新加坡、香港培育发展社会组织的启示

新加坡、香港培育发展社会组织的启示

作者/来源：汪文来

社会组织指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种组织形式。其称谓原来并不统一，有“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”、“社会团体”和“民间组织”等，党的十六届六中全会以后，我国学界逐渐形成共识，用“社会组织”来统一该称谓。随着我国社会建设的突飞猛进，社会组织发展迅速。截止2010年，在民政部门登记的各类社会组织已经达到44万个。备案的城市街道社区群众性社会组织20多万个，农村专业经济协会4万多个，近几年平均增速在5%~10%之间。加强社会组织立法，进一步促进社会组织发展的呼声也不断高涨。作为亚洲社会组织发达的国家和地区，新加坡、香港培育和发展社会组织的做法，给我们进一步完善社会组织建设提供了有益的借鉴。

一、新加坡社会组织的培育与发展

新加坡是一个多元种族、多元文化、多元宗教的国家，各类社会组织在聚合社会力量、促进社会和谐进步方面发挥着无可替代的作用。作为强势政府，新加坡政府总的理念是，在保安和稳定及公众期望之间维持一个平衡点，容许民间团

体生长，鼓励发展公民社会。新加坡的社会组织大致可分四种类型：非法人和志愿组合团体；信托、慈善和基金会；非盈利目的公司（如公共担保责任有限公司）；在特殊的非政府组织或非营利法律指导下建立或注册的实体。新加坡每年新社团增长数较为稳定，2011年7月达到7300多个。 （一）普遍注册

在新加坡，不同社会组织注册依据的法律并不完全相同，《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》规范不同类型社会组织的注册，《社团法令与条令》是社团注册的最主要依据，该法第十四条明确规定：“未经登记的任何社团都被认定为非法社团。”新加坡社会组织注册形式比较灵活，既可以注册为信托、慈善基金会、非盈利性的公司，也可以注册为社团。注册程序分为自动注册与普通程序注册两种。社团申请注册时，虽然必须提供的资料很多，但政府批准时相对比较宽松。 （二）严格监管

以《社团法令与条令》为例，该法令有38条，对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定，至少有三分之二的条款含有惩罚性的内容，对社团的各种活动予以严格监管。

新加坡对于学生社团组织也采取较为严密的监管措施，凡学校内学生组织的社团也必须到政府进行注册登记。学生

社团仅由在校学习的学生组织参与，学校教师和社会人员不能参加。登记注册前，登记注册官会事先通过内部渠道征求校方的意见，然后才决定是否允许登记注册。

监管机构的设置上，不同的社会组织监管机构并不完全相同，仅就社团监管而言，部长、登记官、助理登记官、治安官等均有权力对社团活动予以监管。常规监管方面，社团财务负责人任期仅一年，社团每年都要向社团注册局提交年度管理报告和财务报告，资产50万元（新币）以上的财务报告需经独立审计事务所审计。社团章程是社团自我管理实施自治的根本指导，在社团发生内部纠纷时，社团注册局并不进行仲裁，而是告知其根据章程或循法律途径解决。 （三）畅达民意

新加坡的很多社会组织起着畅达民意的重要作用，其中比较著名的是人民协会。人民协会是半官方的非政府组织，依据《人民协会法》成立，属法定机构，其宗旨是促进种族和谐。李光耀长期担任其董事会主席，协会在新加坡全城建设了发达的社会管理组织，有1600个基层组织，覆盖新加坡的每一角落。协会经常举办对话会，解释政府政策，听取居民对政策的意见，协调各类社会关系。

新加坡是个多种族国家，种族自治组织设立广泛，以传达不同种族的意见和心声。如“新加坡印裔发展协会”、“华社自助理事会”、“新加坡穆斯林社区发展理事会”等。1860年

成立的福建会馆逐步发展为总务、财政、教育、建设、慈善五大业务的社团。成为团结华人，推广慈善事业，兴学助教，捐资扶贫的知名社会组织。还有些专业团体如“新加坡专业人士中心”、“新加坡护士协会”等。这些组织活跃在基层，分布在社会服务的各个领域，听取民意，为民服务，在各自领域内联系着民众。 （四）三方合作

新加坡注重政府、企业和社会的“三方合作”，共建和谐社会。建国初期，新加坡政府就和“全国工商联会”、雇主共同签署了《工业发展与生产力行为守则约章》，确立了政府、企业和社会的“三方合作”劳动市场基本原则。

1997年，政府成立九个社区发展议会，吸引各类私营机构参与，帮助动员草根阶层的资源支援社区发展。制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，规定一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴或赞助者组织活动，并承诺向它提供特许经营权、管理技巧或培训方可得到资助。企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。

2003年，新加坡政府联合全国雇主联会、全国工会联会成立“薪酬结构重组三方工作组”，制定措施，协助企业建立富弹性而具竞争力的薪酬制度，改善劳资关系。2004年，政府发行有利家庭的工作指引，向雇主和雇员推广有责任的

