空间管治与用地布局

土地利用与空间管治

1.都市圈土地资源开发利用策略

1.1土地资源利用的特点及主要问题

1.1.1 土地资源供需矛盾突出

哈尔滨中心城区城市用地紧张，市区公共设施发展用地难觅，现有普通高校中50%以上空间限制问题突出；各县级市也存在城市建设用地与农业用地之间的用地矛盾，如宾西开发区继续发展用地空间不足。但是，由于当前土地利用率已经较高，使得进一步开发的潜力低，由于洪水淹没区及基本农田保护区等的限制，后备土地资源不多。 1.1.2 用地结构不合理

哈尔滨市工业比重大，道路广场用地和绿地比重偏低，城市公共设施用地严重不足，停车场地严重缺乏；肇东、双城两市绿地面积严重不足，森林覆盖率过低等，都严重限制了城市生产、生活环境的改善。 1.1.3建设用地布局混乱

哈市旧城区居住用地不仅建筑密度过大，且多与其他用地混杂；工业用地布局亦过于分散，且呈包围城市的形态，阻碍城市的进一步发展；有些企业仍处于土地级差地租极高的地段，既限制企业自身的发展，又浪费土地资源。

哈尔滨市江北新区是哈市未来发展重要的战略用地，但是由于规划控制不力，导致建设布局混乱，影响新区的合理有序发展。 1.1.4土地开发利用方式不当

如西部多山地区的坡地开垦造成了严重的水土流失问题；阿什河河口是松花江、阿什河、马家沟等三个主要水体廊道交汇的重要节点，但目前该地区已经有一定密度的开发，重要的生态廊道和生态节点被侵占，破坏了生态系统的连续性。 1.1.5土地保持较差

土壤肥力降低现象普遍，土质变差，尤其是东部的肇东、双城土地盐碱化问题突出。 1.1.6人均指标不均衡

作为北方寒带的特大城市，哈尔滨的人均城市建设用地不到90平方米，不仅束缚了城市的发展，也不利于人居环境的改善。而哈尔滨市周围的各县级市人均用地面积相对较大。

1.2 都市圈土地资源利用的原则

1.2.1可持续发展原则 1.2.2以人为本原则 1.2.3集约化原则 1.2.4生态原则

1.2.5城乡一体化原则

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1.3都市圈土地资源开发利用的策略

1.3.1打造生态、可持续的用地框架

随着经济社会的发展，城市的建设用地布局是不断变化的、不稳定的，而生态用地布局则是相对不变的、稳定的，因此，在进行城市用地布局时，前瞻性的先考虑区域性生态系统的布局，将有利于城市发展环境的生态性、可持续性。以松花江、哈尔滨市三环、四环以及哈五、哈阿、哈双、哈同、哈伊和哈大六条高速公路两侧的绿色廊道为骨架，将都市圈内的河流、林地、水库、农田等生态基质有机组织，融通联合，形成“一带、一岛、两环、六廊”的生态系统框架。创建“城在绿中、绿在城中、满城流绿、绿流满城”的流绿都市圈。 1.3.2有序开发土地资源

随着城市经济社会发展水平的不断提高，对城市建设用地的需求也将会不断增大。但是城市建设用地的后备资源却十分有限。因此，在进行土地资源开发时，应立足于长远发展的要求，在满足现状的基础上，也为未来发展预留充分的地上以及地下空间。注重时序，分清重点，走可持续开发之路。

近期，应为调整与开发双管齐下：对现有城市用地进行调整，将不符合城市性质的用地外迁，进行土地整理，挖掘现有用地的潜力；同时，大力进行开发区的建设，重点开发哈尔滨市及各城关镇有效辐射半径内以及“T”形交通廊道沿线的十一个产业集聚区：宾县—宾西经济技术开发区、双城—双城市经济技术开发区、双城—新兴乡工业新区、五常—牛家工业区、阿城—阿城经济技术开发区、阿城—新华新区、尚志—尚志经济技术开发区、空港工业园区、对青山工业区、万宝工业新区、肇东—肇东经济技术开发区，以承接城市外迁工业、企业。今后，工业用地一律布局于各开发区中。

