我国食品安全监管体制的缺陷与完善

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

罗杰－，任端平－，杨云霞：

（１．华中农业大学食品科技学院，湖北武汉

摘

４３００７０；２．北京商贸学校，北京１０００７６）

要：食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，一直是备受社

会关注的热点问题。当前食品安全监管体制、机制和法律制度等所反映的问题尤为突出。本文主要是通过对我国食品安全管理体制现状的分析，研究我国食品安全管理的缺陷与问题；同时通过对国内外食品安全管理体制的比较，分析不同模式监管体系的优缺点，研究适合我国在不同层级食品安全管理的体制与模式，以期将来为我国食品安全管理体制的重塑提供理论基础和思路。

关键词：食品安全监管；体制；完善

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文章编号：１００２—６６３０（２００６）０７．０２５０－０４

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｆｏｏｄｓｅｃｕｒｉｔｙ；ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ；ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ

中图分类号：Ｔｓ２０１．６文献标识码：Ａ

１

我国食品安全管理体制的现状

我国食品安全管理体制可概括为“全国统一领导、

消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

对于加强部门之间的协调沟通，《决定》明确了建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管等方面的内容。

在“地方政府负责”方面，《决定》强调地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。

２

地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”。这种食品安全管理体制确立的依据主要是《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发【２００４】２３号，以下简称《决定》）与中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发【２００４】３５号，以下简称《通知》）。

上述文件确立了监管环节由部门监管的原则，采取了“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门：工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等

收稿日期：２００６．０６．１６

我国现行食品安全监管体制存在的问题按部门分环节监管体制的不足

“每个监管环节由一个部门”不能涵盖整个食

２．１２．１．１

作者简介：罗杰（１９７２．），男，博士后，研究方向为食品安全监管体制。万方数据　

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

品安全链条

食品链条上的任何一个因素不安全，最终都可能引发食源性疾病或者导致突发食品安全事件的产生。因此，“每个监管环节由一个部门”监管不能涵盖整个食品安全链条，食品安全的管理应该涵盖整个食品链条。食品链条至少应当涵盖：（１）土壤环境、水源环境、海域环境、大气环境等产地环境：（２）农药、兽药、化肥、种子的农业投入品；（３）食品生产加工厂房、设备、食品原料、添加剂、食品借助材料等食品生产加工环境、设备和原料；（４）食品及原料的冷库储藏、冷藏运输、冷藏销售、商场、超市等食品流转设施、场所和行为；（５）食品容器、包装材料、食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂等场所、设备和物质等。需要注意的是，食品安全链条不是一个长形链条而是一个发散性链条。如在农业投入品方面，农药的生产（不合格农药）、销售（假冒农药）、使用（超过使用限量、或违反禁用期、禁用区的规定使用农药）都会最终导致食品的不安全。

可以看出，现行食品安全监管体制所主要划分的几个主要环节，并不能涵盖全部食品安全链条。例如，产地环境的监测、防止污染往往离不开环境保护部门的监管；仓储环节、运输环节、食品的召回与无害化处理等市场退出行为也未包括在上述环节之内。

２．１．２

按部门分环节监管体制的术语存在模糊不清之处国务院文件出台的目的在于划清初级农产品生产、

部门的监管职责，但是由于缺乏法律体系的背景及法定的解释，对于其中术语的理解存在含混不清的地方。如的主食厨房属于流通环节还是属于消费环节？等等许多按部门分环节的监管体制容易导致多头监管与重

按部门分环节的管理体制往往导致行政执法资源的

国家层面食品安全管理缺失部分职能

国务院文件中对于“全国统一领导”的科学含义

我国目前法律与行政法规中，也尚未明确规定国家万　

方数据为加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，作为国务院直属机构。其主要职责是：负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

公共事务管理职能通常包括：信息获取与分析、决策、计划、组织、领导、控制和创新等职能【¨。《国务院机构改革方案的说明》并没有阐明食品安全其他几项管理职能承担的主体。实际情况来看，目前在国家一级还没有正式设置食品安全公共管理职能。在食品安全监管的信息收集与分析、食品安全综合计划、决策与领导等管理职能不完整或者分别被不同部门管辖的情形下，中央政府无法把控食品安全的总体局面，无法确定食品安全监管的总体目标，从而导致食品安全政策缺乏稳定性与一致性，食品安全监管内容与对象的残缺不全，也使国家的食品安全监管缺乏整体性思维，缺乏宏观布局及有效得力的政策。

２．３

跨地域食品安全管理职能存在缺失

现代经济是流通经济，一个很小的地域食品安全问

题如果不能及时控制往往会演化为全国或世界性的食品安全问题。如“苏丹红事件”中，只有四五个员工，两三间简陋的平房以及破旧不堪机器的广州田洋食品有限公司，在其产品中非法添加含“苏丹红一号”的工国１８个省域的违法行为。