工作习惯，促进企业业务的提升。2004年5月，政府推出国家企业社会责任三方新措施，集合三方力量推广企业社会责任，以增强本国企业的国际竞争力。因此，新加坡劳资关系不断趋向和谐，“三方合作”，多方获益。 二、香港社会组织的培育与发展

香港的社会组织历史悠久，最有代表性的有两类：一是慈善组织，二是社会服务机构。香港富于特色的是社会工作者注册制度，13000名注册社工分散在3000多家社会服务机构中，在政府资助下向社会提供专业化的服务。目前，香港平均每526人就有一名社工提供服务，社工可以代表民间，向政府反映老百姓的诉求，也可以为政府排忧解难，于无声处化解了各种社会矛盾。20世纪70年代，香港提出了社会服务政府与非政府机构共同负责的伙伴模式：政府提供经费，民间辅助筹措，民间提供服务，政府辅助施行，政府与社会组织形成了良好的互动氛围。 （一）特色立法

香港的社会组织立法以《社团条例》及《公司条例》为主，以其它的法律规定为辅。如，《保良局条例》及《东华三院条例》分别规范保良局及东华三院。《税务条例》、《合作社条例》、《职工会条例》《注册受托人法团条例》、《公益金条例》等从不同方面规范社会组织。除此外，政府部门的法规也是社会组织活动的指引。如，受政府资助的机构运

作要受社会福利署的规范，社会福利署于2004年推出了《慈善机构筹款活动最佳安排参考指引》，廉政公署于2009年推出《慈善机构及筹款活动管理防贪锦囊》，2010年进一步推出《非政府机构的管治及内部监控》，以规范相关社会组织的行为。总体上看，香港社会组织立法方面，两个条例为主，众多法律发挥合力优势的特色比较明显。 （二）类型丰富

香港的社会组织可依据不同的法例注册，形成了丰富的社会组织类型，主要有：担保有限公司、社团、合作社、职工会、注册受托人法团、法定团体、业主立案法团、互助会等，不同的社会组织在香港社会中依法发挥不同的作用，彰显出香港社会建设的独特活力与魅力。 （三）监管适度

从制度安排上看，香港对于按照《社团条例》注册的社会组织的监管较宽松，但该组织却需要承担“无限”的法律责任，对组织成员有一定的风险。如果社会组织以《公司条例》注册为“有限公司”，则只需承担“有限”的法律责任；从常规监管过程看，对依照《社团条例》进行注册的社会组织比依照《公司条例》注册的监管较宽松。依照《公司条例》注册的社会组织要定期提交负债详情、董事人数、周年大会的决议文本、收支情况等文件，而对依照《社团条例》注册的社会组织要求则较宽松；从监管方式看，香港政府对大部份的社

会组织如基金会、社团及民办非企业单位的运作及服务直接干预较少，更多的是对接受其资助的社会组织购买服务时有一定的制约；从监管手段看，香港政府非常重视审计工作。《公司条例》规定，“每间公司均须备存妥善的帐簿，对公司一切收支项目、公司的资产及负债等有清楚记录。而公司董事均须在周年大会上，提交损益表予公司省览”；从监管的风险看，香港政府保留对社会组织的最终处置权力，防范可能的监管疏漏带来的监管风险。 （四）政社互动

首先，香港政府在资金支持上视乎社会组织的类型不同而有所区别。社团类型的社会组织资金多来自政府，向社会提供福利服务的社团尤其如此。基金会类型的社会组织则有少部分资金来自政府拨款，政府对其个别项目会有资助。民办非企业单位类型的社会组织与政府以合作关系为主，基本上不存在政府直接资助的情形。对不同类型的社会组织采取不同的资金对策，是香港政府培育和发展社会组织的基本政策。

其次，香港政府与不同类型的社会组织互动模式有别。对于社团类型的社会组织，政府监管相对较为严谨，如果社团组织需要对外提供新类型的服务，政府在自行监管的同时，还会安排外来的监察机构进行视察。对于民办非企业单位，政府则以购买服务的方式渗入监管内容，双方合作关系

色彩浓厚。对于基金会类型的社会组织，政府直接介入其活动较少，主要通过立法方式进行规范。

再次，在履行监管职责的同时，香港政府注重发挥社会组织自我监管的积极性，提高社会组织的活动能力。香港的社会组织在服务质量方面，注意建立自我监管机制，亦会透过外在的监管机制来改善服务质素。 （五）三方合作

香港近年越来越重视社会组织、政府与企业的三方合作。行政长官曾荫权2010年《民心我心，同舟共济，共享繁荣》的施政报告第146项“社会企业”表明了政府支持社会企业发展的决心：香港目前已有三百多家社企，为凝聚社会各方力量，扶掖社企的发展，政府会开展“社企之友”运动，奖励私人企业为社企提供各种援助，如资助、顾问服务及伙伴合作等。

