公共服务市场化改革中的政府责任

2010年第1期

(总第186期)学 习 与 探 索Study&Exploration No.1,2010 Seria.lNo.186

#政治发展研究#

公共服务市场化改革中的政府责任

翁 博

(北京大学政府管理学院,北京100871)

摘 要:风靡全球的公共服务市场化改革在中国遭遇了挫折,正承受着批评、质疑甚至否定,我们面临着因噎废食的危险。通过对中国多个领域民营化改革实践的分析,应该得出的核心命题是:政府责任的充分履行是市场化成功运行的重要保障和必要前提,中国市场化实践中出现的矛盾和问题的根源在于转型时期政府责任的严重缺失。鉴于中国的实际情况,政府在公共服务市场化改革中至少应履行四个方面的责任:推行真市场化,摈弃假市场化;提供足额投入以履行公共服务的基本职责;在市场化中加强监管,做好的监督者和调控者;改善管理,做精明的买主。

关键词:公共服务;市场化(民营化);政府责任;制度变迁

中图分类号:D035.1 文献标志码:A 文章编号:1002-462X(2010)01-0063-05

近年来,随着基础教育、医疗卫生、城市水务

业等领域市场化改革中种种矛盾和问题的出现,中国诸多公共服务领域的市场化改革正遭受着空前的质疑和否定。在我看来,否定论所体现出的非此即彼的简单逻辑值得警惕,我们正面临着不断增长的因噎废食的风险。目前,关于公共服务市场化的研究大多集中于争论某一领域里市场化方向的对错、市场化的利弊、国内外市场化改革的经验教训以及某些领域是否适用于市场化改革等等。而对于市场化成功运行的条件和保障机制却缺少细致的具体分析,尤其是政府在市场化中应承担的责任问题。笔者认为,政府是市场化中的关键角色之一,政府责任的充分履行是市场化得以成功的必要条件和重要保障,政府责任的缺席或是履行不到位,将可能直接导致市场化的失败,甚至造成某些领域的/伪市场化0。因此,深化对公共服务市场化中政府责任这一主题的研究,具有重要的理论和实践价值。

公共服务市场化中的政府责任具有多样化的内容和表现方式,实现途径也多种多样。鉴于中国目前的实际情况和面临的主要问题,本文主要讨论四个方面:政府的首要责任是推行真市场化,摈弃假市场化;政府的基本责任是提供足额投入以履行公共服务的神圣职责;政府的重要责任是在市场化中加强监管,做好的监督者和调控者;政

收稿日期:2009-11-20

作者简介:翁博(1984)),男,陕西商洛人,博士研究生,从事行政学理论、政府绩效管理和公用事业改革研究。

府的关键责任是在市场化中改善管理,做精明

买主。

一、政府的首要责任是推行真市场化,摈弃假市场化

从制度变迁的角度看,中国公共服务的市场化改革是一次强制性的制度变迁。按照部分学者的看法,制度变迁的目标应该是:/以一种效益更高的制度(即所谓的-目标模式.)替换另一种制度(即所谓-起点模式.)。0[1]具体而言,准市场模式显然是这次强制性制度变迁的/目标模式0,而传统模式则是/起点模式0。但问题的关键在于,与诱致性制度变迁不同,强制性制度变迁需要政府通过强制性手段(命令、政策和法律等)来推动制度变迁过程的进行。在这种情况下,政府就完全可能为了自身的利益或因为其他某些因素将制度变迁引向假的/目标模式0,从而使制度变迁失败,因此,政府的首要责任在于确保/目标模式0的真实性。就中国公共服务市场化改革而言,政府首先要保证推行的是/真市场化0,而非/假市场化0(或伪市场化)。

其实,早在20世纪80年代,出于对政府会假借民营化而推诿责任的担忧,詹姆斯#森德奎斯特(JamesSundquist)就提出了/真民营化0(trueprivatization)和/假民营化0(falseprivatization)的概念。他认为,在/真民营化0的过程中政府责任不能被转移,所转移的只是透过民间功能所体现出来的绩效,而且在真正的民营化中,政府的角色

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可能是减少,但绝不是消失。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定,监督标准的拟定、执行、评价及修订导正等功能,因此民营化的成功建基于一个健全的政府功能上。与此相反,/假民营化0是政府借民营化来推诿责任,放弃规划政策、设定目标以及监督标准的拟定、执行、评估或修正等政府职责。

