国家安全法的名与实 - 关于修订我国《国家安全法》的一点建议

《苏州市职业大学学报》2006年第3期

国家安全法的名与实

——关于修订我国《国家安全法》的一点建议

刘跃进

（国际关系学院 国家安全战略研究中心，北京 100091）

[摘要] 我国现行的《国家安全法》是一部名实不副的法律。在《国家安全法》的修订中要做到名副其实，一方面应该根据现行《国家安全法》的内容之“实”，以及这些年专家学者关于这部法律修订的意见和建议，把其定“名”为《反间谍法》，另一方面应该根据“国家安全”之“名”，以及当代国家安全现实和国家安全理论研究新成果，制定一部与名相副的真正的《国家安全法》。

[关键词] 国家安全；国家安全法；法律修订；反间谍法；名实关系

关于国家安全法修订的讨论时间已经不短了，专家们已经提出了不少值得立法者思考甚至采纳的建议和意见，但我觉得还有一个问题需要提出来，这就是国家安全法的名与实问题。中国人自古就强调名实相副的重要性，有所谓“名不正则言不顺”的说法，也有“以实责名”和“以名责实”的要求。因此，从名与实的角度考察国家安全法的修订，是完全必要的。

一、现行《国家安全法》是一部名实不副的国家安全法

我们首先要说的是，现在实施的《中华人民共和国安全法》是一部名实不副的法律，是一顶大帽子戴在了一个小个子的头上，或者说是小个子戴了一顶极大的大帽子。

之所以如此说，是因为“国家安全”之名在今天所指称的范围，要比现今的

《国家安全法》涉及的范围广泛得多。

现今的《中华人民共和国安全法》是1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并颁布实施的，其内容涉及的仅仅是或者说主要是反间谍侦查问题。但是，无论是从传统安全观看，还是从各种非传统的新安全观来看，反间谍侦查都并不是国家安全的全部内容，甚至并不是国家安全的主要方面，它在全部国家安全领域所占比例明显要低于军事国防问题，重要性也不及军事国防工作。退一步讲，反间谍侦查也不是狭义国家安全领域的全部，狭义国家安全领域还包括有情报、保密、保卫等方面的问题。虽然现行《国家安全法》有某些地方涉及了保密和对泄密事件的侦查处理问题，但是隐蔽战线的情报工作、保卫工作则基本没有涉及。

在今天，“国家安全”不仅作为普通名词已经成为一个遮盖许多社会领域的大帽子，而且作为科学概念在外延上既包括了反间谍侦查问题，也还包括军事、国防、外交等对外安全方面，以及像社会治安这样的内部安全问题，甚至还涉及达到一定程度的自然灾害、公共卫生等方面的问题。即使是从传统安全观来看，不把社会治安、经济发展、自然灾害、公共卫生等放在国家安全的范围内，“国家安全”一词也不是用来专指反间谍侦查的，而是还包括着军事、政治、外交、保卫等；国家安全的重点更不是反间谍侦查问题，而是军事国防问题。

由此来看，现行《中华人民共和国安全法》是一部名为“国家安全”，实为“反间谍侦查”的法律，因而是一部名实不副的法律，具体来说是一部“名”大“实”小的法律，形象地说是一顶超级大帽子戴在了一个小个子的头上。

或许有人会说，把“国家安全”之名用于包括反间谍侦查在内的隐蔽战线领域，是世界各国通行的作法，许多国家不仅把情报与反间谍类法律命名为“国家安全法”，而且还用“国家安全”来命名各种从事情报与反间谍活动的机构，因而没有必要责难这种世界通行的普遍作法。或许还有人会说，这种名实不副的情况对实际工作并没有影响，也不影响国家安全大局，因而没有必要对此大惊小怪，更没有必要对这个问题揪住不放。

但是我们必须指出：

第一，并非世界上所有国家的情报与反间谍机构和法律都冠以“国家安全”之名。

我们承认，世界上冠以“国家安全”之名的情报与反间谍机构和法律不在少数，在“国家安全法”名下而内容只涉及国家安全其他个别方面的法律更可以举出许多例子。例如，巴西于1942年颁布的《巴西国家安全法》（不同于其于1953年颁布的新《巴西国家安全法》），主要是对战时军事方面的犯罪包括间谍罪的特别刑法规定，这在当时虽然是国家安全的主要方面，但却不是国家安全的所有方面。再如，美国于1952年成立的“国家安全局”，其实只是负责世界范围内信号监听的情报机构，后来于1959年公布的《美国国家安全局法》，涉及的也只是以信号监听为主要工作内容的美国国家安全局的情报活动。还有，印度于1980年颁布的《印度国家安全法》，主要内容只是针对该国政府当时特别关注的“反国家分子、极端主义分子和恐怖主义分子”的活动，规定可以对这些人采取预防性拘留措施以平息骚乱的拘留条例。这些所谓的《国家安全法》，在今天看来多少都有名实不副之嫌。

