中华民国时期的文官管理

第七篇 中华民国

中华民国时期，是一个处于激变之中的时代。旧的传统被打破，新的秩序尚未建立之际，变革与动荡构成了近代中国的主旋律。置于中华民国这一特定的历史场景之中，官员群体作为社会的一个层面亦体现出变革时代的某些特征。

作为一个新旧制度的转型时期，科举选仕退出了历史的舞台，而新的官吏养成体系却尚未成形，在战火纷飞的特定历史语境之下，民国官员的入仕途径呈现出参差不齐的样态。中华民国时期，各届政权无论是被动接受或主动吸收，都曾引进与推行文官制度，并在一定时间和特定范围内取得了一定成绩，产生较大影响。它不仅结束了清末新政以来旧的文官制度被破坏、新的文官制度尚未确立，文官管理混乱、无章可循的局面，而且在中国首开近代文官制度之先河，基本上完成了以“恩赐制”为特点的封建文官制度向资产阶级近代文官制度的过渡，初步建立起了中国近代文官制度的法律规范，对其后的官员管理制度产生较大影响。

但是，从北洋政府到南京国民政府，官员的选拔也呈现出一种由瞻恩徇私向功绩人才型倾斜的态势，尽管如此，以私人关系得以选拔者依旧占据了主流，人事管理方面依旧比较混乱，“只打苍蝇，不打老虎”也体现在制度的具体执行之中，从而也影响了政府的工作效率。

纵观此时期的官员群体，它也具有着与时代息息相关的某些特点，笔者予以简要分析：首先，从中华民国时期的官员构成来看，它打破了之前仕人对官员资格的垄断，使得一些原本处于边缘的新兴群

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体开始步入了政统。诸如近代军人、职业革命家、工商业者、边缘知识分子等权势社群先后崛起，参与到中国政治的角逐之中。其中，尤其以军人出身者为最多，而这也直接促使官员群体呈现出多样化的特点。第二，民国时期政府官员的收入较为充裕，但是不同等级、地域间差距也极为悬殊。当时政府官员的收入主要包括官俸与公费的职务收入，即使是最低等级的委任官的月收入也相当于当时一般中学教师的水平，高于同时期的工人、邮务生、打字员等工薪阶层，其他官员的官俸之高自不待言，何况除了官俸之外，办公费、车马费、津贴费等各项收入亦为数不少。其中一些中上层官员利用其政治权利、经济实力、社会地位等也获得了名目繁多的其他收入，如投资实业和土地的收入、贪污受贿、兼职收入等。这种中央地方官员之间的收入差别以及地区间的收入差距使得各层、各地官员收入呈现出一种两极分化的状况。加之民国时期由于战乱和体制的不完善而普遍存在的腐败现象，官员全体经济收入两极分化的状况就更凸显了出来。第三，中华民国时期的官员处在一个“传统”与“现代”的转折点之上，自身地位的认知使他们乐于追逐一种现代的生活方式。上层官员凭借雄厚的经济实力享受着现代的西式生活，中层官员亦依靠薪金过着优裕的生活，下层官员也基本能够维持温饱。在衣食无忧的情况下，他们的物质生活带有较强的西化色彩。然而抗日战争的爆发及随之出现的严重通货膨胀，给单纯依靠工薪收入生活的中下层官员们带来了沉重的负担，使得他们的生活发生了巨大的变迁。官员阶层属于社会上的特权阶层，对社会资源的占有和政治权力的控制，使他们与社会各阶层都

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有着千丝万缕的联系。同时，民国时期官员群体构成的多样性和与经济生活联系的紧密性等因素，都扩大了其社会交往的范围。在与上司和同僚间，打通关系、攀附权贵之际，他们思想上的“崇西尚新”也被淋漓尽致的体现了出来。