对中国而言,/真民营化0和/假民营化0的区分显得尤其必要。从中国民营化改革实践来看,许多公共服务领域是否推行了/真民营化0值得深入细致的考察。以医疗卫生为例,人们早已习惯将看病难、看病贵、医药腐败黑幕等归咎于/市第一,就医院非国有化而言,我们进展十分缓慢。我们对民营医院的限制相当严格,民营医院难以进入且难以得到发展,实际上造成公立医院的严重垄断。其结果是,到目前为止中国/具备综合性医疗规模和能力的私营医院寥寥无几0。/在北京,类似协和医院、同仁医院、北京医院等三级甲等的公立医院有几十家,它们聚集着国内最优质的医疗人才、先进的医疗技术和设备,而记者在调查中却找不到一家大型综合性私立医院。0据卫生部统计,2008年全国医院诊疗人次总数中,私立医院部分仅占医院总数的9.5%[4]。而限制私营医院生存和发展的/围墙0则体现在场化0,而对于该领域是否真的/市场化0了却缺乏持续追问的兴趣。在我看来,中国医疗卫生改革根本就没有真正/市场化0,而是/假市场化0或/伪市场化0。实际上,单纯就一些简单的现象来看,医疗卫生的所谓/市场化0的真实性就值得怀疑。比如,/2005年全国卫生总费用比1978年增长了77倍。其中,居民个人现金卫生支出增加了197倍,,0[2]按经济学的基本规律,如果医疗卫生真的/市场化0了,当该市场涌现出如此大的需求的时候,市场应该会自发动员相应的资源投入进来,从而实现供需基本平衡。但实际情况却是:/1978)2005年期间,,所有医疗卫生供给方面的变化,最高是护士增加了2倍多,医师增加1倍半,其余包括医院、诊所、床位和医生数目的增加皆不到1倍。难道是医护的-劳动生产率.更高了?没有。同期全国诊疗人次增加了也只不过40%。0[2]

长时期内供给与需求之间出现如此巨大的反差,这显然不符合经济学的基本规律,也不是/真市场化0会出现的现象,而真正存在的是/伪市场化0、/假市场化0。

经济学家梁小民认为,完整的医疗市场化应该包括:医疗市场的主体是作为企业的医院和作为消费者的患者,市场决定医疗资源配置;全民商业医疗保险,形成患者购买力,保证医疗市场正常运行;政府维护医疗市场秩序,并提供作为商业医疗不可缺少的基本医疗保障。这几条缺少了哪一条都不是市场化改革,或者是伪市场化改革。其中政府的责任是:建立商业医疗保险,放开医疗市场价格,更多的医院非国有化,加大对医疗中商业贿赂的打击,建立政府主导的医疗保障体系,等等。缺少了政府对这些责任的履行,仅仅让医院成为企业,或仅仅放开价格,都不是真的市场化,而是假市场化(伪市场化)[3]。

中国目前在上述政府责任的履行方面严重匮乏,这里仅就以下两点进行分析:#64#

诸多方面:一是在国家定点医疗服务资格上,公立医院近水楼台,享有顺理成章的/直系0关系,成为医保服务机构的主体,而私立医院中除了较少的大型医院,中小型医院很难被列入考虑之列;二是私立医院无法评定职称,这导致了大量优秀人才被三级甲等的大型公立医院吸纳,高端医疗人才的匮乏成为私立医院成长的软肋;三是公立医院享有国家每年亿万财政投入和税收减免,虽然私立医院在进入市场头三年享有税收优惠政策,但资金、规模、技术等条件的限制和劣势,再加上巨大的税收压力,处于同等竞争环境的私立医院进入医疗市场需要/放手一搏0的勇气[4]。

第二,就放开医疗市场价格而言,我们仍相当滞后。按照陈钊等人的看法,始于20世纪80年代中期的医疗卫生体制市场化改革,仅仅完成了医疗筹资模式的市场化,医疗服务价格形成机制的市场化根本没有真正形成。/到目前为止,,医疗服务依然实行严格的价格管制,医生收入中,真正能体现医生能力的部分所占比重并不高。即使在2000年政府进一步调整了医疗卫生服务和药品价格政策之后,非营利性医疗服务机构的医疗服务仍由政府制定指导价,并确定浮动范围。0[5]

仅就上述两点来看,我们在医疗卫生市场化方面的政府责任就可被认为是严重匮乏。实际上,对私营医院的歧视性待遇所导致的公平竞争的缺乏,对医疗市场价格的控制所导致的市场机制的失灵,直接剥掉了医疗卫生领域所谓/市场化0的美丽外衣。此外,对医疗资源(如医师)流动性的严格控制等其他限制市场发展、限制竞争的做法也使我们愈加相信:医疗卫生领域根本就没有真正的/市场化0。这样看来,将/市场化0作为医疗改革失败的/罪魁祸首0自然显得十分滑稽,因为这里发生的是/假市场化0,而不是/真市场化0。

