克特四种管理方式 领导作风理论

3、权变理论：权变理论认为，任何领导者总是在一定的环境条件下，通过与下属的相互作用去实现组织目标。 领导= f （领导者﹡被领导者﹡环境）

（1）、菲德勒模型

菲德勒认为任何领导方式均可能是有效的，其有效性完全取决于其是否与所处环境相适应。他提出了： 两种领导方式：任务导向型、关系导向型。 三种环境因素：不利、中间、有利。八种情境类型 （2）、路径目标理论

该理论认为，领导者的主要职责就是为下属设置目标，并为其提供实现目标的有效路径。 提出四种领导方式：

● 支持型 ● 参与型 ● 指令型 ● 成就型

领导者在选择领导方式时应考虑： ● 下属的特性 ● 工作的环境 （3）、领导生命周期理论

该理论认为，必须结合下属的成熟程度选择适宜的领导方式。 四种成熟程度（按能力和意愿的有无）分为：不成熟（M1）、初步成熟（M2）、比较成熟（M3）、成熟（M4）。 四种领导方式：命令型、说服型、参与型、授权型。 三、 转换型领导的含义和特质

1、含义：所谓转换型领导，是一种能够结合组织成员共同需求与愿望的组织变革过程，通过领导的作用，建立起人员对组织目标的共识与承诺，基于共识与承诺，领导者创造人员信念和行为转变的有利条件。

2、特质：☆创造前瞻愿景。（个人魅力来源） ☆启发自觉意识。（心悦诚服） ☆了解人性需求。（个人需求的差异） ☆鼓舞学习动机。（培养部属不断学习新知的习惯） ☆树立个人价值。（诚实、有信、正义、公道） ☆乐于工作。（工作热情感染部属）

第五章 政策分析

一、政策分析的概念：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。 二、政策分析产生的必然性

1. 政策分析是人类社会发展的必然产物。

按照德洛尔的说法，现代政策研究(政策分析)发展是众多因素作用的结果，这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加,核武器的冲击，公众对科学能解决政策难题的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等等。

2. 政策分析的兴起与当代人类所面临的共同的问题以及各国所面临的特殊问题有关。 随着科技进步以及社会发展，人类在当代所面临的问题越来越错综复杂，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来，使人们意识到政策研究的重要性。 3. 科学技术及其方法得迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。

二战期间发展起来的系统分析被广泛应用于理性决策；战后，数量分析、运筹学方法及系统分析，再加上电子计算机的使用，理性决策方法有了长足的发展；有限理性和非理性的决策方法以及行为科学的方法、比较方法也被广泛地应用于公共决策之中，这使得人类的决策科学化有了客观的基础。 三、政策分析的意义

第六章 公共人力资源管理

一、人力资源的含义和特点

1、含义：人力资源（human resource，HR）是指：在一定区域内的人口总体中具有劳动能力的人数的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总和。或者,指投入和将要投入社会财富创造过程的具有劳动能力的人们的总和。一是正在被使用的人力资源，它由在业的劳动者的劳动能力构成；二是尚未被使用的人力资源，它是由劳动预备军、待业人员等的劳动能力组成。

2、特点：

⑴人力资源生成过程的时代性。⑵人力资源开发对象的能动性。⑶人力资源使用过程的时效性。 ⑷人力资源开发过程的持续性。⑸人力资源的特殊资本性。⑹人力资源的高增值性。

⑺人力资源闲置过程的消耗性。⑻人力资源的再生性。⑼人力资源的创造性。⑽人力资源的社会性。 二、人力资源理论的演进

1、科学管理时代

美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯。

科学管理理论把人当作机器的附属物，抑制人的积极性，忽视人的潜能的开发。 （“经济人假设”，“大棒加胡萝卜” ，或“甜头加苦头”，即纪律规章加经济刺激）

2、行为主义时代

梅奥的霍桑实验（社会人假设，重视人际关系、参与）。马斯洛的需要层次理论；赫茨伯格的双因素（激励—保健）理论；弗鲁姆的期望理论；麦格雷戈的X（经济人假设）—Y（自我实现人假设，自我控制、自我激励）理论；