对中华民国时期政文官管理事宜作以研究，有助于更为深入具体的了解民国社会，还原有血有肉的真实历史，这正是笔者本章的意图所在。下文笔者将对分时段对此问题进行阐述。

第一章 北洋政府统治时期

北洋政府的统治时期，涵盖了自1912年至1928年一个时间段，亦称北京政府，是当时被世界各国承认的中华民国合法政府。刚刚从漫长的几千年封建社会步履而出的新的政府，在各个层面都体现出一种处于激变时代的特征。在官员管理的各个方面亦不例外。 第一节 官员的考核

一、稳定——考试、甄用制度二元并存的过渡期 关于北洋政府对于官员的考核方面，与之前的一系列改革也可谓是一脉相承的。清政府早于1905年就废除了僵化的科举制度,试图建立新的官吏任用考试制度。1906年清朝政府开始对回国留学生及国内兴办的新式大、中学的毕业生进行考试并授予相当官职，但可惜最终流产，并未形成新的、系统的近代化文官任用制度。

北洋政府成立之后，在法律上废除了中国古代官吏任用中的恩荫

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制与捐纳制,对文官的考核任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法。在1913年1月9日公布并施行的《文官任用法草案》规定，简任文官通常于曾任简任文官中任用,或由现任荐任文官升任；荐任文官在文官高等考试及格者或曾任荐任文官中任用；委任文官则主要于文官普通考试及格者中任用同日公布施行的《文官任用法施行法草案》将任官的资格扩大到有大学或专门学校文凭或进修证明书(限于政治、法律与经济3科)者,中学毕业生,有与简任、荐任、委任官相当之资格并从事过一定时期的行政实务者以及有相当于中学生毕业资格者。

当然这与作为心存复辟之念的旧式军阀袁世凯也不无关系，他更偏爱于旧式官僚,而不是受过新式教育的人才。在之后关于官员考核任用的政令中也体现出这一点。

1915年9月30日大总统令文中,袁世凯强调“当文化递嬗之会,学术、经验,两难偏废”,应“不惜设例以待非常之士”。1之后发布《文职任用令》和《文官甄用令》,新令中重申以考试及留用现任、曾任官员的方法任用官吏的规定,还废除了《文官任用法施行草案》中有大学文凭者、中学毕业生可以直接取得任官资格的规定,并增加了甄用的规定。所谓甄用,即对有与简任、荐任、委任相当之资格且具备一定期间之实际行政经验者以及“有特别才能、通达治术而夙著闻望者”和“办理国家特别事务有异常劳绩者”,由一定级别的保荐官推荐,经文官甄用委员会审查,由大总统核定任用。

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《政府公报》，1915年10月1日，第1221号。

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这两项法令大大放宽了任官的资格标准。一大批旧式官吏，即使没有任何任官资历,但所谓依靠着“有特别才能、通达治术而夙著闻望者”和“办理国家特别事务有异常劳绩者”的借口，也终于正大光明地免于考试被任用为官。在政令中还赋予大总统以特擢文官的权力,这一宽滥的任官资格标准不仅能使现任的前清官僚得以留任或升任,还可以使那些没有任何资历但为袁世凯个人奔走的人也获得了任官的资格。其间关于保荐甄用的规定则必然会纵容和鼓励官吏任用中的裙带与贿赂之风。

考核任用官员时二元并存的局面，也是与当时刚刚从封建社会初步实现转型不无关系的。中华民国初年，袁氏对文官的任用资格标准作这样的修改,显然是希望能在文官系统中安插更多的旧式官僚,以换取他们对其复辟的支持，但是这种二元体制并不能长久存在。之后，“自保举考试之途开,雍塞仕途,愿者情乞,每省分发,恒数百人,贪者贿求”。 1919年5月31日,北洋政府颁布大总统令,废除了甄用制度,文官的初用完全以考试为标准。但终其灭亡,北洋政府一直没有制定公布完全以考试为文官任用标准的正式任用法。

二、激变——现代文官考试制度的成形

中华民国初年，在文官考核任用之时，考试制度应运而生而了。在文官考试制度诞生的过程中，孙中山先生起到了十分重要的推动作用。早在1906年，他就提出了建立以考试权独立为核心的近代文官考试制度的思想，在总结了我国科举制度的成功与缺陷后，他指出：

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