中国目前的食品安全监管体制是按照一个部门监管的。随着现代流通体系的发达，这往往导致发生在某其他国家的食品安全监管体制

制定食品安全基本法，统领食品安全体制食品安全管理发达国家的食品安全法制可以分为两业染料，通过现代流通系统，成为波及全国的危害全

食品生产加工环节、食品流通环节、消费环节的监管豆芽属于生产加工范畴还是属于初级农产品生产环节？市场、超市里的蛋糕制作、水产品加工、炒瓜子板栗等行为是属于流通环节还是属于生产加工环节？超市里具体的问题都缺乏法定的解释。

２．１．３

一个环节，地方政府监管本辖区的食品安全的思路划分一地域和某一环节的问题迅速波及到其他地域和其他环节，造成食品安全问题乘数效应地扩大。近年，我国所暴露的许多食品安全违法行为都存在跨地域违法的现象，而且还有愈演愈烈的倾向。

３

部分：一部分是针对行政相对人设定的以“假定、处理、制裁”为主要表述模式的“强法”，“强法”具有事后性、部门惩治性特点。此类法律可以称作食品安全监管法；另一部分是针对立法机构和政府部门设定的，以“纲领方针政策”为主要特征而不直接体现罚则的“软法”，“软法”具有事先性、综合预防性的特点，制定和完善“软法”也已成为现代食品安全法制发展的主要方向。“软法”的内容以贯穿到“强法”和食品安全行政管理中为主要目的。此类法律往往被称作食品安全基本法。

复监管问题

浪费。例如，在“阜阳奶粉”事件、“苏丹红”事件中，工商、卫生、质监部门都对市场上的奶粉、涉红产品进行监督抽查。这些重复抽查行为，既加重了行政相对人的负担，也浪费了大量的行政执法资源。

２．２

３．１

没有明确界定，谁来统一领导、如何统一领导、统一领导哪些内容，均处于未确定状态。

一级的食品安全管理职能。关于国家一级食品安全管理职能，２００３年《国务院机构改革方案的说明》规定，

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

２００２年欧盟议会和理事会通过的《欧洲食品安全法》确立了食品法的一般原则和要求，设立了食品安全署，并制定了处理食品安全事件的程序；２００３年日本《食品安全基本法》确定了中央政府、地方政府、食品相关从业者的责任分担原则，中央政府负责为确保食品的安全性所需的总的措施的制定及实施，地方政府承担适用于其管辖区域客观条件而制定地方法规及实施的责任，食品相关从业者为食品安全第一责任人，在食品流通的各个阶段有义务采取相应的措施，保障食品在各流通环节的安全性。

３．２

在中央设立综合性的超越各部门的食品安全管理机构

现代国家的食品安全管理体制基本上都是多部门监

管体制，为了消除部门之间冲突、协调与整合部门之间的资源，美国、欧盟、日本都成立了超越各部门的食品安全综合管理机构。

美国设立总统食品安全委员会有其特色。美国总统食品安全委员由以下成员组成：农业部长、商务部长、健康与人类福利部长、环境保护署署长、管理与预算办公室主任、总统科学与技术助理，科学技术政策办公室主任、总统国内政策助理、国内合作与发展部部长。总统食品安全委员会的主要任务是：定期发展和更新联邦食品安全综合战略计划；对于如何执行综合战略和如何提高联邦部门、各州、区县、部落政府以及私人部门之间的合作，向总统提出建议；对于如何安排食品安全投资中的优先发展领域向联邦机构提出建议，向政府提出一个各部门协调一致的的食品安全预算；监督食品安全联合研究院的研究等。

欧洲食品安全局于２００２年在布鲁塞尔暂时设立，就与食品和饲料安全有关的所有事项提供独立的科学建议一包括动物卫生和福利以及植物保护一并就与共同体法律有关的营养提供科学建议。欧洲食品安全局以公开和安全局的风险评估向风险管理人员（包括有政治责任的欧日本食品安全委员会主要是评定食品对健康的影向内阁府为立法提案提供科学依据的独立机构。该委员强化中央一级政府对食品安全的直接管理由于在整个生产过程中有病原体传播的许多可能途

万　

方数据能确保持久地保护消费者利益。也就是说，食品安全管理不是一个地域化或部门化的问题，地域化或部门化倾向正好往往不利于与食品安全目的的实现。因此，加强中央～级政府直接管理食品安全的职权是现代各国食品安全管理的一个方向和趋势。

