准确把握风险管理内涵有效控制海关廉政风险

准确把握风险管理内涵有效控制海关廉政风险

2005-2-23 点击量:[ 2274 ] 发布方：广东纪检监察网

广州黄埔海关监察室…………彭毅敏

把风险管理引入中国海关管理领域至今已有６年时间，风险管理在现代中国海关已不是纯理论上的探讨，而是进入了通过实践逐步完善风险管理机制的阶段。

风险管理实施以来，充分体现了其优越性。如实现了严密和高效的结合，监管更具针对性和有效性，行政成本有效降低等等。但从整体上来说，风险管理机制目前在我国海关的运用还处在初级阶段，还存在对风险管理内涵把握不准导致风险失控等现象，如有的试点单位虽然初步建立了风险管理机制，通关效率得到提高，但廉政风险却没有降低，发生了严重的内部人员执法腐败问题。本文意在通过剖析现阶段存在的对风险管理内涵认识不清、风险管理机制运行不协调等问题，阐述风险管理的内涵及要求，探求下一步建立有效控制海关廉政风险机制的途径。

一、准确把握风险管理内涵才能有效控制海关廉政风险

（一）风险及海关风险管理的内涵。“风险”是指未来结果的不确定状态。风险无处不在，风险不可人为地消除。风险管理的实质是要以现代风险管理理念来处理海关业务、管理、廉政建设等各方面问题，实现海关资源最优配置的理念、方法、工具的总和，是一个有机的体系。它不仅包括数据库、信息化平台等技术工具的运用，还应包括系统的风险管理理念、普及这一理念的途径、风险管理机制与配套制度、每一个管理环节所需要的管理方法和技术等。 （二）运用风险管理控制海关廉政风险的含义。风险管理在不同场合下有着不同的含义，将风险管理运用于海关廉政建设既是理念上的创新，也是手段和机制上的一种新探索。廉政风险是指发生不廉洁行为的可能性或概率。运用风险管理控制海关廉政风险，要将海关业务监管、

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行政管理和廉政建设等视为一个整体性系统，将预防和抑制廉政风险的因素充分考虑其中，建立一套相生相克的体系机制，强化管理主体抵抗风险的能力。在设计风险管理整体方案时，要预测廉政风险将如何发生，有效识别海关各个环节、各个岗位可能构成的风险及程度，在此基础上科学地配置和整合海关有限的监督资源，突出监督重点，形成规范化的处置措施，牢牢控制住主要廉政风险，达到维护海关队伍稳定、增加社会对海关的信赖度和维护国家经济安全的目的。

（三）把握风险管理内涵对于控制海关廉政风险的必要性

一是准确把握风险管理内涵才能有效防范海关执法风险和廉政风险。执法风险与廉政风险就像一对孪生兄弟，执法风险可直接导致廉政风险。长期以来，高效通关和严密把关这一矛盾严重制约着海关执法整体效能的提高，也产生了很大的执法风险，传统管理的应对办法要么是增加机构、增加人员、增加审批环节，要么是减少查验比例、免验放行等，始终无法从根本上解决这一矛盾。执法监督采取的办法多以事后查处为主，不能充分发挥事前监督、事中监督的作用。把风险管理理念引入海关廉政建设领域，是要让“风险无处不在”的意识深入人心，海关的所有管理活动和执法监督都要以发现风险、防范风险为立足点和出发点，把风险管理理念和手段渗透到海关工作的各个环节，各个方面。要让海关上下的人员都认识到任何管理和执法监督模式都存在风险，风险不可能被消灭，做到对风险的来源心中有数，尽可能防范风险变成现实，风险发生后把风险造成的损失降到最低。

二是准确把握风险管理内涵才能解决多头监督和监督资源相对不足的矛盾。目前在海关内部，从同一层级横向来看，既有职能部门的监督、也有各单位自身的监督，还有纪检监察、督察审计等专门监督部门的监督；从纵向来看，下级单位既要接受领导和领导机关从上至下的监督，也要接受本级监察、审计等部门的监督，还要接受群众的监督；多头监督带来的必然结果是互不通气，缺乏有序性，不利于监督资源的整合。从目前海关专门从事监督工作的人员情况