布莱克和穆顿的管理方格图理论；等等。 行为科学通过运用心理学、社会学和人类学等理论，研究人的行为动机、人对外界刺激的反应，以求在组织内妥善处理人际关系，减少冲突，发挥人的积极性。

3、现代管理时代

以巴纳德为代表的社会系统学派；（组织要求与个人需要相联系）；以德鲁克为代表的经验主义学派；以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统管理理论学派；权变管理理论；（复杂人假设，权变，因人而异）

以舒尔茨和贝克尔为代表的人力资本理论。人力资本（Human Capital）是指人们以某种代价获得并能在劳动力市场上具有一种价格的能力或技能。人力资本的吸引、选用、保值、增值和评价等等。

4、企业文化时代

威廉·大内的《Z理论》。（文化人假设,价值）企业文化理论用价值观来激励员工，强调个人的自由全面发展。如企业形象的塑造等。

5、知识经济时代

90年代以来，知识经济时代呼唤知识管理。（创新人创设，学习、创新） 彼得·圣吉的《第五修炼—学习型组织的艺术与实务》。把对人的管理从简单的资源管理转向复杂的资本管理，加大人力资本的投资，通过培训和教育等手段来提高整体素质，不断创新，超越自我。

三、 国外公共部门人力资源管理改革的特点

（1）实行弹性化的任用制度：改终身制为合同聘用制。英、新、澳。

（2）放松规制，由刚性管理变为弹性管理。 （3）实行谈判工资制。 （4）推行绩效管理和绩效工资。（改等级工资制为绩效工资制）

（5）改革僵化的职位分类制度和职业发展路线。文官制度简化法案。

（6）注重人力资源开发。培训内容和形式：社会化、外包。 （7）下放人事管理权力。 四、中国公共人力资源管理变革

1、问题：第一，没有进行整体性的人力资源管理体系的构建；

第二，人力资源管理的基础工作薄弱；（职位分析、人员测评、考核、薪酬等工作） 第三，没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念；（重过程轻结果，不求有功但求无过，官僚主义） 第四，重使用轻开发的传统用人观念仍然存在； 第五，人事管理权力过于集中；（管人与管事脱节） 第六，业务部门主管缺乏人力资源管理的技能。 2、改革思路与措施

（1）把先进的人力资源管理理念引入公共部门，改变传统的人事管理；（人力资源的第一性、战略性；人性化与规范化同步、刚柔并重）

（2）从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进；

（3）下放人事管理权力；（具体性、操作性事务）

（4）有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理；（改革终身雇佣制、等级工资制为合同聘用制、绩效工资制）

（5）树立以绩效为导向的管理理念；

（6）实施立足于能力和素质的人力资源开发；（学习、培训）

（7）培育公共伦理，弥补硬性管理之不足。（公共服务精神）

第七章 信息资源管理与电子化政府

一、电子化政府的含义和特征

1、含义：所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。

2、特征在于：

（1）倡导科技领先；（2）政府信息的公开和可获得性；（3）政府与民众之间的互动机制；（4）更有效率。 二、我国电子化政府的发展

1、我国在政府信息化方面也进行了不懈努力，并奠定了良好基础，主要表现在：

（1）、国家认识到信息资源的重要性，重视各项事业的信息化建设； （2）、在众多领域里建设和发展了一批综合性、基础性的数据库； （3）、因特网在中国飞速发展，上网用户已达数亿； （4）、政府部门信息收集、交换、发布正走向数字化和网络化； （5）、政府部门已开始利用信息技术向社会提供更方便和优质的服务；

（6）、许多政府机关已经建立了自己的网站，正在实现政务处理和办公自动化。 2、问题 （1）、认识上的不足和理论上的滞后：视为技术问题。 （2）、政府信息化缺乏明确而强有力的领导：导致各自为政、各行其是。

（3）、政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向：缺乏明确的战略目标。 （4）、政府信息公开及政府信息的低度使用问题：政府信息公开没有制度化，公民缺乏获取信息的途径。 （5）、政府信息化基础结构薄弱：计算机和网络设备条件有待改善，公务员的观念和素质则更急需提高。 （6）、政府信息化缺乏基本的法律和制度保障：缺乏保障政府信息化的基本法律，原有的一些法律也不能适应信息化时代的要求。