加拿大食品检验署是加拿大联邦政府最大的监管机构，负责实施联邦政府规定的所有食品检验、植物保护和动物卫生计划，该署被公认为世界一流的机构，拥有世界上最好的食品检验系统，可为客户提供食品和动植物统一检验服务；美国食品药品管理局（ＦＤＡ）则是为了加强食品药品的直接管理，将全国划分成６个大区，每区设立一个大区所，大区所下又设若干个地区所。区所负责对本地区的食品、药品、等进行监督检查工作。各地区所按工作需要共设立了１４３个工作站，包括现场办公的检验人员约有８０００余人，以保证工作面能覆盖本

区范围。

３．４

采用适当的监管模式确定各部门的职责

发达国家基本上不采用环节监管的体制确定相关政

府部门食品安全监管的职责。而是采取按品种划分监管职权或者将立法与执行分属不同部门的划分职权。

美国食品安全管理职责主要由农业部食品安全检验局、联邦卫生福利部、食品药品监督管理局、美国联邦环境保护署等部门行使。美国食品安全检验局是隶属于美国农业部的健康保护机构，负责保障美国所有流通的正确标注和包装符合标准；食品药品监督管理局隶属留标准，并公布杀虫剂安全使用指南，还负责有关水加拿大在联邦一级的主要管理机构是加拿大卫生部以及农业部下属的食品检验局（ＣＦＩＡ）。卫生部负责制定解决部门职权交叉与冲突问题

对于部门职权交叉与冲突问题的解决，加拿大和美

ｏｆ

Ｕｎｄｅｒｓｔ觚ｄｉｎｇ），规定双方各自的

透明的方式向公众通报其所负责的所有事项。欧洲食品盟机构，如欧洲委员会，欧洲议会和理事会）提供制定政策和法律的科学依据。

响，并敦促各政府部门采取相关对策。食品安全委员会是对食品安全性用最先进的科学技术进行检测鉴定，并会由科学家和专家组成。它有权对农林水产省和厚生劳动省的直接管理机构对食品安全的执法治理状况进行评价和监督以及劝告，但没有直接采取奖惩措施的权力。

３．３

领域的肉类、家禽、蛋类产品的安全、健康以及标签于联邦卫生福利部，负责确保除大部分肉类和禽类产品外的食品的安全、卫生、营养、健康以及真实标注标签；联邦环境保护署（ＥＰＡ）负责制定饮用水安全标准，测定新杀虫剂的安全性，制定食品中可容许的杀虫剂残和食物中有毒化学物质的管理和研究项目。

所有在加拿大出售的食品的安全及营养质量标准，制定食品安全的相关政策。ＣＦＩＡ负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对有关法规和标准执行情况进行监督，实施这些法规和标准。

３．５

国的经验可资借鉴。加拿大联邦一级负责食品安全管理的机构是加拿大卫生部以及农业部下属的食品检验局在划清职责的前提下，卫生部与食品检验局签署了理解备忘录（Ｍｅｍｏｒａｎｄｕｍ

作用与责任，并规定了两个机构之间有效工作关系的原则和机制。这两个机构还扩展了许多正式的工作协议

径，孤立的行动（例如动物饲料消毒）在大多数情况下不

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（ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ），其中包括一个称作《食品安全应急反应》的协议。

在美国，更具食品的品种进行职责划分的同时，美国ＦＤＡ一直与其他联邦食品安全管理机构保持密切联系，在许多情况下，ＦＤＡ与这些机构就各自职责的划分达成了机构间协议。另外，为了加强各食品安全机构之间及联邦和地方政府之间食品安全管理的协调，美国还成立了总统食品安全委员会、食品安全联合研究所（ＪＩＦＳＲ）、风险评估委员会（ＲＡＣ）、食源性疾病暴发反应协调组织（ＦＯＲＧ．Ｇ）、食品安全和应用营养联合研究所（ＪＩＦＳＡＮ）、国家食品安全系统工程（ＮＦｓＳ）等六个协调组织【２１。

３．６

清晰划分中央与地方职权

在加拿大，联邦一级与省一级食品安全管理职责有

明确的划分。联邦一级的农业部食品检验局负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对有关法规和标准执行情况进行监督，实施这些法规和标准。省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内、产品本地销售的成千上万的小食品企业的检验，市政当局负责向经营最终食品的饭店提供公共健康的标准，并对其进行监督。

在美国，在处理中央与地方食品安全管理权限时，美国强调了中央政府与地方政府在食品安全管理方面的职权划分与协调配合，采取了联邦权力列举，剩余权力保留的原则。中央一级负责所有州际贸易中的国产和进口食品安全。在除联邦政府的食品安全管理权力之外，州与郡县政府监管其辖区的所有食品，并协同ＦＤＡ及其他联邦食品安全机构执行鱼类、海产品、牛奶、及其他在其境内生产的食品。州与郡县政府还负责检查其辖区的饭店、杂货店和其它食品零售机构、以及奶牛场、奶制品加工厂、食品加工厂，并禁止其辖区范围的不安全食品的生产和销售行为。