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来看，直属海关纪检监察部门现有人员按全关人数的２％上限配备，大部分直属海关尚未达到这一标准，专职监督人员少，导致的结果是一些违法违纪案件不能及时得到查处，使某些以权谋私的人产生了侥幸心理，对关员产生了不恰当的示范效应。风险管理是整合性的管理方法与过程，是贯穿于执法监督工作中的一条主线，它将各种分散的、局部的监督资源进行全面整合，形成多位一体的公共平台，构建一张高度协调、反应灵敏、联系紧密、疏而不漏的防范风险网。 三是准确把握风险管理内涵才能拓展监督时空和监督手段。以往的监督方式从最初的“人盯人”式地防范廉政风险，侧重于事中监督和事后监督，到运用执法监督系统进行监督，基本实现监督关口的前伸、后移。风险管理本质上是一种事前管理，要求在作决策，设计监管模式，贯彻执行政策等任何时候都把风险意识贯穿其中，充分考虑其中的风险因素，做到事前防范风险。运用风险管理平台的快速反馈信息系统，能及时发现风险点，阻断风险链，防范廉政风险变成现实。风险管理还注重后续分析，即使以权谋私者在某个工作环节上钻了空子，还会在其他环节显现蛛丝马迹，从而进一步拓展了监督的时空，使得监督向全过程、全方位发展。风险管理不仅是管理理念，还是一种管理手段，目前海关的风险管理平台开发了一系列风险分析、风险测量和风险管理的功能，为开展监督工作提供了方法和手段支持。 二、目前对海关风险管理内涵认识不清导致风险失控的一些问题

风险管理的目的是要重点管住主要风险，提高效率。目前，海关普遍存在一些对风险和风险管理的模糊认识，不解决对海关风险管理上存在的误区必然会制约风险管理机制在海关的全面推进，其结果是廉政风险不但没有管住，反而风险此起彼伏，导致管理顾此失彼。 （一）认为可人为地消除风险。寄希望于通过权力分解和制约消除风险，其结果是风险不但没有消除，还造成了人为的扩大，风险从原来的存在于某个岗位扩大到整个环节或权力链。 （二）把具体的操作手段等同于风险管理。一谈到风险管理，就认为是风险管理平台的运用，或认为是通关环节的风险布控。

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（三）认为风险管理可解决海关存在的所有问题。以为通过风险管理机制的运用可以管住所有的风险，以科技手段代替了制度建设，取代了对人的管理，其结果造成了更大的风险。 （四）忽视外在风险与内在风险有着必然的联系。对外部风险总是在外部抓，如蛇仔问题不具备代理报关资格的中间人 ，没有考虑到海关内部管理存在隐患才会使蛇仔有生存的空间。

（五）人为地扩大风险管理面。内部一些人员发生了廉政问题，就认为人人有风险，采取“头痛医头、脚痛医脚”的生硬管理办法，企图管住所有的人和事，不仅要管住上班时间，还要管住八小时之外，结果是该管的仍然没管住，各级领导成了疲于奔命的“消防队”，与风险管理的初衷越走越远。

（六）忽视风险管理机制的协调统一发展。风险管理机制不是分散于各个部门的独立单元，是贯穿于整个海关业务、管理、廉政建设的完整统一的系统。在风险管理的具体应用中，有的单位、部门违背了风险管理系统性、整合性的原则，自搞一套方案，而没有把风险管理作为统一的系统来考虑，结果因不同部门改革方案之间的矛盾和冲突，造成执行部门无所适从和各业务环节的不协调。有的单位风险管理改革没有与其它方面的改革协调、同步地进行，改革方案、风险管理实施方案出台前没有经过多方面论证，多方参与，没有把风险因素充分考虑其中，监督部门没有提前介入，出台后也没有反复论证，急于搞出成果，其结果是实施风险管理改革的效果不理想，不仅造成了海关资源的极大浪费，风险还变得更隐蔽。 三、运用风险管理理念和机制有效控制海关廉政风险

