政府购买服务的底线操守

【实践探索】政府购买服务的底线操守与策略探索

2014-03-16 中国社工时报

作者：朱静君老师

现为广州市政协委员、广州市社工协会副会长兼秘书长，原广东工业大学社会学教授、广州阳光社会工作事务中心理事长

本文来源：《社会工作本色与本土——广东社工发展论坛论文集》

一、政府购买服务概念的源起

政府购买服务起源于西方国家，在现代社会已经是社会管理的中一种常见的模式。政府购买服务在美国被称为购买服务合同或合同外包，在中国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。

所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指政府在社会公共服务预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公

开招标购买社会服务。这是欧美国家社会公共服务制度改革的产物，反映了政府在社会服务中地位作用的变化，体现了服务价值和服务理念的变迁。

早在19世纪末20世纪初，西方国家在工业化的加速发展中带来了贫困、疾病和失业等社会问题，英国、德国等国家相继出台了各种社会保障政策；到20世纪七八十年代，西方福利国家在社会服务方面开支日益庞大，赤字攀升，面临“福利危机”；于是各国纷纷进行大规模福利改革，开始走“第三条道路”：从“福利国家”走向“多元福利”，把市场与非营利的志愿性组织引入福利供给，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策，政府购买服务正是在这样的历史背景下应运而生的。

欧盟于1992年颁布《公共服务采购指令》，将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。

中国香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面也做得十分成功。政府与非政府机构建立了良好的“伙伴”关系，公共服务由政府与非政府机构共同负责，经费以政府提供为主、民间筹措为辅，服务以民间提供为主、政府提供为辅。全港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办，社区民间组织多达1.7万多个，从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。这些福利服务机构是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者，在香港社会中扮演重要角色。

我国政府购买公共服务的时间不长，对公共服务的内涵和外延也有过不少争论，比较含糊。2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，才对基本公共服务进行了界定。《规划》首次明确了基本公共服务覆盖八大领域，确定了44类80个基本公共服务项目，并提出未来建设的整体目标，到2015年，

覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，到2020年，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

在财政部办理全国人大代表建议调研座谈会上，财政部政府采购管理办公室主任王瑛表示“推进政府购买公共服务是我们必须面对的重要课题。今后，财政部将本着先易后难的原则，循序渐进地推进服务采购工作。”

我国社会管理体制创新的重要内容之一是通过体制改革推行“小政府、大社会”，转换政府职能，特别是通过政府购买社会服务的方式，推进社会工作专业人才队伍建设，逐步将政府购买社会服务变成社会制度的安排，这是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，也是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。

以政府购买社会服务的方式推动社会管理体制创新和社会工作实务的发展，是我国现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，也是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。

伴随着我国改革开放的深入发展，社会结构的转型升级，我国的社会心理、人们的行为方式和利益诉求都发生了变化，对获得公平的竞争机会、享受优质的社会服务、实现个体的全面发展有了更为强烈的愿望和需求，这就迫切需要加快建立政府购买社会服务制度，创新社会服务方式，完善社会服务体系。

二、广州市政府购买服务的现状与问题

广州市政府购买公共服务从2008年开始探索，经过了单项购买向综合服务购买的转变：从最初的青少年社会工作、院舍社会工作、社区社会工作、残疾人社会工作购买服务等多领域多形式的探索，到2010年开始学习新加坡和香港的社会管理经验，尝试在街道层面通过家庭综合服务中心的方式推行20个试点的政府购买公共服务，再到2011年底的家庭综合服务中心全面铺开。

2012年1月“两会”期间，广州市政府提出采取全面推进政府购买社会服务的方式，把20个试点街道的家庭综合服务中心的模式推及广州市所有街道，每个街道至少建立一个家庭综合服务中心，于是150个家庭综合服务中心如雨后春笋般发展迅速，家庭综合服务中心建设也被列为广州市2012年民生十大实事之一，用大面积覆盖和全面普及的方式推动社会工作实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广州经验”在全国范围内引起了关注。广州市的政府购买服务，以项目购买的方式全面推进。

大规模的政府购买服务确实有正面的积极成果，一方面通过这种财政投入，极大提升了民生服务的覆盖面，家庭综合服务中心秉承“助人自助、服务社群”的理念，从人的需求和问题出发提供专业服务，服务领域包括了家庭、青少年、老年中的弱势群体和有需要的人群，同时规定各街道具体情况可以设立特色服务，包括残障康复、社区矫正、社区专案、社区公共问题的介入；另方面通过这种大规模的政府购买公共服务的模式，催生了一大批承接政府购买公共服务的社会组织，从2009年上半年广州市仅有的七个社工机构扩展到目前的一百多个。政府购买公共服务，社会工作成为不再陌生的名词，这些措施对于社会创新具有重要意义。

