《儋州市土地利用总体规划(2006-2020年)》调整说明

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儋州市土地利用总体规划

（2006-2020年） 2012年修订

说 明

儋州市人民政府 二〇一三年六月

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目 录

一、规划调整的背景.................................................................................................... 1

（一）前期工作回顾............................................................................................. 1 （二）规划调整工作流程..................................................................................... 2 二、规划调整的指导思想与原则................................................................................ 4

（一）规划调整的指导思想................................................................................. 4 （二）规划调整的原则......................................................................................... 4 三、各类用地指标变化情况分析................................................................................ 6

（一）市级指标落实............................................................................................. 6 （二）乡（镇）指标分解..................................................................................... 9 四、各类用地空间布局变化情况分析...................................................................... 11

（一）耕地和基本农田布局调整....................................................................... 11 （二）园、林地布局调整................................................................................... 14 （三）建设用地布局调整................................................................................... 16 五、基本农田调整情况说明...................................................................................... 21

（一）基本农田调整总体要求........................................................................... 21 （二）基本农田调整情况................................................................................... 22 （三）基本农田调整检验分析........................................................................... 23 六、建设用地集约节约水平变化分析...................................................................... 26 七、规划调整对规划实施的影响评价...................................................................... 27

（一）对实现规划主要目标的影响评估........................................................... 27 （二）对区域经济、社会发展的影响评估....................................................... 29 （三）对生态环境的影响评估........................................................................... 29 （四）调整方案可操作性分析........................................................................... 31 八、其他需要说明的内容.......................................................................................... 32

（一）数据来源说明........................................................................................... 32 （二）土地利用战略的变化............................................................................... 32 （三）与相关规划的衔接................................................................................... 34 （四）拟定规划实施措施的依据说明............................................................... 36

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一、规划调整的背景

（一）前期工作回顾

《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）于2006年开始编制，2009年5月经海南省政府批准实施。该规划实施以来，在科学配臵土地资源，促进儋州市经济与社会协调发展等方面起到了应有的作用。但随着建设“海南国际旅游岛”、“西部中心城市”等宏观战略的提出，儋州市土地利用形势正在发生巨大变化，现行规划已不能适应经济社会发展的需求。

鉴于上述情况，儋州市人民政府于2012年9月27日向海南省国土环境资源厅发函申请开展规划评估和调整（儋府函[2012]252号）》，省国土环境资源厅回函（琼土环资函[2012]1894号）同意后，市政府立即组织开展规划评估工作。并在2012年12月组织专家对《<儋州市土地利用总体规划（2006－2020年）>实施评估报告》（以下简称“评估报告”）经行了评审。根据评估报告结论，儋州市人民政府于2013年1月向省厅发出《关于申请调整<儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）>的函》（儋府函[2013]17号），在取得省厅回函后（琼土环资函［2013］710号），儋州市土地利用总体规划调整工作正式启动。

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（二）规划调整工作流程

本次土地利用总体规划调整，遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，经历了组织准备、调查研究、方案编制、协调论证四个阶段。在海南省国土环境资源厅和儋州市政府的领导下，儋州市国土环境资源局和武汉永业赛博能规划勘测有限公司（协作单位）共同组成了工作小组，负责规划调整的具体事宜。

1、准备阶段

儋州市人民政府组织成立了土地利用总体规划调整领导小组，由分管市长任组长，由市府办、国土环境资源局及其它市直机关领导为成员，负责规划的组织领导与协调工作；下设了土地利用总体规划修编办公室，负责总体规划修编的具体实施和协调工作。先后召开了土地利用总体规划领导小组会议、乡镇土地管理所领导、技术人员会议、各部门联络会议等，学习和领会有关文件精神，明确土地利用总体规划调整的目的和意义，以及各部门的职责、任务。从组织、技术等各方面作好准备，为下一步开展工作奠定了良好的基础。

2、调查研究阶段

规划修编小组一方面深入全市各部门和各乡镇，收集有关自然、社会经济、部门规划及用地计划等方面的资料；另一方面，对资料进行整理和综合分析，开展土地利用现状分析、土地供需预测、基本农田调整补划、土地利用战略等专题研究。同时利用“二调”变更成果与规划实施期间各项土地利用台账形成基础数据，为规划调整作好准