风险管理不仅是一种管理手段和管理机制，更是一种先进的管理理念。在海关发展战略中引进风险管理，首先要让风险无处不在的意识深入人心，把风险管理的理念融入海关业务监管、行政管理和廉政建设等各个领域，才能有效降低或化解廉政风险。 （一）把风险管理理念融入海关整体工作。

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１、强化各级领导干部的防范风险意识。控制队伍廉政风险本来就是各级领导干部的职责，但是从目前来说，领导干部的“一岗双责”意识并没有普遍树立起来。风险管理理念的引入为强化各级领导干部的风险意识和责任意识提供了契机，风险管理要求各级领导干部树立风险无处不在的观念，在工作中贯穿风险意识，不以一时改革的成效、外部环境的改善而忽视风险的存在。始终做到正视风险，用防范和控制风险的思维和方法来对待本职工作，运用各种科学的分析方法，从杂乱无章的现象中去捕捉趋势，寻找规律，合理地调整管理和监督工作重心，增强预测、发现、规避、疏导和化解廉政风险的能力。

２、提高业务职能部门的整体意识和协作配合意识。现代风险管理讲求的是整合性的团队工作，通过协调配合发挥整体功能。各个业务职能部门要利用风险管理平台随时掌握、跟踪各个环节、各个岗位执法风险状况，通过比较分析，及时发现可能产生廉政风险的薄弱环节，并实现监督信息、监督资源共享，形成监督合力，将廉政风险牢牢控制在海关可接受的范围内。通过各部门建立制度，与考核、评估、奖惩等挂钩，把各个岗位都纳入风险管理的运作轨道上来。

３、提高纪检监察部门工作的前瞻性、针对性和科学性。风险管理不是要纪检监察部门当“救火式”的消防员，以事后查处案件的方式来消除廉政风险及减少损害程度。风险管理本质上是事前管理，是一种积极的管理方式，它要求纪检监察部门从体制、制度、操作手段的科学构架和有效运作入手，把风险因素充分考虑其中，寻找积极应对廉政风险的途径。风险管理要求纪检监察部门在勇于承担和接受一部分风险的前提下，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，提高监督工作的针对性和效率。风险管理要求纪检监察部门从查处个案中发现并掌握廉政风险发生、演变的内在规律，将工作经验转化为常规风险分析方法，转化为计算机参数，实现风险控制的程式化和智能化。

４、增强执法关员运用风险管理理念和工具自觉防范风险的能力。海关发生的一些关员违

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法违纪案件与关员不能正确辨别风险、判断风险程度大小有关。关员是海关执法的最基本单位，如果能够控制住每个关员的执法风险，海关的廉政风险由此可大为降低。在实际工作中，执法关员往往面临着快速通关和严密把关的矛盾，无法准确把握两者之间的平衡点，而海关的法律法规、规章制度种类繁多，设防严密，意味着追究关员失职、渎职责任的可能性很大，在此情形下，不少执法关员采取遇到把握不准的问题一律往上请示，或少做少错、不做不错的消极自保方式，以转移、化解执法风险，结果造成海关执法的恶性循环。因此，有必要提高关员的认识、判断和有效化解执法风险和廉政风险的能力。具体来说，首先要让每个关员认识到风险无处不在、不可完全消除这一客观事实，并在每个操作环节引入风险管理，通过风险管理平台收集风险信息，针对辖区内的进出口货物和企业实施风险分析，在风险分析的基础上抓住重点货物和重点企业的监管，解决关员执法面临的两难局面。同时，通过风险信息沟通，及时公布有违法嫌疑的企业名单，可以指引关员及时规避风险，提高关员的自我把握和自我防范廉政风险能力。

（二）积极构建海关廉政风险控制机制

风险管理是一项系统工程，从目前海关来说，当务之急是要把防止内部执法腐败的管理机制与风险管理机制的建立同步起来，而不能滞后于海关整体风险管理机制的发展。海关廉政风险控制机制应包括几个方面：