但是在短期内政府购买社会服务步伐过大也会带来相应的问题，150个家庭综合服务中心是在20个试点只有一年，经验尚未来得及总结、存在的不足尚未找到解决的方法的基础上全面铺开的，这就导致了如下方面：

（一）承接政府购买服务的社会组织大量涌现，政府对社会组织监管、引导不足

在大规模推进家庭综合服务中心建设的过程中，在州实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广东以承接政府购买公共服务为目标的、对社会工作不了解、没有任何专业背景的社会组织大量涌现，政府对于社会组织的发展还停留在“培育”的概念里，如何在培育中进行规范，有效引导、指导和管理，尚未进入政府日常工作范围，用购买服务的方式培育社会组织、以奖代补促

进社会组织的发展效果是明显的，但是缺乏有效的监管和引导，完全靠社会组织自律营运的方式，毫无疑问会给政府购买服务的公益性、非营利性带来极大的挑战和隐忧。

从广州市在社会管理体制创新中以项目方式培育大量的社会组织的成效看，需要认真思考的是如何对社会组织进行规范和提升公益性、非营利性的内涵，从政策上、管理上、监控上、指导上防止社会组织把政府购买服务当做盈利的蛋糕争抢牟利。实际上这个问题已经引起了政府和社会的关注，但是在政策指引上、质量监控上都缺乏具体的措施和方法，因此带来了不少问题。

笔者在2013年“两会”期间提出的《关于规范政府购买服务的招投标和评估工作的建议》被列为广州市政府领导重点督办提案，也说明政府已经意识到了这个问题的严峻性。从笔者参与各种项目评估、调研的情况看，社会组织在营运过程中公益性的偏差虽然程度不同，但是许多问题具有普遍性。

政府购买服务在广州市仍然处于起步阶段，随着社会的不断发展特别是市场经济的不断深化，人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显，公共服务提供手段单一、保障不足等问题日益突出，借鉴国际先进经验，推行政府购买服务势在必行；但是也要注重通过政府购买服务的方式做好制度设计，就要要建立起公开透明的政府购买服务的平台。

政府向社会组织购买服务并不等于政府放弃管理责任，在实施购买服务后，承担管理职责的政府部门必须履行监督责任，将购买服务事项纳入专门部门统一管理，依法对购买服务的社会组织实行项目质量、效果的指导与监督，形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制，才能具有真正意义的通过服务购买培育和促进社会组织，公共服务多层面提供满足人们不断发展的物质文化需求的初衷。

政府购买服务之后如何进行监管和指导、引导？这是困扰各级政府和挑战各级政府执政能力和管理能力的问题。

（二）政府购买服务的制度设计的缺陷与购买服务招投标的造假可能

由于政府购买服务属于新生事物，政府购买服务要走上规范化轨道，透明化、公开化的平台搭建和制度建设需要一个过程。

在推展政府购买服务的过程中，作为服务购买方的政府并不了解购买服务的工时计算与服务质量的关系，在杜绝价低者得防止服务以次充好的看法被普遍接受之后，招投标过程就会出现服务工时虚高者得，服务工时虚高必然导致服务过程弄虚作假，当购买服务的服务量高于家庭综合服务中心规定人员所能提供的服务20%以上时，购买服务的材料造假数字造假就不可避免。

举例说明：广州市政府文件规定家庭综合服务中心一线社工为14人，服务工作量计算：

14（人数）*21.75（扣除国务院规定的所有假期和周末的月工作日）*8（每天工作时间），就可以得出服务工时为29232小时，由于社会工作服务必须有督导、培训、交流、学习的时间，约占总工时三分之一，于是可以计算出家庭综合服务中心服务工作量大概为20000-21000之间，但是某些区由于具体分管政府购买服务的政府工作人员不懂社会工作服务工时的计算，片面采取服务工时高者得进行招标，甚至出现家庭综合服务中心服务指标达到三万多服务工时，如此虚高的工作量让一线社工倍感指标压力，没有更多的时间顾及服务质量，当然更不可能做好服务对象调研和需求评估，提供能够满足服务对象的适切性的服务，还必须“合谋造假”才能应付得了第三方评估。