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备。

同时，对于对本次调整需要补划的基本农田，项目组先根据数据库中耕地属性和坡度级，拟定可补划区域，后根据所划区域进行现场踏勘，落实补划方案，保证补划的基本农田数量不减少，质量不降低。

3、方案编制阶段

在调查研究的基础上，对儋州市土地利用的宏观战略、规划目标、用地结构与布局、耕地与基本农田保护等重要规划主要内容的调整方案进行详细说明，系统编制规划调整文本、文本说明及成果图件。

4、协调论证阶段

规划调整成果编制完成后，提交儋州市政府审查，政府组织召开部门、乡镇协调会和用地单位论证会，根据各方意见作出必要的补充修改后，形成评审稿，提交专家进行评审。

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二、规划调整的指导思想与原则

（一）规划调整的指导思想

进一步贯彻落实科学发展观，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，实现经济社会全面协调可持续发展。

（二）规划调整的原则

1．评估前臵原则

除法律规定的部分情形外，一般规划调整前必须进行规划评估，评估是规划调整的前提和基础，凡提出规划调整，应先开展规划评估。

2．总量平衡原则

本级规划调整原则上不得突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划调整进行统筹平衡。

3．规模控制原则

每次规划调整涉及的指标不得超过规划确定的用地指标的规定比例。

4．保护耕地原则

规划调整应以保护耕地为前提，确保规划调整后耕地和基本农田保护面积不减少，质量有提高。

5．节约集约原则

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规划调整涉及的用地标准，应符合节约集约用地相关要求、准入条件和行业用地标准等。

6．优化配臵原则

规划调整涉及的土地利用结构与布局调整，其目标应比规划调整前趋于合理、优化，科学配臵用地。

7．公众参与原则

适时修改要充分听取社会公众意见，进行风险评估，举行听证，充分论证，修改方案应按程序进行公示。

8、规划衔接的原则

在规划调整中积极与城镇规划、林地保护规划等现行规划相衔接，做到各类用地合理布局。

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三、各类用地指标变化情况分析

（一）市级指标落实

现行规划中儋州市的主要调控指标包括耕地保有量和基本农田保护面积指标、城乡建设用地规模、新增建设用地占耕地规模、整理、复垦、开发补充耕地义务量、人均城镇工矿等约束性指标，以及建设用地规模、新增建设用地总量、城镇工矿用地规模、园地、林地等预期性指标，本次规划调整遵循既要保证原规划的落实，又要考虑地方实际发展需要，按照“总量平衡、规模控制”的修改原则，对原规划的约束性指标给予充分落实，对预期性指标结合实际情况，尽量做到与原指标一致。调整前、后规划主要控制指标变化情况见表3-1。

1、耕地保有量和基本农田面积

原规划2020年耕地保有量不少于105294.00公顷，基本农田保护面积不低于88827公顷。本次规划调整在综合考虑规划期间建设占用、生态退耕以及农业结构调整和后备土地资源的开发情况，最后拟定规划期内耕地和基本农田保有量，这两项指标与原规划保持一致。

2、园地和林地指标

原规划2020年园地面积不少于70113.00公顷，林地面积不少于89219.00公顷。本次规划调整根据当地实际和在规划期内建设占用、农业结构调整、生态退耕以及后备土地资源开发情况，结合省下达控制指标，拟定规划期园地、林地控制指标分别为98454.91公顷和

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63527.15公顷。调整后园地指标增加28341.91公顷、林地指标减少25691.85公顷。

一方面，由于规划基期数据采用了现实性更强的“二调”变更数据，土地利用现状发生较大变化：2005年儋州市园地总面积68146.13公顷、林地总面积79445.04公顷，2011年儋州市园地总面积104743.79公顷、林地总面积67693.63公顷，前后对比，园地增加36597.66公顷，林地减少11751.41公顷。另一方面，原规划指标中林地、园地数量均呈现增加趋势，而实际规划中，由于建设占用和农业结构调整等原因，林地、园地面积均有减少。