对于江北、群利等未来城市用地发展的战略用地地区，更应长远考虑，合理开发，为未来发展留有充足的空间。

1.3.3注重不同用地的开发强度，引入“空间准入”的用地规则

不同区域可承载的开发度不同，因此在规划中应通过\空间准入\规则(空间供给的多少、分区发展的限制等)的制定来调控城市各部分用地的开发强度。

临江地区作为重要的生态廊道区域，应注重对其生态环境的保护，严禁进行各种规模的污染性工业用地开发。

松北开发区近期建设应避免大规模、大强度的无序开发。

对于哈尔滨市周边的六个城市，尤其是都市圈上风向、河流上游的城市，其开发区的引进项目尽量避免带有污染性。 1.3.4合理确定土地的利用方向

同一块用地的合理用途可以有若干种，但是，最佳方案是统筹全局、考虑不同用途稀缺程度的基础上，确定该用地的最终用途，使得地尽其用。 1.3.5重点开发优势地区

由滨洲、滨绥、哈大、京哈铁路形成的“T”字形交通带是黑龙江省经济发展最活跃的地区。应充分利用该区的集聚效应，以哈尔滨市为核心，重点开发沿线的肇东、阿城、尚志、双城四市，打造黑龙江省的“T”字形经济发展黄金轴带，带动都市区的整体发展。 1.3.6协调跨界发展问题

淡化行政区域自我保护意识，强化统筹区域开发观念，以利益主体自愿结合为基础，开展区域各单元之间的全方位、多种形式的开发合作。包括不同行政区之间的土地资源整合开发，以利于促进空间发展的连续性，优化都市圈的土地利用布局。

（宾县宾西开发区用地因与不足的问题）

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2.都市圈区域空间管治

2.1都市圈空间管治的目标与原则

2.1.1都市圈空间管治的目标

都市圈空间管治的目的在于通过控制和协调都市圈空间资源的分配与开发，达到区域经济、社会、环境和谐发展的目标。 2.1.2都市圈空间管治的原则

（1）促进区域要素与产业的合理空间集聚

针对地区之间盲目竞争上项目、产业布局分散、重复建设等问题，从空间布局引导与调控的角度，促进哈尔滨都市圈主导产业的空间集聚，这将有利于产业集群的形成与产业整体竞争力的增强。

（2）加快区域社会经济发展的整合进程

空间管治规划要从哈尔滨都市圈整体发展的角度，协调中心城市与周边县市区及各县市区之间的产业分工与合作、资源利用和空间布局，实现地区社会经济的整合发展，以逐步消除区域经济与城镇发展的“二元”结构差异。

（3）加大对历史文化资源的保护力度 透过历史遗存可以把脉城市的发展，彰显城市的人文特色。历史文化资源是塑城市地域特色的重要财富。因此，应加大对其的保护力度。

（4）实现对生态环境的有效保护

通过对都市圈内各种生态基质、斑块、廊道及其间联系用地的引导与调控，达到在保护生态环境的同时，建立有机联系的都市圈生态系统，促进都市圈生态环境的可持续发展。

2.2都市圈的管治分区

2.2.1区域生态用地区

主要指都市圈生态安全格局的构成要素，包括区域内的河流、湿地、山体森林、水库、林网廊道、各级总体规划中划定的区域绿地、各类国家级和省级自然保护区、重点风景名胜区、森林公园、水源保护区、耕地。这些区域一经划定，就必须按相关法规严格保护。 2.2.2历史文化保护用地区

主要是指哈尔滨市道里、道外、南岗老城区历史遗迹集中地域以及阿城市的金上京会宁府博物馆、双城市的魁星楼承旭门、“四野”前线指挥部旧址等上一轮总体规划中划定需保护的历史文化遗存。对这些地域，市政府应视保护等级的不同进行相应的保护，保护遗迹及周边建设风格的协调。 2.2.3基本农田保护区

