论乡镇行政管理与村民自治的关系

河北广播电视大学

“人才培养模式改革和开放教育试点”行政管理专业

本科毕业论文

论乡镇行政管理和村民自治的关系

学生姓名： 学 号： 指导教师： 年 级： 分校/学院： 提交日期：

目 录

一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进????????????????????2

（一）乡镇职能的基本状况????????????????????????2 （二）“社改乡”及乡镇体制的建立?????????????????????3 （三）我国村民自治的发展过程???????????????????????3 二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析????????????5

（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定??????????????????5 （二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题?????????????????5 （三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析????????????????7 三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议????????????????8

（一）解放思想，转变观念????????????????????????8 （二）完善制度，规范运行????????????????????????9 （三）因势利导，多措并举???????????????????????10

摘 要

我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织，其在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社台一”的烙印。实践表明，在我国推行了多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其培养和训练了农民的民主意识和民主程序，并为中国现今的民主政治建设打下了基础，但是在乡政村治模式下，乡村治理存在着乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念；在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系；从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络改善乡镇行政管理与村民自治的关系。

关键词：乡镇职能；行政管理；村民自治；理顺关系

1

论乡镇行政管理和村民自治的关系

改革开放以来，农村基层管理体制发生了重大的变化，由从前的公社管理过渡到现行的乡镇管理与村民自治的二元并存的模式。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。乡镇行政管理更多从最基层一级政府管理的角度来思考，而村民自治是从一个村的范国内，如何更好地实现村民自主管理村内事务的问题。这种二元并存的现象导致了权力的重叠，而权力在本质上具有强烈的排他性。乡镇行政管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治权力；而村民自治权则必然通过村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡镇行政管理的控制。因为上述原因，两种权力之间的对抗和矛盾长期存在，这样既不利于乡镇政治文化的建设，也不利于发挥村民自治优势，更影响到建设社会主义新农村事业。因此，深入研究、有机处理乡镇行政管理与村民自治的关系，对于我国基层民主政治发展和社会主义新农村建设具有重要的政治意义和现实意义。应当努力寻求一条旨在发挥两种组织本质精神的路径，既要充分体现村民对村务的决定权，又要充分体现基层党组织在村民自治过程中的领导、监督和表率作用。通过合理措施，使二者有效地互相融合，共促发展。

一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进

为了更好的理解乡镇政府和村民自治之间的关系，更有机地协调二者关系，必须搞清楚乡镇行政管理与村民自治的历史背景、意义以及职能所在。

（一）乡镇职能的基本状况 我国乡镇政府职能主要体现在：

1、服务职能。负责为所辖区域内的农村和社区提供充足而优质的公共产品和服务。如农村基础设施的建设和维护，包括饮水安全工程，道路、电网改造，饮水、小型水利灌溉等。另外还有农业技术研究与指导、良种的培育、市场开发及供求信息等。接近城市的镇还应该执行许多属于城市的职能。例如排污、清理垃圾、防火筹。

2、协调职能。县级政府职能部门在乡镇一级大都设有多个派出机关。为使这些部门互相配合、统一行动，需要乡镇政府发挥其综合协调的作用。乡镇政府还要协调驻乡镇各单位、各行各业、各村、各经济组织以及个人与国家、集体之间的关系。

3、指导职能。主要是指导村民委员会开展工作。这在《村民委员会组织法》第四条

2

中有明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事。”这种指导主要是：根据本地的实际情况。依法对村委会的建制进行必要的调整；对村委会创办的某些生产、服务项目进行协调、帮助和指导；对村委会的机构设置、村委会成员的选举等进行指导；对村委会日常工作的指导。

4、监督职能。主要是指对本行政区域内的各行各业、各部门及各项经济活动进行监督，使其遵守党和国家的法律法规，遵守财政制度和纪律，监督各企业、各经济组织及村民个人的生产经营活动，使其遵守国家政策、法律法规和有关部门制定的规章制度，做到遵纪守法、照章纳税、合法致富，保证经济的顺利发展。

5、教育职能。加大对农民的再教育、再培训力度，提高其吸收科技知识和驾驭市场的能力，增强法律意识和诚信道德观念，通过教育和引导来规范农民的行为，提高其整体素质。要加强对先进文化的引导，开展多种形式的、农民喜闻乐见的文化活动。加大投入，尽力满足农民的各种文化需求，避免文化阻滞经济发展后劲。

（二）“社改乡”及乡镇体制的建立

1978年12月，中国共产党召开的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新时期。随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。

1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村接居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务足把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台。

（三）我国村民自治的发展过程

村民自治是中国农村改革的三大创造之一，也是一个政治和社会层面的重大创造。作

3

治制度，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。政府工作人员应该顺应民主政治发展的趋势，充分尊重村民自治权利，积极发挥其作用。

（2）政府工作人员应转变观念，改变以往对村民自治反对或怀疑的态度。从目前实际情况看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人员要相信广大农民有民主自治能力，不能一味地认为村民素质太低，无法实现村民自治。

（3）政府工作人员应改变思维方式，以服务型政府的理念为指导开展工作。不能将村民委员会视为乡镇政府的下属机构而想方设法加以控制，要从上下级隶属的观念转变为民主协商和服务的观念，要着力转变乡镇政府职能，由管制型政府向服务型政府转变。

2、村民需要转变片面的过度自治理念。

（1）转变过度自治化的倾向。有的农民认为村民自治是不受任何约束的自治，是想做什么就做什么，党和政府管不着，国家法律和政策也管不着，力求摆脱乡镇政府的行政管理，置政府的支持、指导、帮助于不顾。这是一种过度自治化的倾向，与村民自治的初衷背道而驰。