政府购买服务如果从原来的价低者得转变为服务工时虚高者得，损害的是民生利益、政府形象，造假泛滥，最终必然导致行业混乱，管理失当，影响政府购买公共服务的初衷。

令人担忧的并不限于此，在广州市政府购买社会服务试点中，一些政府部门自办社会组织承接社会服务，招投标过程不透明，甚至暗藏猫腻等问题也开始浮出水面。笔者在参加政府购买服务的评标工作中发现，有些社会组织为了获得项目，不惜材料造假、资质造假，大量的“首次”、“首个”等无法进行考量的自我吹嘘的所谓包装出现在招投标过程，“萝卜招标”的情况也时有出现。

政府购买服务制度设计方面（如何杜绝招标过程人情关系战胜专业关系、如何防止弄虚作假和服务工时虚高者得、如何营造招标过程公平公正的平台、如何对社会组织进行有效的监控等等）的缺陷，给政府购买服务招投标过程的弄虚作假留下了空间。

（三）政府购买服务的评估缺乏质量标准和监控平台

2012年5月，广东省政府下发《政府向社会组织购买服务暂行办法》（下称《办法》）。《办法》提出，在政府向社会组织购买服务过程当中，重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施，其余购买项目应通过公开竞争方式实施，属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。但是政府购买服务并非实体产品，难以用实体的标准化的方式提供。

《办法》提出建立“第三方评估机制”，提出政府向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，具体分解落实到三级目录，共涉及到262项内容，什么样的“第三方机构”才具有权威性，才能有效评估，这些问题在《办法》中并没有明确，也就是说《办法》仍然属于纲领性的制度设计，既没有实施方案，也没有监督、考核和问责制度的明确规定，操作起来仍然面临许多困难和问题。

广州市政府购买服务第三方评估的意识比较强，每年都有对于政府购买服务的中期和末期的评估，并按照《办法》和国际惯例采取第三方评估的方式执行。

早在广州市第一批20个家庭综合服务中心的试点项目中，广州市社工协会作为行业协会组织专家团队承担20个家庭综合服务中心试点的评估工作，为了从动态、过程中实施观察，广州市社工协会聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还组织在一线服务中有督导经验的、具备问题分析探索能力的高校专业教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。但也有对这种评估、审核的质疑：没有全市统一规范的专业评估标准，专家们凭着个人经验和认知为根据的评估方式是否有公信力？

为了应对这个难题，广州市社工协会在广州市民政局的支持下于2013年4月专门聘请香港资深评估专家，为参与评估的专家团队进行了为期几天的培训，从评估思路、评估内容、评估方法、评估模式、评估指标修订、评估报告等多方面进行培训；对广州市政府购买服务进行了为期半年的大面积问卷、座谈、专题讨论，并形成调研报告提交政府决策参考，这是非常值得肯定的做法。

但是广州市政府购买服务的评估仍然存在众多问题，各区在购买项目评估时独立自主向认定的第三方机构购买评估，却没有广州市统一的行业和服务质量的评估标准的设定，众多评估机构都按照自己的理解自成体系去开展评估工作，给社会工作服务机构带来较多困惑和问题，各参与评估的机构专家团队组建与资质也没有正式的途径向社会公布。

举例说明：目前广州市接受政府购买第三方评估的机构有：广州市社会工作协会（该协会是唯一的没有做直接服务的机构），还有几个各自有政府购买或其他方式的参与直接服务的机构参与评估，对于评估机构又当运动员又当裁判员的情况，政府并没有进行必要的规避规定和规范管理。由于没有广州市对政府购买服务的统一标准，这几个机构作为第三方评估标准自行设立，对通过评估促进社会工作服务良性发展的基本目标就会有所偏离。

对于正在培育过程处于萌芽阶段的政府购买服务领域，没有统一规范和标准的情况下，没有有效监控和管理的平台，没有行业标准的设立和公平公正的规避制度，必然带来各种问题，影响政府购买服务的目的。

（四）政府购买服务拨款程序繁杂延误和税率成为困扰社会组织提供优质服务的瓶颈

政府购买服务项目款的审批繁杂，经费到位的经常性延误导致社会组织拖欠员工工资，更多的服务迫不得己变成零经费服务，这已经不是个案而是普遍存在的问题。从深圳到广州，再到珠三角，几乎实施了政府购买服务的广东省各地都面临这个难题。

问题的原因是政府仍然按照企业购买的思路开展服务购买。企业营运与民办非企业性质的公益性组织营运存在重大差别，民办非企业不以营利为目的，项目若有盈余不得用于福利和分红，必须用于服务拓展，这种规范和思路制约了民办非企业的社会组织的资金积累，在服务经费经常性延误的情况下，高素质的社工人才队伍的稳定和服务质量的保证就成问题。