是/假市场化0(或伪市场化)而非/真市场

化0,这样的现象显然不只存在于医疗卫生领域。如何推行/真市场化0而摈弃/假市场化0,这是关系到中国公共服务市场化和准市场治理模式成败的根本性问题,因此可以说,推行/真市场化0,摈弃/假市场化0,是政府的首要责任。

二、政府的基本责任是提供足额投入以履行公共服务的神圣职责

提供公共服务是以政府为代表的公共部门的神圣职责和主要职能,也是政府存在之合理性的重要来源、甚至是主要来源,无论在什么情况下,采取任何方式,政府都不能推卸这一职责。通过降低公交司机工资,增加司机劳动量。巨大的压力导致司机追求速度、闯红灯、违法变道、空挡滑行(省油),这些都被认为是安徽合肥市公交屡次发生重大交通事故的直接原因[8]。2008年4月,全国第一个吃公交市场化/螃蟹0的湖北省十堰市在5年内第4次发生了公交司机集体停运事件,而原因则仍然是公交司机被公司/压榨0,导致工资太低。在此之后,湖北十堰市政府宣布强制收回公交特许经营权。十堰公交公司董事长张朝荣将/民营公交0难以为继的原因归结为两点:一是油价暴涨,公交票价不能跟涨;二是五年前的公交改制/一改了之0,政府未能用财政补贴等形公共服务市场化所推行的准市场模式的治理,只意味着政府职责的内在结构的调整,以及履行该职责的方式的转变,却不表示该职责的减轻、转移或消失。用戴维#奥斯本和特德#盖布勒的话说:/政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任。0[6]

政府有关公共服务提供的基本职责主要是提供与社会需求相适应的足额资源投入(主要是财政投入),不能借/市场化0之名减少财政投入甚至不再投入,将/市场化0作为减轻政府负担和扔掉/财政包袱0的手段。尤其是对于许多关系到政府/普遍0服务责任的履行且与民生息息相关的公共服务领域,这一点尤值得注意。

前文已经提到,中国公共服务领域的市场化改革就明显具有政府/卸载0和/扔财政包袱0的味道。近年来,一些地方政府热衷于民营化的一个重要原因就在于财政方面的考虑,即通过出售公有企业,增加财政收入,同时减少财政负担,缩减政府开支。以医疗卫生领域的政府投入为例,自20世纪80年代中期推行医疗市场化改革以来,20多年中,中国卫生总费用稳步上升,但政府的卫生支出占总支出的比例却逐年下降:从1980年的36.2%到1995年的18%,再到2004年的17.1%[7]。与此相适应的是个人医疗费用的大幅上涨。这表明,医疗卫生领域的市场化改革大大减轻了政府的财政负担,成为政府/甩掉财政包袱0的手段,与此同时,普通公民的负担却大大加重了,相当一部分医疗服务责任实现了从政府向普通公民的转移。无独有偶,城市公交改革也存在着同样的现象。大多数地方政府将公交视为巨大的财政包袱,这才有了前些年一窝蜂的/民营化0浪潮。但鉴于中国公交领域所面临的特殊情况,大多数地方政府都不允许公交公司/涨价0,但是在民营公交公司出现亏损的情况下却拒绝支付足额的财政补贴,公交公司为了赢利就几乎只有一条路可走,那就是/压榨0公交司机:

式履行自己的公共服务责任。这两点原因其实可以归结为一点:政府未能提供足额财政投入以履行自身公共服务的基本职责。

事实上,在通过市场化进行的准市场模式治理中,公共服务的/提供0依然是政府的基本职责,政府依然要确保足额财政投入,只是通过引入民营合作伙伴等治理方式的转变来提高所投入资源的使用效率,及时回应公民对于更高效、更优质的公共服务的迫切需求。如果我们将市场化作为甩掉财政包袱的手段,寄希望于借公共服务市场化之名来行政府责任的市场化之实,其结果只能是/市场化0的失败。无论是医疗卫生,还是公交改革,市场化的方向本身并没有错。以城市公交为例,城市巴士服务多种形式的民营化改革是当代世界的普遍潮流,迄今尚无发现大规模反复和回潮的现象。其中特别值得一提的是中国的香港,巴士服务长期采取特许经营、政府不提供直接财政补贴的激进民营化方式,仍然能实现公私共赢的效果。这些基本事实否定了公交不适合市场化的观点[9]15。我们应反思的是政府责任的缺失,尤其是改革过程中政府提供足额财政投入责任的缺失。我们应正视提供足额财政投入的基本责任,确保政府公共服务神圣职责的履行。 三、政府的重要责任是在市场化中加强监管,做好的监督者和调控者