（2）摈弃对村民自治的悲观情绪。在偏远农村地区，个别村民自治被异化为村干部自治。宗族势力产生不利于村民自治的冲击，甚至在不成熟的村民选举中黑恶势力也可能披上合法的外衣。这在某种程度上扭曲了村民自治，使村民对之丧失信心。但是，这毕竟只是个别现象，随着农村经济社会的发展，特别是市场化、城镇化的推进，政府指导下的村民自治将回到村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（3）提高农民的自治意识和能力。一方面，要通过宣传教育，培养村民和村委会成员的民主意识，引导他们正确认识村民自治与党的领导、乡镇政府的行政管理的关系，自觉抵御各种因素对村民自治的侵蚀和干扰;另一方面，要提高村民自治主体的自治能力和协助乡镇政府做好各项工作的能力，使农民学会正确行使权力，实现真正意义上的村民自治。

（二）完善制度，规范运行

1、明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，最关键的在于现行法律没有明确划分乡镇政府与村委会的权利义务。大致看来，包括《宪法》和《村民委员会组织法》在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村民委员会这两个相对独立的权力主体之间在工作上是指导与被指导、协助与被协助的关系。这表明乡镇政府对村民委员会不是领导与被领导的行政隶属关系，这种关系的确认和维持无疑是村

9

民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。然而，在实际操作中，这种原则性、抽象性的规定并未起实际的作用。

《村民委员会组织法》第四条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支待和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但是该法并没有明确规定哪些是村民自治范围内的事项，哪些是村民委员会协助乡镇开展的工作。从法律实施层面看，法律也没有规定乡镇政府侵犯村民自治权应承担什么责任，村民如何寻求救济。由此，应通过《村民委员会组织法》的修改合理划分乡镇行政管理与村民自治的权限，并增设救济途径和惩罚性条款

2、明确界定村民委员会与村党支部之间的关系。乡镇政府对村民委员会的行政管理和实际控制在很大程度上是通过村党支部来取得合法性的，即乡镇通过对村党支部的领导实现对村民委员会的领导，而不是指导。由此，明确界定村民委员会与村党支部之间的关系是理顺乡镇行政管理与村民自治的重要内容。

《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这个规定过于模糊，在实际操作中容易产生矛盾。一方面，《村民委员会组织法》承认村民选举产生的村委会是村民自治机构，另一方面，《村民委员会组织法》又确认了村党支部的领导核心作用，赋予了村党支部对村务的决定权。许多村民认为村民委员会是村民自治机构，其成员是全村村民通过海选的形式民主选举出来的，代表着村民民意，几千人选出的村主任理所当然要比只由几十人选出的村党支部成员更有权威。由此，部分村民和村委会成员不愿意服从党支部的领导。并且，如果村内事务的大政方针由党支部决定，村委会就只是执行机构，那么自治权主要掌握在党支部手里，村民自治会只有自治形式而无自治实质，与立法意图相违背。由此，应通过对《村民委员会组织法》的修改，合理而明确地划分两者的权限，既保证村民自治权得到实现，又保证坚持党的领导的实现。本文认为，在村民自治中，党组织应在政治上、思想上发挥领导作用，作为自治机构的村民委员会应在法律规定的范围内管理具体事务。

（三）因势利导，多措并举

1、通过发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾。随着农村市场化进程的推进和农民生活水平的提高，农村社会的民间组织逐渐增多。这些组织一般都是农民自发组织起来的，各自联系着一部分群众，代表一部分人的利益，在促进农村经济发展、维护农村社会稳定、繁荣农村文化等方面发挥着重要的作用。从农村社会

10

管理角度看，政府可以指导和支持民间组织开展活动，民间组织也可以帮助政府实施社会管理和服务，可以在政府力量所难以有效达到的事务中发挥作用。当政府的某些政策或权力可能对民间组织中的部分群众的利益造成损害时，民间组织可能充当利益代言人的角色，为群众利益据理力争，这样也可能调动农民参与自治的积极性，实现政府管理与农民参与之间的良性互动。

2、通过制度外的私人感情改善乡镇行政管理与村民自治的关系。当前的农村社会仍然以熟人社会为基础，主要依靠熟人伦理调控社会关系。乡镇行政管理与村民自治的衔接在某些场合可能通过制度外形式的介入更容易实现。在现有乡土社会环境下，私人感情仍可以作为改善乡镇行政管理与村民自治关系的一个因素来考虑。

四、总结

理顺乡镇行政管理与村民自治的关系，是在我国“党的领导、人民当家作主、依法治国”政治框架中，充分利用现有政治空间基础上诞生的创新实践，可有效促进农村和谐稳定、村民利益最大化、乡镇行政成本最小化、有利于加强党的领导。关键是要强化党和政府与乡村社会的积极合作与互动：一方面，基层政府要重塑治理理念、转变政府职能、提升治理能力，把更多的关注放至乡村公共服务方面，将具体乡镇管理真正的转交给村民自治组织及村民，并注重法治、公平与民主，来增强治理乡村的民意基础；另一方面，村民自治力量要不断壮大，村民的自治、民主意识要不断增强，在村务范围内真正实现自我管理、自我服务、自我教育。可以说，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系是乡村治理良性发展的重要路径之一。

参考文献:

［1］胡锦涛,高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。人民日报，2007－10－25(3)。

［2］王习明，乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策。贵州民族学院学报，2000，(4)。

［3］麦佶妍，浅析乡镇行政管理与村民自治的关系。岭南学刊，2008，(3)。 ［4］王德刚，基层政府与社区自治组织良性互动的实现。内蒙古电大学刊，2008，(7)。

11

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/1lu3.html