但是，我们要强调的是，世界各国在更多情况下，则是把其情报和反间谍或只涉及国家安全某些个另方面的机构和法律，冠以与实相副的相应名称。例如，巴西于1964年6月13日颁布的《巴西国家情报法》，就没有冠以“国家安全”之名，而是根据法律的具体内容而冠以具体的名称，因而是一部名实相副的法律。再如英国的《英国官方保密法》，是在形成于1889年的保密法案的基础上，于1911年制定出来的新的保密法，也是世界上第一部完整的保密法律，其中涉及到了反间谍问题，但它也没有用“国家安全”之名。美国制定于1917年的《间谍惩治法》（另译为《反间谍法》），名称和内容是完全相符合的，也没在名称上用“国家安全”一词。这部法律，在2006年3月，还被美国政府用来对若干新闻记者和可能提供他们情报的政府消息人士展开一系列行动。美国于1996年通过的《经济间谍法》，就更为名副其实了。这说明，国家安全领域名实相副的法律在世界上是很普遍的。

第二，世界各国冠以“国家安全”之名的机构和法律并非都只限于情报和反间谍领域，有些是超越情报与反间谍领域的，甚至是符合立法时国家安全之实的。

如果认真深入考察，人们就会发现，超越情报与反间谍工作而涉及整个国家安全事务且名含“国家安全”的机构和法律，在世界上也不在少数。美国的国家安全委员会和《国家安全法》，都超越了狭隘的所谓隐蔽战线，而广泛地涉及立

法时更为重要的军事国防事务，基本上是与当时的国家安全之实相符合的，起码是与当时的国家安全观即今天所说的传统安全观相符合的国家安全法，因而可以说曾是实副其名的国家安全法。俄罗斯于1992年颁布实施《国家安全法》，在“总则”中，把“国家安全”界定为“维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外来威胁的状态”，并且明确国家安全的“基本客体”是“个人的权利和自由；社会的物质和精神财富；国家宪法制度、主权和领土完整”。这样的国家安全法，基本符合当代的国家安全现实，因而可以说是当今世界上的一部实副其名的国家安全法。

第三，其他国家的做法和过去的习惯性做法，对我国现实来说并不一定就是最好的选择，我们不一定非照他国的葫芦画中国的瓢，也不一定非穿先辈的鞋走今天的路。

这是一个已经被古今中外众多事例反复证明过的普遍的真理，并不仅仅是我们谈论当前这个话题时发明创造出来的，但这一真理对于说明当前这个问题却是非常有用的，因为我们不能把他人和古人的做法和说法，作为我们今天如此做如此说的论据。因此，如果在国家安全法的问题上以他国的法律如此如此作论证，那么是不值得一驳的。

第四，这种名实不副并非对实际工作和国家安全大局没有任何影响。 名不正则言不顺，言不顺则事不成。这话不是因为出自古人而正确，而是因其符合事实而正确，特别是因为被古今中外无数事实证明过和无数实践检验过而正确。对于国家安全事务来说，情况也是这样。

第五，如果能够做到名实相副肯定会比名实不副更有利于方方面面的国家安全工作，有利于整个国家安全。

与国家安全相关的具体机构、具体活动、具体法律，有一个与实相副的准确名称，要比名实不副更有利于国家安全和国家安全工作。如果说在不久前的历史上，人们还需要用“国家安全”一词来替代 “情报”及“间谍”这样会给人以强烈刺激的字眼，来掩护相应的间谍活动，那么历史发展到今天，这种掩护基本上已经没有必要了，或者说已经是弊大于利，因而可以也应该改变了。

从实际操作的层面上看，在修订我国现行《国家安全法》时，把名与实的问题考虑进去，做到名实相副，并不是一件十分困难的事情。下面我们就此提出两

点建议：一是在修订现行《国家安全法》时，把其名称改为“反间谍法”，二是根据国家安全形势发展和全方位保障我国国家安全的需要，制定一部名副其实的真正的《国家安全法》。本文第二部分和第三部分分别就是这两条建议。

二、“以实责名”：现行《国家安全法》应改称《反间谍法》

如果从名实相副的角度对《国家安全法》修订提出建议，那么第一点就是要根据现行国家安全法的内容和中国法制建设的需要，给其以与实相副的名称。只有在研究现行《国家安全法》基本内容之后，才可能据此提出修订意见，并给修订后的法律以与实相副的名称。

现行《国家安全法》第一章“总则”第二条规定：“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关”；“国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全。”从这条规定可以看出，这部国家安全法不可能涉及国家安全的全部内容，军事、国防、外交等更为重要的国家安全问题不可能被这部法律所涉及，因为这部法律规定的主管机关“国家安全机关”，对军事、国防、外交等是没有管辖权的，即便是加上“公安机关”，也不可能有这样广泛的国家安全管辖权。虽然这部法律明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体及各企业事业组织，都有维护国家安全的义务”，但它并没有也不可能对这些机关在维护国家安全方面的具体职责做具体的规定——如果具体地对这些方面都做了规定，那么可能就是一部名副其实的国家安全法了。

再看现行《国家安全法》第一章“总则”第四条，它虽然明确指出“任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究”，但又具体限定了“本法所称危害国家安全的行为”，因而使得危害国家安全的行为不可能都由这部法律来追究。具体来说，现行“国家安全法”规定的“危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的、或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：（一）阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（三）窃取、刺探、收买、

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