香港政府设立各类基金，建立社会资本，以促进三方合作，主要基金有：可持续发展基金、社区投资共享基金、专业服务发展资助计划、创新及科技基金、“创业展才能”计划、关爱基金等，这些基金成为政府与社会组织共同服务社会的新平台，收效良好。

香港政府通过多种措施鼓励企业践行社会责任。政府资助由香港社会服务联会发起组织的“商界展关怀”计划，给能够展示良好企业公民责任的公司颁赠“商界展关怀”标志。香

港劳工处还开设“开明雇主奖”，社会福利署开设内部义务工作统筹课，以鼓励企业践行社会责任。

注重社区投资是香港企业参与社会组织活动的重要途径。社区投资指企业员工贡献自身技术和时间参与义务工作，以物质和服务作捐献，是企业社会责任的一种表现形式，也是商业机构向外界展示其为良好企业公民的最佳方法之一。

三、启示

新加坡和香港的立法及其实践给我们规范社会组织提供了良好的借鉴，我们应在立法和实践方面注意如下几点： （一）骨干立法与辅助立法相结合

当前，我国仅针对三类社会组织分别制定了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三个国务院行政法规，立法位阶较低，且与其它立法存有各样的矛盾。应考虑进行统一的社会组织立法，作为社会组织的骨干立法，同时辅以《民办教育促进法》等专项立法以及其他各类行政法规、部门规章，形成骨干立法为主，各相关立法相配合的复合立法系统，以实现对社会组织的有效规范。

（二）普遍注册与简便登记相结合

实行社会组织的注册准入是新加坡与香港的共同做法，一方面赋予社会组织开展活动的主体资格，另一方面也利于

监管。简便登记则直接促进了社会组织的发展。新加坡于2004年放松了注册手续，社团登记数量激增。

（三）培育合法社会组织与禁止非法社会组织相结合 新加坡与香港对于合法社会组织均予以极力支持，而对于为当地法律所禁止的非法社会组织则坚决打击。香港《社团条例》第8条明确规定：“社团事务主任合理地相信禁止任何社团或分支机构的运作或继续运作，是维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由所需要。”对于“三合会”性质的组织，两地均引入刑律予以严惩。值得注意的是，新加坡与国家管理的整体模式相配合，对于学生社团的监管也较严格。

（四）组织自律与政府监管相结合

新加坡与香港均注重激发社会组织自身的内在自律属性，注重社会组织依法、依章程运行，同时不放松政府的监管。监管手段上，两地均注意向社会组织提供电子网络服务，同时不放弃对社会组织的现场监管。2003年8月开始，新加坡建立了社团注册局电子系统（ROSES），社团可以在网上提交各类申请和报告，公众也可以上网查找注册社团，购买注册社团在网上提交的年度报告和章程。同时，政府保留了现场监管的权力。

（五）政府主导与社会呼应相结合

在促进社会组织的发展方面，新加坡与香港均积极发挥政府的主导力量，通过设立基金等社会资本机构，运用直接资助、购买、扶持等手段，引导社会组织的健康发展。社会组织则在政府的引导下，积极发挥自身活动优势，向社会提供相关服务，实现社会组织价值，政府与社会组织互动效力较高。当前，我们许多地方采取社会组织孵化的做法，值得肯定。

（六）企业支持与支持企业相结合

新加坡与香港均注意引入企业的力量促进社会组织发展，或者借助企业力量直接配合社会组织活动，新加坡政府制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，规定一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴组织活动，企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。或者直接在企业内部促进社会组织的发展，香港许多大企业内部就设有各类社会组织，向社区提供相关服务。或者鼓励企业积极履行社会责任，“商界展关怀”计划是香港的经典做法。与此同时，政府自身或者鼓励社会组织，开展各类培训员工、提升员工士气的活动，配合企业打造和谐的劳动关系，实现与企业良好互动，共建和谐。 （七）机制建设与社会价值观培育相结合

新加坡与香港除了通过法制、政府工作流程等机制规范促进社会组织以外，还注意在社会营造履行社会责任，服务

他人的良好氛围。2010年曾荫权的施政报告就提出：“我认为香港企业可以更积极履行社会责任，包括推动社会企业。透过民商官三方合作，不单可纾缓社会尖锐对立的气氛，亦为基层市民提供实质的援助。”以履行社会责任的核心价值引领社会组织，政府主导，社会组织与企业良性互动，是新加坡与香港社会组织发挥重大作用的共同特点。

参考资料：

①马宏:《新加坡、香港、深圳民间组织发展比较研究》，中国社会组织网。

② “加强社会组织建设”课题组，《学习时报》第10版，2011年8月29日。

③乐正、邱展开：《深圳社会发展报告（2009）》，社会科学文献出版社，2009年5月第1版。

④黄晓勇主编：《中国民间组织报告（2009-2010）》，社会科学文献出版社，2009年12月第1版。

⑤陈晓虎、谭飞、周伟：《香港政府与民间组织的“互动”》， 《瞭望》新闻周刊，2010年9月13日。

（作者单位：深圳市委党校南山分校）

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/kdv3.html