（7）、政府信息化与政府服务与管理的整合问题：政府信息化与政府业务、服务存在分离和脱节。 （8）政府信息化与政府改革的整合问题：政府信息化与政府改革未能有机整合起来。 （9）政府信息化过程中的信息安全问题：存在许多问题和漏洞。

3、前景

（1）、明确中国政府信息化的愿景和目标； （2）、发展公用电子资料库，推进其加值利用； （3）、制定设计政府信息公开的法律制度；

（4）、推动政府信息和通讯网络的发展； （5）、推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准； （6）、建立健全政府信息化组织和协调运作机制； （7）、强化信息安全管理； （8）、加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训。

第八章 公共危机管理

一、公共危机管理的含义和意义

1、含义：所谓危机管理，是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。 从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。

2、加强危机管理的意义：

首先，危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。

众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行．也可以使政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴旺发达。 其次，危机管理是提高政府组织管理水平的必需。 历史和现实已经证明，缺乏危机意识，必然会导致管理水平低下。我国的政府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。

最后，也是最重要的，危机管理是防止政府组织老化，使政府组织之树常青的关键所在。

随着社会和经济的发展，政府组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来越多，因此，要防止政府组织老化，就必需实施和加强政府组织危机管理。 二、 公共危机管理的过程

1、危机前：危机发生前的管理最为重要。

预控和预防是对可能发生的突发事件进行预先的控制和防范，以防止危机的发生，或者减轻危机发生的后果。预防是最好的管理，如果能通过预防而最终避免了危机的发生，就是达到了危机管理100％的效果。

（1）、突发公共危机事件的预警及准备 （2）、构建良性的激励机制

（3）、建立危机管理预案

①公共危机事件应对的组织系统的建立 ②建立突发公共事件应急信息系统 ③公共危机事件的社会模拟演习 （4）、学会识别危机 2、危急中：

（1）、人员调度的管理

一方面，威胁生命、健康的危机事件，容易使正常的宪法和法律秩序趋于瘫痪，受灾民众心理不稳定，这需要组织的最高领导层出面稳定民心；同时，危机事件应对也需要组织各部门和人员的协同运作，动用组织的各种资源争取迅速控制危机局势。

另一方面，对于那些因工业技术而引起的突发公共事件(如有毒有害的危险物品、辐射事故)，在处理过程中应当特别注意科学性、技术性，切忌盲目行事，这就需要大批技术专家参与。

（2）、紧急决策的管理

（3）、媒体的管理：有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道。 3、危机后：

（1）、处理：危机事件导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张、失衡的状态，这种状态可能会持续一段较长的时期。

①变危险为机遇

组织应该结合危机事件处理阶段的各种契机，变危险为机遇，进行观念更新、组织变革，重新塑造组织在公众心

目中的良好形象，充分发挥危机可能成为促进组织发展、社会整合的一种积极力量的功能。

②危机后的恢复重建。组织经过损害程度分析后，应马上进入了恢复重建阶段。 （2）、建立独立调查制度和问责制度

在危机后处理阶段，政府及其他组织必须设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似的事件再次发生。

同时，独立调查委员会还应当进行责任归属、纠纷处理及补偿分配等工作。

（3）、危机后遗症的处理

突发公共事件造成的危机会带来各种各样的危机后遗症，严重影响人类的健康、社会行为和心理活动。 因此，危机发生后，组织必须采取各种策略和措施，矫正治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快让他们恢复生理和心理健康，恢复生活的信心。（特别是对青少年的心灵抚慰）

（4）、危机后的学习机制 对政府来说，发生的每一次突发公共事件，都是一次新的体验，它可以从中获益，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进。（如校车安全事故）

（5）、危机后的组织变革

在现实社会中，突发公共危机事件往往是组织变革的主要促进因素。危机是激发组织进行积极的变革的外部刺激物和动力。组织变革的主要措施有：

①观念更新。破除“天下太平，没有危机意识”旧观念，强化成员的危机意识。

②制度完善。③机构建设。④政策改进。

第九章 公共管理技术和方法

一、传统行政管理办法与现代行政管理办法

1、传统行政管理办法

（1）、行政手段，如行政命令、行政引导、行政信息、行政咨询服务等。 （2）、法律手段，如行政决定、行政检查、行政处置、行政强制执行等。

（3）、经济手段，如经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、收入分配政策等。 （4）、思想教育手段，如行为激励方法（目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励）、参与管理方法、公共责任方法等。