以广州市政府购买服务的最大项目家庭综合服务中心为例，每年200万元的项目购买，有人员构成（20人，其中70%为一线社工）和经费使用（人员薪酬待遇占经费总额60%）的明文规定，非营利机构的社会组织本身资金积累不足，当项目经费延误拖欠超过一定时间，社工的工资和服务经费受到影响，就会出现经费难以为继的情况。

2012年笔者曾经在“两会”期间通过政协提案建议简化政府购买服务的拨款程序，或者成立社会组织在政府购买服务款项延误时可以申请经费垫付的基金会对社会组织实行支持，但是相关职能部门解释，拨款程序是规范操作的过程，不能逾越。

举例说明，政府购买服务在年底12月或者1月签署协议，按照协议第一笔经费在10-15天之内拨付，但从笔者担任社会组织法人代表和理事长多年的实践看，第一笔经费几乎都在3-5个月之后才能到位，社会组织需要垫付几个月的工资和服务费，对于基础薄弱的社会组织，无疑是沉重的负担。

税率也是困扰社会组织发展的大问题，财政经费拨付时需要社会组织提交发票，提交发票必须先行纳税，大概是5.6%左右的税费。以200万元的家庭综合服务中心项目为例，假定某社会组织承接政府购买服务，200万元税费11.2万元；3月份签署协议，第一期款项拨付为5月份，9月份项目中期评估，才能申请第二笔经费，由于经费审批拨付的程序繁杂，第二笔项目款往往已经到了11月，服务的过程由于经费不能及时到位，为了减少垫付经费的压力，该机构迫不得已做了大量的零经费服务。经费到位问题随之而来，不能在11、12月有大额开支，否则被认定突击使用经费不规范；跨年度的人员工资和服务经费被认为属于机构盈利，必须缴纳25%的营业税??。笔者曾经就这个问题与相关职能部门以政协委员提案的方式交流，得到的回应是税法是全国人大才能制定和修改的，任何变动都是违规甚至违法行为。

既然广东省采取了“先行先试”的的方式推进政府购买服务，在拨款程序和税率方面，是否也可以尝试改革用企业购买的方式和税费的方式照搬照套到政府购买服务的不配套，避免由于政策法规的碰撞带来的难题呢？

三、政府购买服务的底线操守和策略建议

政府购买服务是把市场资源优化配置机制引入到公益领域中，有效配置公共服务资源，为社会成员提供多层次、多方面、多选择的服务，满足人们不断增长的需求的过程；也是培育社会组织、激励社会组织创新，提高公共服务的效率和质量的过程；只要建立公开透明的平台，合理配置资源，进行有效的管理和监控，是可以发挥重要作用的。

但是由于社会组织和政府购买服务在我国都属于萌芽和发展的最初阶段，如果不进行有效的引导、管理、监控，完全依靠社会组织自律失之监管，就容易出现“劣币驱赶良币”的现象

（一）政府购买服务的底线操守

（1）政府购买服务必须明确政府与社会组织的双方契约关系，尊重双方的责权利，政府相关部门必须学会与社会组织合作和对社会组织进行有效的监控与指导。

从市场经济原则看，政府向社会组织购买服务是契约关系，任何一方都不能随意违背项目协议，不经协商违背协议契约的行为都应该追究违约责任，尤其是对于购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等，规范购买服务的拨款程序与期限，有效监控政府购买服务的资金使用情况，堵塞违背公益性、非营利性操作的漏洞，才能保证政府购买服务打到提升民生福利和民生服务的效果。政府由于繁杂的程序或者由于各种纯属政府部门因素的拨款延误由拨款方负责向社会组织提供垫资或者提供滞后拨付金（或者为社会组织向银行贷款提供担保，支付利息），才能避免政府相关职能部门的慵懒拖拉作风，用保证服务经费的到位稳定社会工作人才队伍的稳定性和保证服务质量。

（2）社会组织的服务项目要进行有效科学的需求评估设计，尊重社会工作专业规范。

政府购买服务项目立项与结果评估是至关重要的问题，项目评估要关注服务方案的基础和出发点，防止按照政府的领导意志或项目实施者（服务机构）的意愿进行的“设计”，建立对服务项目有效监控和指导的“广州市政府购买服务项目监控、评估、指导中心”，对服务购买项目进行监控。针对服务领域特定的社区群