1、廉政风险预防机制。根据系统安全理论，每个系统均由较小和相关系统组合而成，当系统中人为或物质因素失去其应有功能时，风险就会发生。因此，在政策法规出台前、在进行业务改革和制定方案时，要充分考虑廉政风险因素，预测廉政风险将如何发生，并寻求预防和抑制的办法。具体应采取以下几个步骤：（１）收集廉政风险信息。成立风险控制专家小组。由专家小组搜集整理相关信息，进行政策性、操作性风险分析，辨认潜在的风险因素，为政策、法规、方案的制定和实施提出防范廉政风险的建议。（２）在整体设计方案中规划与设计防范

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廉政风险方面的规范和条款。３、对整体设计方案防范廉政风险的可靠性进行多方面的评估论证。

2、廉政风险辨别机制。任何精确的防范风险方案都无法完全预测风险，或者说，预测风险本身就存在风险。辨别风险是要对风险的来源心中有数，并保持辨别风险工作的持续性和系统性。要辨别海关存在的廉政风险，必须建立廉政风险信息平台和廉政风险档案库，在充分利用现有业务信息化管理系统数据库的基础上，补充反腐倡廉工作动态、违法企业信息、海关人员廉政档案、内部行政管理、反走私动态等方面的信息，增加廉政风险分析、廉政风险测量等功能，并可从以下几个方面着手辨别海关廉政风险的来源：（１）环境风险。要认识法律、政策、社会环境和进出口主体对海关执法的影响。（２）体制交替风险。认识体制交替期间管理空档、漏洞对海关廉政风险的影响。（３）权力风险。认识廉政高风险岗位、行使自由裁量权和现场即决权，海关业务改革后权力发生转移，内部管理的权力资源点有可能产生廉政风险情况。（４）管理风险。主要查找管理不到位，制度不落实的工作环节的廉政风险。（５）人员素质风险。对屡被投诉的关员，有线索但无法查实或无证据的，要作为廉政高风险个人重点加以关注。（６）政策风险。查找政策法规相对滞后海关监管发展的某些业务环节，分析其中可能产生的廉政风险。

3、廉政风险分析机制。在风险辨别的基础上进行风险分析，分析廉政风险可能在什么业务环节、什么管理环节、什么岗位、什么人身上发生。风险分析的具体方法：（１）环境风险分析法。通过市场调查、贸易分析和收集的企业风险信息，分析走私重点货物和高风险企业，以此为线索，确定廉政高风险岗位和监督重点；

（２）由事及人分析法。通过廉政风险信息平台筛选出执法异常数据并进行逻辑分析，分析业务执法异常情况背后是否存在人为因素，及时发现廉政隐患；（３）流程图分析法。对海关监管过程或管理流程逐步、逐环节的进行分析，分析其中的漏洞、缺陷；（４）风险矩阵图表法。

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以廉政风险发生频率为纵向坐标，廉政风险后果为横向坐标，确定风险值大小，划分低度风险区域、中度风险区域、高度风险区域，对高度和中度风险区域进行重点监控。

4、廉政风险处置和评估机制。通过风险处置最大限度地减少或消除风险。包括以下几种方式：风险预警：分析可能发生的廉政风险后及时向有关单位发出预警信号，提供风险分析资料来源及发现风险的步骤，由有关单位对是否存在廉政风险进行进一步调查确认，确认后及时采取措施堵塞漏洞，化解廉政风险。风险处理：对已违法违规的个人和单位及时采取处置措施，避免风险造成的后果进一步扩大。分析原因：还未造成实际后果的，分析原因，提出风险防范建议，及时堵塞漏洞。信息沟通和交流：通过风险信息沟通促使关员认清所在岗位的风险情况，增强自我防范降低风险能力，通过风险信息交流引导关员达成共识，进而更好地控制风险。廉政风险评估：对整个风险处置过程和结果做出实际评价，为今后的风险管理提出建议和意见。

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