2、现代公共管理方法

（1）、社会化手段，如社区治理、志愿者服务、公众参与等。

（2）、市场化工具，如民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场等。

（3）、工商管理技术，如目标管理、全面质量管理、顾客服务、标杆管理、流程再造、战略管理和绩效管理等。 二、民营化、目标管理、公共管理部门流程再造、公共管理部门战略管理、PEST分析、SWOT分析

1、民营化：民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私人，通过市场作用，依靠市场力量来提高生产力，公共服务及垄断行业向私人部门开放。

2、目标管理：目标管理（management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理，是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方式。目标管理定义为：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套系统的管理方式。

目标管理的模式主要有：组织中心模式；个人中心模式；成果中心模式。

目标管理的特征是：第一，分权与自我控制；第二，参与式；第三，面向成果；第四，系统化。 3、公共管理部门流程再造

企业流程再造理论由美国学者汉默和钱培于20世纪90年代初提出。所谓企业业务流程再造是对企业的业务流程进行根本性再思考与彻底性再设计，以达到成本、质量、服务和速度等指标的显著提高。企业流程再造理论自出现之日起就被行政改革所关注，并很快被引用到政府流程再造之中。

公共部门流程再造是借鉴企业流程再造理论，对公共治理的理念、原则、组织结构、行为方式等管理模式、组织模式、业务模式和服务方式进行根本性再思考和彻底性再设计，以提高公共管理的绩效和服务质量，使传统的职能导向型政府向流程导向型政府转变。

4、公共管理部门战略管理

战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。公共部门的战略管理，产生于20世纪80年代，是公共部门在分析内外部环境变化的基础上，确立和调整

组织的长期战略目标，并进行适当的政策选择，整合组织资源来实现组织的战略目标的政策决策与实施的过程。

一般而言，公共部门战略管理过程的四个环节(阶段) 第一，环境分析。

分为一般环境和具体环境。前者采用PEST分析，后者采用SWOT分析。其主要任务是运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。

第二，战略规划。

在环境分析基础上研拟战略的过程，即将战略意图转化为战略决策的过程。 第三，战略实施。

是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。 第四，战略评估。

是监控战略实施，并建立战略实施的绩效进行系统性评估的过程。其结果可作为调整、修正或终止战略的合理依据。

5、PEST分析

PEST分析，即在宏观上的政治（politics）、经济(economy)、社会(society)、科技(technology)信息的收集和分析。

6、SWOT分析

即公共组织优势(strengths)、劣势(weaknesses)、机会(opportunities)与威胁(threats)信息的收集与分析。 三、公共管理部门重视战略管理的原因

第一，环境 (更加复杂和不确定)。

在动荡环境中，组织必须建立一个更有适应性的反应系统。战略管理能保证组织与环境间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配。

第二，角色变化(领航者而非划桨者)。 从20世纪80年代以来，原在福利国家时代的“大政府”观念受到质疑。在许多国家的政府再造中，市场机制在公共服务中被广为推崇。战略规划的作用更为重要。

第三，挑战(国际化,全球化)。

为应付国际化、全球化带来的竞争压力，政府应更宏观、更长远地制定发展战略。 第四， (公共利益)要求公共管理者要有系统观、整体观和长期观。

第十章 公共部门绩效评估

一、 公共部门绩效评估的含义、特征、指标

1、含义：绩效，一般解释为成绩、成效。

公共部门绩效，是指公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。 公共部门绩效评估，是指根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。

2、特征：复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体的多元性、客观性

3、指标：公共部门绩效评估指标，一般包括数量、质量、时效、成本、产出等多个方面。学者芬维克认为绩效指标包括三个层面：经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)，即3E指标。而学者福林再加公平(Epuity)，即4E指标。此外，还有回应性标准，回应性指效益、效率和公平等标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。 二、 公共部门绩效评估兴起的原因

第一，社会科学的发展，是公共部门绩效评估兴起的方法论基础。二战后政治学、经济学、社会学、管理学等社会科学的理论和研究取得显著进展，如数理统计方法、计算机技术、政策科学和发展经济等。