2.2.4核心经济提升区

主要是围绕哈尔滨市核心区10公里范围内的地域，基本上为哈尔滨市的建成区，是以服务经济为主导的核心圈。该区域应 “退二进三”、“退二进二”，外迁传统工业，发展新兴三产，提升城市产业层次。 2.2.5战略空间发展区

指以哈尔滨为核心的10——30公里范围内的区域。是以工业经济为主导的强联系圈，

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重点容纳哈市中心城市向外扩散的传统工业，同时，根据各乡镇县市的资源特点，可发展新兴生态旅游、农产品深加工、矿产资源开发等产业。另外，还应重点发展住宅房地产，吸纳哈尔滨中心城市向外疏散的城市人口，所以战略空间发展区是中心城市的通勤圈。 2.2.6经济推动发展区

指以哈尔滨为核心的30——50公里范围内的区域。是老工业基地改造中哈尔滨市“退二进三”产业调整的重要承接地。鼓励该区开发区的建设，以产业集聚形成规模效应，提高区域整体竞争力。 2.2.7产业调整区

主要是指哈尔滨市东部的哈东工业区，成高子、新香坊、团结、动力东侧等地区。这些区域的发展任务是优化和整合，即优化产业结构，提高土地利用率，迁出重污染企业，净化、美化阿什河生态环境。

2.2.8区内重要交通廊道地区

主要是指哈尔滨市2004年总体规划中规划建设的地铁及轻轨地区，应以战略性的眼光为其发展建设预留充足的空间。区内重要交通廊道地区一经划定，必须实施严格的规划控制。 2.2.9区域重要交通廊道地区

主要是指哈五、哈阿、哈双、哈同、哈伊和哈大六条高速公路以及滨洲、滨绥、哈大铁路以及规划的具有重大区际意义的交通轴带区域。这些通道的控制是构筑区域交通运输体系的重要保障，对实现区域发展目标具有重大意义。区域重要交通廊道地区一经划定，必须实施严格的规划控制。 2.2.10一般政策地区

一般政策区是指除上述区域以外的地区。该区处于都市圈引力的边缘地带，受哈尔滨市的影响带动作用较小。重点发展该区域的城镇，以点带轴、以轴带面，以促进整个地区的发展。

2.3都市圈区域空间管治措施

2.3.1严控管治

（1）管治范围

严控管治区域包括区域生态用地区、历史文化保护区、基本农田保护区、区内重要交通廊道区和区域重要交通廊道区。严控管治的内涵是市政府通过立法和行政手段进行强制性监督控制，由各县级市政府实施日常管理和建设。

生态环境保护用地：主要是指都市圈生态安全格局的各组成要素，包括区内的松花江流域水系（树枝状蓝带）、哈市外环、高速公路两侧的防护带（风车状绿廊）、宾县、阿城、尚志和五常四市内的山体林地（面状绿核）、肇东、双城两市内的三北防护林网、都市圈内水库及周边防护区域以及各种公园、保护区、风景区等。

生态环境保护用地的划定由哈尔滨市政府及各县级市政府共同完成，由哈尔滨市政府制定绿地划定的标准和原则，各县级市政府具体堪定区域生态用地的边界坐标，并报市政府审核批准。这些地区的范围一旦划定，就必须按相关法规严格保护，不得随意更改，区域生态用地的调整必须经哈尔滨市政府同意。

基本农田用地：包括哈尔滨市周边地域内被划为基本农田用地的区域。 基本农田的用地区主要根据各县级市已经划定的基本农田区域来界定。基本农田具有农产品的保障地以及区域生态基质的双重重要角色，因此，更应注重对它的保护力度。各市不得随意占用基本农田用地。