准市场模式使政府的/直接生产0责任得以大大减轻,但是,监管责任却明显地增加了。政府的有效监管是确保民营化成功的重要保障和必要条件。在实践中,甚至由于某些特殊情况的存在,这些监管责任还显得更加复杂,更加艰巨。例如,在合同外包中,委托代理的复杂性可能导致监管难度的急剧增加。按照美国学者唐纳德#凯特尔(DonaldF.Kettl)的说法,委托代理关系及其产生的问题在企业同样存在,但对政府而言具有特殊的复杂性。传统模式中的基本参与者是竞选官

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员、行政人员和公民,加上承包商以后,参与者就增加到了四个,这意味着关系的数量翻了一番,其复杂性也将呈指数递增[10]27-28。

一方面,民营化过程本身需要在政府强有力的监管下顺利进行。政府对民营化的监管可粗略分为进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等。在民营化的准入上,政府需要通过相关制度安排将民营化建立在公平、公开的竞争性程序之上。/如果把参与公共服务的准入权留给政府官员,而不是建立开放的竞争性的过程,这种改革会给贪污腐败造成大量机会。0[11]政府同样需要对价格进行有力监管和调控。比如,如果缺乏监管和重要手段。但正如唐纳德#凯特尔所总结的,合同外包在实践中存在着/供给方缺陷0,其具体表现为:(1)竞争市场不一定存在。许多时候,对于政府所需的相当一部分物品和服务而言,/如果不是为了政府需要,根本也不会有市场。0(2)卖方之间竞争水平比较低。政府专需的产品市场最容易被一些供应商所把持,因为失去政府订单的供应商无法继续生存。政府经常面临两难选择:要么把合同交给要价较低的竞标者,这会导致其他供应商出局,从而使政府受制于一个垄断的供应商;要么把合同一分为二,但这会使政府付出更高的费用。此外,政府创造的专需品市场还会面规范,许多公共服务行业在民营化之后无节制的/涨价0几乎是必然的。民营化改革中的私人合作伙伴显然是以个人利益最大化为目标,那么在缺乏有效监管的环境中,私人合作伙伴为了自身的利益而侵害公众权益就难以避免。以城市水务业为例,自外资公司威立雅1997年在天津获得第一个项目起,到2007年,天津居民生活用水的价格已由每吨0.68元提高到目前的3.40元,10年里水价上涨近5倍;根据国家发改委过去三年对36个大中城市进行的水价跟踪调查,从地方发改委每半年上报一次的数据中,国家发改委价格司得出的结论是:/水价正在以每年10%的速度上涨。0¹中国多数城市供水业民营化之后出现普遍性大幅涨价,这几乎是缺乏有效监管的民营化的必然结果。针对城市水务业的市场监管,济邦咨询公司2008年做了一次调研,结果发现问题非常严重:/监管制度严重缺失,调价变成各方利益博弈的战场,完全没有理性,最后到底怎么调价变成市长拍脑袋决定的事情,成本监审形同虚设。0/没有监管的水业改革一定是失败的改革。0º当然,政府对民营资本退出的时机、条件、过程的调控也同样必不可少。

另一方面,市场本身的缺陷也使得政府监管成为确保公共服务市场化成功运行的重要保障。正如凯特尔所说的,/如果政府所运行的市场几近完美的话,政府就能够依赖这些市场,以最低的价格生产出高质量的商品和服务。但是没市场缺陷却提醒我们,政府必须对市场实行强有力调控。0[10]28民营化的目标似乎简单而明了,那就是通过竞争和竞争机制/引出一个能将-委托人.福利最大化的-代理人.0[12]。但是/理论是灰色的0,实践远比理论复杂。在现实生活中,竞争往往不充分,有时甚至不存在,也就是说市场常常会/失灵0。

例如,合同外包是民营化的重要方式之一,在中国公共服务市场化实践中也是一种常被用到的#66#

临/技术、政策、政治0等多重障碍,阻止新供应商的进入。(3)特殊的外部性。从私人市场购买商品和服务,政府可能会得到他付钱要购买的东西,但也可能产生意想不到的连带问题。而这些问题最后可能不得不由政府来解决[10]25-26。在这种情况下,政府不得不花费更多的精力对市场进行调控,以确保充分有效的竞争,否则,对于公众而言,市场化很可能就是用一种新的垄断)))私人垄断代替政府垄断,根本无法实现其初衷,很难说提高公共服务的质量与效率。