第二，新公共管理理论的出现，是公共部门绩效评估兴起的先导。兴起于20世纪70年代 “新公共管理”运动而提出的新公共管理理论从经济学途径去研究公共管理问题，强调公众导向、民主参与，引入市场竞争机制实现公共服务市场化。

第三，解决诸如财政赤字、管理低效、公众不信任等公共管理问题，是公共部门绩效评估兴起的重要推动力。 第四，放松规制、提高公共部门的主动性，是公共部门绩效评估的功能目标。20年世纪70年代，西方国家有关公共管理的规章制度之多达到泛滥地步。规制管理压制了公共部门及公务人员的积极性和创造性，与时代发展要求不相适应。

三、 公共部门绩效评估的意义

第一，公共部门绩效评估，是公共管理方法的一种创新。

公众对公共服务质量和成本的关注，有助于公共管理行为规范化、程序化和民主化；绩效目标的确立、绩效评估程序的施行以及评估结果的公开与应用，有助于强化公共部门责任、促进监督方式创新。

第二，公共部门绩效评估，是公共管理的一场革命。

公众导向、结果导向、成本与效率观念、公共责任观念、竞争观念，完全适应了以市场化为取向的公共管理革命。 第三，公共部门绩效评估，提供了新的公共责任实现机制。改变了权力制约和公共部门课责方式，实现以结果为导向的课责方式。

第四，公共部门绩效评估，为提高公共管理绩效提供了动力机制。打破垄断，引入市场竞争机制，解决公共管理低效问题。

第五，公共部门绩效评估，有助于改进公共部门与社会公众之间的信任关系。 公共部门，作为公共服务的提供者、监管者和公共事务的管理者，应致力于提供一种保证公共产品和公共服务的有效供给。公众，作为公共服务的消费者、顾客，既是公共管理的参与者，也是公共管理的评判者。 四、

西方国家公共部门绩效评估的局限性和发展趋势

1、西方国家公共部门绩效评估的局限性

（1）评估自身隐含许多矛盾，如强调既提高公共管理效率和能力，又要确保社会公平和对公众负责、提高服务质量，效率目标和民主目标难以统一；公共利益（目标）与私人利益（目标）相冲突。

（2）评估自身隐含许多缺陷，如主体主观片面、目标难以准确、对象难以量化、标准难以确定、信息难以收全，以及其他如技术、资金等制约因素。

2、西方国家公共部门绩效评估的发展趋势

第一，价值取向由注重经济与效率、追求投入产出比的最大化向注重综合效益、顾客满意程度和政府服务质量方面发展；

第二，注重多层次的绩效评估指标体系的确立，由3E向4E发展； 第三，方法注重定性和定量相结合，运用数学模型和信息化技术； 第四，程序注重规范化、系统化、民主化和法制化。

第五，主题更加趋向公民导向和顾客满意，强调主体的多元化。 五、中国公共部门绩效评估存在的问题和改进

1、我国公共部门绩效评估过程中存在的问题

第一，当前还处在自发、半自发状态，缺乏系统的理论指导，缺乏统一的制度和法律保障，存在盲目性和照搬照抄。

第二，评估主体不明确，缺乏专门的评估机构和具体的制度建构。

第三，评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系。 第四，评估程序不规范，存在较大随意性和封闭性。

第五，评估方法单一，未能将定性方法和定量方法有机结合，常常采取运动式的评估。

第六，未能将绩效评估作为提高行政水平、规范行政行为的正面措施，而是作为消极防御、事后制裁的手段。 第七，绩效评估的不科学和表面化，助长了“只重经济利益而忽视社会效益，刻意制造政绩”等现象的出现。 2、中国公共部门绩效评估的改进措施

第一，加强公共部门绩效评估理论的研究，包括公共部门绩效评估与企业绩效评估相比的特殊性研究、我国具体国情研究、绩效评估的功能价值研究，等等。

第二，推进公共部门绩效评估实践的落实，包括公共部门绩效评估实施的现实基础、评估方法、具体进程，等等。 第三，注重公共部门绩效评估环境的营造，包括观念创新、职能划分、障碍克服，等等。

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