总的来说，调整后园地、林地指标合计比原规划指标增加2650.06公顷，植被覆盖率优于原规划，指标调整方案可行。

表3-1 调整前、后规划园地、林地指标变化情况

单位：公顷

3、建设用地规模控制指标

原规划儋州市建设用地规模控制指标有：2020年建设用地总规模45067.00公顷、城乡建设用地规模29116.00公顷、城镇工矿用地规模19845.00公顷、人均城镇工矿用地243.82平方米。本次调整后，上述4项指标均保持不变。

4、新增建设用地和补充耕地指标

根据变更调查数据，2005年儋州市建设用地总规模38454.57公

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顷，其中城镇工矿用地15300.84公顷，本次调整中规划基期数据采用了现实性更强的“二调”变更数据，2011年儋州市建设用地总规模33102.60公顷，其中城镇工矿用地13382.92公顷，由于本次规划调整中建设用地总规模、城镇工矿用地规模指标均保持不变，由此可计算儋州市新增建设用地指标由原来的6612.48公顷增加至11964.45公顷。

同时，原规划儋州市新增建设占用农用地规模9210.08公顷、新增建设占用耕地规模2586.00公顷、整理复垦开发补充耕地义务量2586.00公顷。本次规划调整时，严格按照控制新增建设占用农用地和耕地面积，使用地各项指标均保持原规模，并按照原规划落实了土地开发整理复垦补充耕地指标，实现了耕地占补平衡。

表3-2 调整前、后规划主要控制指标变化情况

单位：公顷

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（二）乡（镇）指标分解

根据省级规划下达给儋州市的规划指标，全面分析各乡镇的社会经济发展背景与远景规划，综合资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各乡镇的调控指标。

1、农用地调控指标分解 （1）耕地保有量

耕地保有量的分解基于以下三个因素：1、各乡镇建设项目占用耕地情况2、各乡镇农业结构调整情况3、各乡镇耕地后备资源补充状况。通过规划期内各乡镇耕地增、减幅度，直接测算规划期末耕地面积，再经过综合平衡，形成耕地保有量指标分解方案。

（2）基本农田保护面积

基于现状儋州市基本农田的构成和分布，依据各乡镇建设项目布局、耕地后备资源补充和耕地占全市比例，将儋州市基本农田面积指标分解到乡镇，结合各乡镇规划建设项目占用耕地情况并考虑为远期发展预留空间，进行适当调整。

（3）园地指标

根据规划期内各乡镇建设项目布局，占用减少园地、结合农村居民点整理和荒草地开发以及农业结构调整补充园地数量，综合确定规划目标年各乡镇园地保有量指标。

（4）林地指标

根据规划期内各乡镇建设项目占用林地减少量，结合农村居民点整理和荒草地开发补充、以及生态退耕补充林地数量，综合确定规划

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目标年各乡镇林地保有量。

2、建设用地调控指标分解 （1）城镇工矿用地

根据城市总体规划、产业发展规划、园区规划等相关规划，结合建设项目用地布局补充调查资料，确定规划目标年城区及各乡镇城镇工矿用地规模。

（2）村镇建设用地

根据规划目标年全市农村人口（含双栖人口）预测规模，按《县乡土地利用总体规划编制规程》确定的人均农村居民点用地标准，确定全市规划期农村居民点用地规模。再根据全市人均农村居民点用地指标和各乡镇规划目标年农村人口预测规模，将农村居民点用地规模分解到各乡镇。

（3）交通、水利、旅游及其他建设用地

根据儋州市“十二五”规划，以及交通、旅游、水利、国防等各种专项规划确定的重点建设项目，结合补充调查资料，将各类项目落实到规划图上，再将图面数据统计汇总，形成规划目标各乡镇交通、水利、旅游及其他基础设施建设用地规模。