４

完善我国食品安全监管体制的构想

４．１

在国务院和省级建立具有高度权威的食品安全综合管理机构

环节化与地域化的监管，容易导致食品安全企业

责任与政府监管责任发生断裂，给食品违法行为在环节化与部门化监管中的产生空隙。世界卫生组织和世界粮农组织在《确保食品安全和质量：加强国家食品控制体系导则》对此种现象作了如下阐述：控制食品的责任在大多数国家都被不同的部门和机构分担。这些机构的作用和责任是不同的，但管理活动的重复、支离破碎的监管以及缺乏协调则是普遍存在的。我国属于典型的多部门监管体制，食品安全监管职责由多个不同机构或部门分担。这些机构或部委的作用以及职能都不尽相

万　

方数据同，因此重复管理、监督分散以及缺乏协调现象相当普遍。

对此，建议在国家层面建立～个具有超脱性的、高度权威性的、负有完整行政管理职责的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构，可以考虑称作国家食品安全委员会。国家食品安全委员会应当由食品安全相关部门组成，采用委员会制，直属于总理领导。国家食品安全委员会应当有一个设置在国务院的常设的办公室，由各相关部门司局级官员组成的，由各部门主要领导担任主任或副主任。

国家食品安全委员会应当具有完整的食品安全管理职能。具体来讲，包括领导和管理全国食品安全管理工作；收集与分析食品安全信息，制定整体的食品安全政策；组织各部门制定和修改全国食品安全长期发展规划和年度发展计划；组织各部门起草食品安全法律和行政法规，制定部门规章；组织各部门统一各部门的食品安全标准；组织商定各部门统一的食品安全预算；整合各部门的食品安全检测资源；统一指挥和部署全国突发食品安全事件的应急处理等。国家食品安全委员会还应当具有食品安全协调职能，负责协调解决部门之间的联合行动、地域之间的职权冲突及职权空白问题。同样，在各省级政府设立于中央类似的省（市、自治区）食品安全委员会，领导本辖区的食品安全管理工作，接受国家食品安全委员会的领导。

４．２

明确中央与省级食品安全的管理权限

对于中央与省级、上级与下级政府食品安全管理职

权的划分，结合我国县、市、省、中央的政治体制，建议对于跨地域的食品安全问题可主要由上一级政府处理。具体来讲，跨省域的食品安全问题由中央直接管理，跨地市领域的食品安全问题由省级政府直接管理，跨县域的食品安全问题由地市政府直接管理。

另外，省、自治区、直辖市之间也可以建立食品安全问题的协调与合作机制。省际食品安全协调与合作问题可以分为两个层次，一种是省与省之间通过协商能解决的，有两个省或多个省建立区域合作机制；另一种是对省际之间协商不能解决的食品安全问题，由国家直接管理或者由国家食品安全委员会组织建立省际区域协调机制。同时加强中央一级、省一级部门对食品安全的直接管理，对于跨省域、地市领域、县域的重点食品生产加工企业、农业生产基地，中央一级政府部门、省级、地市政府部门应当直接派驻现场检验人员，加强监督检查。

参考文献：

［１】周三多．管理学【Ｍ】．高等教育出版社，２０００．７．

【２】

陈锡文，邓楠．中国食品安全战略研究【Ｍ】．化学工业出版社。２００４

８８．

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

我国食品安全监管体制的缺陷与完善

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

罗杰， 任端平， 杨云霞， LUO Jie， REN Duan-ping， YANG Yun-xia

罗杰,任端平,LUO Jie,REN Duan-ping(华中农业大学食品科技学院,湖北,武汉,430070)，杨云霞,YANG Yun-xia(北京商贸学校,北京,100076)食品科学FOOD SCIENCE2006,27(7)4次

参考文献(2条)

1.陈锡文;邓楠 中国食品安全战略研究 20042.周三多 管理学 2000

引证文献(4条)

1.张蕊.尚巾 关于我国食品安全委员会制度的几点思考[期刊论文]-商业文化(下半月) 2010(4)2.左志辉 食品与保健品中抗菌药物残留检测方法的研究进展[期刊论文]-天津药学 2009(4)3.刘春梅 食品安全标准体系的整合[期刊论文]-商品储运与养护 2007(3)4.张晖 食品安全法治研究[学位论文]硕士 2006

本文链接：/Periodical_spkx200607059.aspx

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