体需求制定可行的项目服务方案，有特定的服务时间周期、目标定位，服务计划，服务体现专业逻辑关系，才能坚持社会工作的专业性特质。

以老年服务项目为例：有整体的社区的“有能、半失能、失能”老人的人数和基本状况的调研、分析和需求评估，才能设计出针对不同的层次老年群体提供适切性的服务的计划，有整体的和层次分明、逻辑递进的服务计划，才能考量服务成效，这就需要有专业内涵不断提升的社会组织，有关注实务能力和对一线情况熟悉的督导，有努力的一线服务中进行探索和思考的不断成长的社会工作者。评估不能单纯看服务指标完成的情况，只用多少个案、小组、活动碎片化的方式去考量。

（3）严格遵守公益性社会服务的原则，对社会组织和基层政府都要进行规范。

政府购买服务首先应遵循公益性原则，将有限的资源放到满足最需要帮助的困难群体的服务需求中去，政府购买服务明确对弱势群体的服务为基本服务，除非是确实在评估中发现存在重大问题的服务机构必须终止服务更换服务机构，杜绝“人情关系战胜专业关系”，对于在项目竞标中打招呼、拉关系干扰公平公正纳入基层政府考核范围。

对于社会组织的评估要注重专业规范，由于政府购买服务的服务对象都处于社会边缘化的地位，服务资源不足，开展个案服务难度很大，在项目评估中常见的现象是社会组织社区活动的指标大幅度超标，个案服务严重不足，这种避重就轻的服务方式应该纳入社会组织专业能力不足条款。

（二）政府购买服务的策略建议

（1）建立广州市社会组织和政府购买服务的评估指导中心，实施政府对社会组织的扶持、监控、管理职能。

培育社会组织作为社会管理体制创新的其中一项内容，从广东省的实践看，确实产生了良好的社会效应，尤其是通过政府购买服务的形式，促进了社会组织的大量产生。培育社会组织也包括了促进社会组织健康成长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正、透明的平台。针对目前服务资质良莠不齐的社会组织大量涌现的情况，有必要大量组织长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正的大量产生。但是提高承接政府购买服务的社会组织入门门槛。例如规定举办承接政府购买服务的社会组织理事会成员必须三分之二具有专业背景（社会工作本科以上学历或者拥有专业资格证，了解社会工作的内容和特性）；才有资格承接服务，从基础上避免用盈利的投机的思维和行为承接政府购买服务的偏差。

（2）对承接政府购买服务的社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量纳入分级评价指数。

广州市通过政府购买服务的方式促进社会组织的成长已经有几年经验，在推进家庭综合服务中心的建设中，由于没有采取对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量公开和与政府购买服务对接，一些新办的无任何专业资质的社会组织凭借非专业性的“人脉关系”大量承接政府购买服务，甚至出现采取“萝卜招标”的方式进行排斥有服务经验和服务成效的社会组织进行公平竞争的情况。

对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量（评估等级）纳入考核指标，可以采取业务（专业评估服务质量、撰写与发表的优秀服务例、社会服务的实际效果、承接购买服务的项目和经验）、财务（对购买服务的专项经费给出使用规则，定期进行审计，并向社会公布结论）、人力（聘请投入服务的社工人才素质与数量）等三个方面进行核准评级的方式，促进社会组织的建设和成长。

参考西方国家和港澳台地区政府购买与补贴的普通规则，成立不足一年的、理事会成员没达到3/2专业背景的社会组织不容许承接大额和超大额的政府购买服务。按照社会组织的服务经验、服务评估等级，设定相应的招标条件和准入门槛。

（3）建立政府购买服务的专业标准和评估规则，实施有效引导和管理监控

建立政府购买服务的专业标准和评估规则是政府购买服务的基础和前提，有全市统一的服务标准和评估规则，才能有第三方评估的客观公正，才不至于各区各地各有一套自行其是。评估机构可以多个，但是评估标准只有一套，这样有利于评估促进社会组织的发展和服务质量的提升，评估标准不一只能带来行业混乱。

评估优良的项目在续约和拓展新项目中有优先权，杜绝“人情关系战胜专业关系”的潜规则，才能净化政府购买服务的社会环境，实施政府购买服务和政府委托的第三方评估对于社会组织和服务项目的有效引导和管理监控。

（4）每年定期开展政府购买服务的工作人员和社会组织理事会成员的专业培训并纳入考核指标，学习社会组织公益性的理念、管理技巧、服务推展和服务评价等基础知识，掌握政府购买服务的工作量计算的方法和财务管理方法，杜绝弄虚作假，关卡前置保证政府购买服务健康发展。

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