3、其他用地调控指标

本着生态优先、兼顾发展的原则，对荒草地和水域等暂未利用土地进行合理开发利用。根据外业调查、上图汇总得到规划期内各乡镇建设占用、农业开发减少其他用地面积。

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四、各类用地空间布局变化情况分析

（一）耕地和基本农田布局调整

1、基本农田布局调整

规划调整前后基本农田布局调整主要是以“二调”2011年变更数据为底图，通过实地调研，调整现行规划中处于建设开发重点区域周边及布局不尽合理且难以保护的地块。

在本次基本农田调减，主要基于以下几个方面：1是城镇化建设的需要，主要包括：那大城区的儋州科教文片区，滨海城区的滨海二道两侧和南连接线两侧用地；2是园区扩区，主要包括：洋浦经济开发区、木棠工业园区、王五农副产品加工物流园区；3是旅游项目建设，主要包括：热带苗木花卉基地、东坡文化旅游区、新盈雪茄风情小镇；4是基础设施重点项目建设，主要包括：西部机场建设、西环高铁、滨海二道、以及其他电力、环保项目；5是农业结构调整，导致耕地调为其他农用地的。

补划的基本农田主要有以下几个来源：1是原分配基本农田较小的乡镇，酌情增加。2是南部生态保护地区的高质量耕地，未划为基本农田的，本次补划为基本农田。3是暂时不需建设的项目，在核减建设用地指标同时，同时将原来规划占用的耕地调整为基本农田。

分乡镇来看（表4-1），那大镇、和庆镇、大成镇、光村镇、木棠镇、王五镇、白马井镇、中和镇调出基本农田较多，这些乡镇基本都

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有工业园区或重点建设项目落户，导致原规划基本农田外移。雅星镇、峨蔓镇、排浦镇、东成镇调入基本农田较多。

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表4-1 耕地保有量、基本农田面积布局调整情况

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2、一般耕地布局调整

本次调整涉及耕地的建设主要基于以下几个方面：1、新增重点建设项目占用；2、农业结构调整，转换为园地、林地等经济效益较高的用地类型；3、抛荒和灾毁等原因减少部分耕地。

耕地补充主要考虑一下几种方式：1、土地整治增加耕地；2、基期变化，原来未调查为耕地的，在“二调”中转为耕地；3、农业结构调整由于橡胶等经济作物缺乏规划化种植，经济效益达不到预期，部分农民将部分原地改为甘蔗等农作物种植，增加部分耕地面积。

规划调整前后一般耕地布局变化较大。其中，那大镇、和庆镇、白马井镇、大成镇、光村镇、王五镇、中和镇一般耕地面积减少较多；补充的耕地一部分来源于“二调”中的水田和旱地，另一部分来源于农业结构调整。雅星镇、峨蔓镇、排浦镇、东成镇一般耕地在此次调整中有所增加。

（二）园、林地布局调整

由于规划调整采取了不同的土地利用现状数据，与原规划相比，本次调整的规划基数农用地内部结构产生较大，主要原因是耕地、园地、林地三类土地面积的此消彼长；通过分析可知，这种地类前后的不一致一方面是调查工作本身的问题，另一方面也确实反映了近年来儋州市农业结构调整的趋势。为了消除统计口径不一致造成的误区，将园地、林地指标与规划基数放在一起对比分析调整前、后布局变化。

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表4-2 园、林地布局调整情况

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根据表4-2，2005年-2011年儋州市园地增加36597.66公顷，林地减少11751.41公顷，一方面是由于采用“二调”变更作为基期，园地、林地面积与原变更数据有很大偏差；另一方面本次规划调整涉及建设用地布局变化，也涉及占用部分林地、园地；同时近年来橡胶园种植范围扩大造成的农业结构调整。

但各乡镇园、林地的布局变化不尽相同：本次规划调整后那大镇、木棠镇、海头镇、峨蔓镇、三都镇、新州镇园地增加较多，和庆镇、南丰镇、大成镇、雅星镇、东成镇园地减少较多；峨蔓镇、三都镇、中和镇、新州镇林地增加较多，那大镇、和庆镇、南丰镇、大成镇、雅星镇、兰洋镇、光村镇、海头镇、东成镇林地减少较多；这种变化主要是规划建设占用和土地开发整理在各乡镇规模不同所致。

（三）建设用地布局调整

1、建设用地布局调整方式

（1）保障重点，节约集约。①对有建设用地需求的项目进行筛选，重点保障《儋州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的省市级重点园区、重大旅游项目、重大基础设施及民生工程等建设项目的用地需求。②对具体的建设项目，根据行业供地标准及实际需求，严格控制用地规模，确保建设用地节约集约利用。