实际上,政府监管的基本逻辑是通过约束个人利益最大化的动机以防止其损害他人与公众的利益,这恰恰与民营化的逻辑相互补充。市场竞争机制只是用来补充政府在提供公共服务方面的不足,而绝非取代政府本身。许多国家都认识到,政府的有些使命是永远也不能包出去的,而其中最重要的就是代表民众行使监督的责任。实践也一再证明,政府的监管对民营化的成功至关重要,离开政府的有力、有效的监管和调控,民营化可能变为一头脱离了铁笼的猛虎。正是从这个意义上讲,强化监管和调控是政府在公共服务民营化中的重要责任。

四、政府的关键责任是在市场化中改善管理,做精明的买主

市场化意味着政府管理的重大变革,对变革过程的驾驭和管理至关重要[9]15。实际上,以公共服务市场化为主要手段的准市场模式本身就是一套复杂的治理方式,它首先就意味着管理的重大变革。市场化本身也不可能实现自我管理,更需要政府在运作管理上下工夫。如果缺乏良好的

¹

参见5外资搅浑中国水务,拷问水务改革(2)6,

载5中国经营报62007年11月4日。

º参见5水业改革考验政府执政能力6,载5科学时报62008年4月15日。

管理制度和细致的管理机制,不能通过优秀的管理过程将民营化的种种理念、目标落在实处并通过改进管理方式和手段有效解决民营化运行过程中的障碍和问题,那么,市场化及相应的准市场模式的失败很可能不可避免。面对市场的不可避免的缺陷,政府必须学会管理不同类型的市场并努力克服这些缺陷。此外,政府还需要通过良好的管理使自己永远处在/安排者0、/主导者0的位置,避免沦为被动的接受者和跟随者。缺乏管理能力将会导致政府拱手将权力交给私人合作伙伴,同时也将丧失总揽全局、统筹兼顾的能力。例如,合同外包意味着行政人员将商品和服务的供应权委派给了私人伙伴,但现实情况是私人伙伴能通过竞争性市场不断获得更好的东西;政府只有作为一个谨慎的购买者,才能避免公共资源的浪费和低效率使用;政府只有作为一位聪明睿智的评价者和反馈者,才能引导生产者不断改进其产品和服务。在服务的生产者不与公民直接接触且缺乏提供公共服务的责任和改进服务的动力的情况下,政府充当/精明买主0的能力将直接关系到广大公民的福祉。换句话说,作为一名称职的/买家0的政府将带给广大公民以福利的改进,而政府担任/精明买主0的失败将可能直接引起公民利益的重大损失。因此,在改善管理的基础上做一位/精明买主0是政府在公共服务市场化中至关重要的责任。

不可避免地在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势,实践中许多承包合同的真正设计者是私人伙伴而非政府。如果不能强化管理,将很可能导致政府主权的丧失。

管理的改善要求政府实现管理的系统性、规划性、前瞻性,摈弃碎片化管理。管理的改善还要求政府关注细节,/魔鬼存在于细节之中0,对任何管理细节的忽视都可能导致满盘皆输。民营化的成功有赖于政府耐心、细致的管理。

事实上,市场化不是一种确定的状态,也不是某种一成不变的结果,而是一个持续的复杂过程。这就需要政府在具体的项目中做好系统且富有前瞻性的规划,充分考虑到各种因素,做好配套措施和机制安排,同时以精细的管理机制解决实践中面临的实际矛盾和问题,以促使并保障这一过程的顺利进行。缺乏优秀管理的民营化不可能起到提高效率、改善质量的目的,甚至可能因无法克服实践中的具体矛盾和问题而功亏一篑。

在改善管理的基础上,政府有责任使自身成为一位/精明的买主0。这对于民营化的成功也同样十分重要。因为在市场化实践中,政府的角色发生了重大变化,其中最重要的一点就是从公共产品和服务的直接生产者变成了/购买者0。正如凯特尔所指出的,如果政府不是一个精明的买家,不知道该买什么,从哪儿买,如何评价所购买的物品和服务,那么合同承包就会失败。

更为关键的是,在市场化进程中,当政府的角色由生产者转变为购买者的时候,它作为买主的能力和水平将直接决定公民所获得的公共产品和服务的质量及效率。作为公共服务的/安排者0,政府只有非常确切地知道自己到底想要什么,它才能为公民获得真正想要的东西;政府只有能够清楚地判断不同卖家所提供/产品0的质量,它才

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[责任编辑:冯昱锦]

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