历史文化保护用地：主要是指哈尔滨市中心区道里、道外历史文物保护区，以及双城的

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金源文化保护区、四野司令部以及上一轮总体规划中确定的具有保护意义的历史遗存。

历史文化保护用地的划定主要由哈尔滨市文化局来完成。对具有保护意义的区域历史遗存资源分类划等。在划定的重要历史文化保护区内严格限制进行各种建设行为，务必使各种新建建筑物与历史文化保护区内的风格协调、相融。

区内重要交通廊道区：主要是指哈尔滨市总体规划中规划的地铁及轻轨发展用地。具体包括地铁“1号线”新疆大街——团结镇段、地铁“２号线”成高子镇——呼兰开发区段、地铁“３号线”红旗大街——红旗大街段、地铁“５号线”群力新区——龙凤路段以及轻轨“４号线”呼兰站——王岗段、轻轨“４号线支线”省政府——化工路段、轻轨“５号线支线”新亭街——高新技术开发区段、轻轨“６号线”江湾——松北区站段。该类地区应以哈尔滨市200年城市总体规划为法律依据进行规划控制，保护地下及地上战略性空间资源的有效利用。

区域重要交通廊道区：主要是指哈五、哈阿、哈双、哈同、哈伊和哈大六条高速公路、滨洲、滨绥、哈大铁路以及规划的具有重大区际意义的交通轴带区域。对该类地区实施管治的目的是通过在各城镇的城镇体系规划和城镇总体规划中预留重要的交通通道用地，保护战略性空间资源，充分发挥区域交通设施对城市发展的带动作用，减少区域交通设施实施过程中对城镇的干扰。

（2）管治措施

实施严控管治的方式是，由市政府建设、国土、交通、环保、文化、水利、林业等相关部门依照各自的职能，依据法规进行管理，并由“哈尔滨都市圈规划协调小组”进行协调、监督。

区域生态用地、历史文化保护区、基本农田保护区、区内重要交通廊道和区域重要交通廊道区控制纳入城乡规划审批体系，成为规划报批和项目报建的重要环节。各层次城乡规划必须严格执行区域绿地“绿线”、历史文化保护区“紫线”、基本农田“绿线”和区域重要交通廊道“红线”保护与控制政策，凡涉及到“绿线”、“紫线”、“红线”的规划应准确标注，不得擅自更改和挪动，项目报建应严格审查，防止侵占。强化对“绿线”、“紫线”、“红线”的监督手段，通过遥感监测、群众举报手段对“绿线”、“紫线”、“红线”管理进行跟踪监督。 2.3.2调控管治

（1）管治范围

调控管治区包括核心提升区、战略空间发展区、产业调整区。 其中，核心提升区指哈尔滨中心城区，战略空间发展区包括哈市江北开发区、呼兰地区、哈市东部群力地区，产业调整区主要包括哈尔滨市东部的哈东工业区，成高子、新香坊、团结、动力东侧等地区。调控管治是由市政府以规划、指引、仲裁等调控手段进行管治，由各级城市政府负责具体开发建设的地区。

（2）管治措施

调控管治区涉及都市圈以及城市内最有价值的空间开发资源。对这些空间资源的战略发展目标，既要提供发展所必须的资源和设施条件，又要防止与区域发展目标不一致，与主要的功能相矛盾的开发行为，保护有限的空间资源。同时要控制发展中项目选择不当造成的生态环境破坏，防止对周边地区和相邻城市造成环境污染。

市政府实施调控管治的手段是规划与发展指引。指引包括地区重点发展职能的类型和内容，适宜发展的辅助职能和相关职能类型；地区发展的基本范围和用地规模控制；生态环境控制要求，资源保护要求，污染排放要求；区域性交通与环境基础设施的建设与控制要求；其他针对该地区特殊问题的要求等。

建立市级政府管理委员会，制定管治区内的开发政策，制止这些地区发展中明显违背区域规划指引的行为。市政府各相关主管部门应当加强对这些地区规划建设、土地、环境和资

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