（2）有保有压，合理布局。①原来分配了新增建设用地指标，但短期内暂时不用的，在本次调整中核减。②对废弃、难以利用的现状建设用地，对不合理的农村居民点用地进行布局调整。

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（3）基数转换，拓展空间。根据《国土资源部贯彻落实（国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见）有关措施的函》（国土资函 2011 138号）支持海南探索水面用地管理新模式的精神，将部分应属河流水面、湖泊水面和坑塘养殖水面、但“二调”调为水库水面的地类，不作为水库建设用地统计，从而降低建设用地总规模。

2、本次建设用地布局调整的重点

本次规划调整重点保障“双城三区四镇和五大项目”用地需求，“双城”即那大城区和滨海城区，那大城区主要考虑儋州科教文片区用地需要，新增建设用地面积约160公顷，其中不涉及基本农田调整；滨海城区重点考虑滨海二道两侧和南连接线两侧用地需求，新增建设用地总面积约550公顷，其中涉及调整基本农田约200公顷（其中建设占用100公顷，有条件建设区占用约100公顷）。

“三区”即洋浦经济开发区、木棠工业园区和王五农副产品加工物流园区。洋浦经济开发区重点考虑扩区，新增建设用地面积约200公顷，不涉及基本农田调整；木棠工业园区目前基本能够满足用地需要，不涉及新增建设用地；王五农副产品加工物流园区重点考虑一期用地需求，新增建设用地总面积约200公顷，其中涉及调整基本农田约120公顷。

“四镇”即中和镇、光村镇、兰洋镇和王五镇。中和镇重点考虑东坡文化旅游区建设的用地需求，根据实地调查和研究，本次调整拟新增建设用地总面积约100公顷，其中涉及调整基本农田约78公顷；

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光村镇主要考虑雪茄风情镇的建设，本次调整拟新增建设用地总面积约70公顷，其中涉及调整基本农田约14公顷；兰洋镇重点考虑兰洋温泉风情镇建设需要，通过实地调查，原规划预留基本能够满足近期用地需要，本次调整不涉及新增建设用地；王五镇主要保障热带苗木花卉基地的建设需求，通过实地调研和了解，本次调整拟新增建设用地总面积约34公顷，其中涉及调整基本农田约22公顷。

“五大项目”主要是指其他独立的工业项目、民生项目、基础设施项目、旅游项目和其他项目。工业项目主要是水泥厂、石场等省市级重点项目；民生项目重点是公墓、西部殡仪中心、中和中心小学、各农场保障性住房、自来水厂、垃圾转运站等；基础设施项目主要包括西部机场、西环高铁、滨海二道、观海大道、松涛水库西干渠等省市级重点交通、水利设施项目；旅游项目主要考虑峨蔓湾国际艺术试验区等市级重点旅游项目；其他项目主要指高速公路交通储备用地、省市联合储备用地等。拟新增建设用地总面积约800公顷，其中涉及调整基本农田约120公顷。

同时，本次调整还考虑乡镇新农村建设和发展用地需要，涉及布局变化在乡镇内部平衡。

3、城镇工矿用地布局调整

分乡镇来看（表4-3），城镇工矿用地的增加与基本农田调出表现出一定的正相关性，那大镇、和庆镇、光村镇、峨蔓镇、王五镇、峨蔓镇、白马井镇、中和镇、新州镇、三都镇的城镇工矿用地增加的同

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时，基本农田都进行了调出，这些乡镇都有工业园区或重点建设项目落户，调入的新增建设用地导致规划期末城镇工矿用地规模增加；大成镇、雅星镇、兰洋镇、木棠镇、东成镇的城镇工矿用地减少，主要是因为分两个方面，一是规划基数变化导致建设用地统计口径的变化，部分城镇工矿用地在“二调”中调为其他类型建设用地，二是新增建设用地指标调出或新增用地类型变化（旅游项目增加）造成规划期末城镇工矿用地规模减少。

表4-3 城镇工矿用地布局调整情况

4、交通、水利及其他建设用地布局调整

规划调整前后交通运输用地布局变化较大，主要为公路用地及机

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