农民专业合作社

农民专业合作社融资模式调查

2011-5-5

近年来，随着农村经济市场化进程度的不断加深，农民专业合作社的发展在农村经济结构调整中发挥了良好作用。当前农民专业合作社的经营发展资金从哪里来，与涉农金融机构合作关系是否紧密，如何进一步加大对农民专业合作社政策扶持和信贷支持力度，已成为迫切需要研究和解决的问题。对此，笔者以甘肃省靖远县为例，针对农民专业合作社融资模式问题进行了专题调查与分析。

当前农民专业合作社融资的主要特点

(一)农民专业合作社业务发展迅速，所需资金缺口较大。靖远县是一个农业大县，截至2009年末，全县农民专业合作社发展到232家，既包括从事种植业、畜牧养殖业的专业合作经济组织，又包括从事农产品加工、农村新能源和农业机械服务等多种类型的专业合作经济组织，经营领域涵盖了生产、加工、营销和服务等各个环节，吸纳成员农户3480个，带动非成员农户41000个。调查了解到，资金紧张是目前制约合作社发展的主要因素。据初步测算，全县农民专业合作组织资金需求超过6960万元，除去自筹等部分外，资金缺口达4524万元。

(二)农民专业合作社融资渠道多元化，自筹资金和亲友借款是目前主要融资方式。调查显示，靖远县农民专业合作社生产经营资金主要来源于以下五个方面，按照资金构成比重依次为：1.自筹资金；2.向亲友借钱；3.金融机构贷款；4.社员之间互助；5.民间高利贷。其中自筹资金和向亲友借钱是目前合作社主要的融资方式，合计约占其资金来源的75%左右。

(三)农民专业合作社承贷主体单一，社员个人承担了全部信贷责任和风险。目前多数农民专业合作社内部组织结构比较松散，农户会员与合作社大多是订单式的产购关系，二次分配机制普遍没有建立。截至2009年末，靖远县涉农金融机构以农民专业合作社为承贷主体还没有发放过一笔贷款，而主要以合作社社员作为单个主体向金融机构申请贷款，其贷款申请基本上是社员自行申请。据统计，全县截至2009年末，农产贷款余额为30052万元，较年初增加15759万元。

(四)农民专业合作社办理金融业务主要集中在农村信用社，难以享受相关金融优惠政策。目前，靖远县农民专业合作社各项金融业务主要集中在农村信用社办理。截至2009年末，全县农业贷款余额40611万元，其中农村信用社农业贷款余额36179万元，占全县总量的89.6%。在农村金融市场方面，农村信用社仍处于绝对的垄断地位，从被调查社员来看，其向金融机构贷款的首选也是农村信用社。全县涉农金融机构没有对农民专业合作社进行信用评级，对合作社社员贷款与其他农户贷款条件相同，在利率、期限和金额等方面没有专门的优惠措施。

制约农民专业合作社融资的因素分析

(一)农民专业合作社的法人资格难以认定，达不到金融机构的放贷条件。一是工商注册比例小。《中华人民共和国农民专业合作法》规定，农民专业合作社应当在工商管理部门依法登记，取得法人资格。然而，当前绝大部分协会还不具备变更为农民专业合作社的登记条件，难以获取法人资格，也就达不到金融支持

的门槛。截至2009年末，靖远县232家农民专业合作经济组织中在工商部门登记的只有72家，具有法人资格的仅占总数的31.03%。二是目前农民专业合作经济组织除大宗农资物品统一采购、产品统一销售外，实质上仍由分散经营、独立核算的单个农户组成，自有资产少，生产经营、财务管理机制需要进一步完善。农民专业合作社要真正成为成熟的受信主体还有很长的路要走。

(二)农民专业合作社经营管理不规范，与涉农金融机构之间信息不对称。靖远县农民专业合作社虽然发展较快，但其运行管理上依然存在一些粗放现象，一定程度上阻碍了其功能的发挥。一是合作社建设规模小，资金匮乏，应对市场竞争能力不够强。从被调查的10家合作社看，社员最多的有164人，最少的仅有20人，平均入社会员约60人；72家注册合作社注册资本共480万元，人均入股资金不到1万元。二是层次较低，市场竞争力弱。大多数农民专业合作社的活动都还仅限于为社员提供统一的购销、技术和信息等方面的服务，而在加工、流通、储运和销售等方面还处于从属地位，尚未形成强有力的市场流通主体和竞争主体。大部分合作社的产品还处于产业链的上游，合作社没有能力和实力延伸产业链条，进行农产品的深加工。三是组织松散，经济关联度不高。虽然部分合作社已建立章程、设立机构和登记注册，但在生产、加工和销售等环节上，组织特征并不明显，抵御市场风险、降低经营成本作用还未真正发挥。由于运行机制的不健全，影响了金融机构对其授信评级，与信贷资金的发放条件还具有较大的差距。

(三)农业风险分担机制不健全，制约了涉农金融机构信贷资金的注入。当前，农民专业合作社主要经营的是农产品或农产品再加工，从事的产业是弱势产业、高风险产业，需要风险分担机制为其化解风险。而从调研的实际情况看，农村风险分散和补偿机制仍不健全，加剧了金融创新与风险管理的矛盾。一是财政扶持力度不大，尚未建立起长效的农业发展基金、救灾补助与贷款贴息等扶持补偿机制，基层政府大多财力不足，对农村经济及农村金融的补助扶持有待加强。二是农业保险缺失。农村政策性保险制度尚未建立，而商业性保险又处于费率高农民保不起、费率低保险公司赔不起的尴尬境地，农户参保率低，尤其是自然灾害险种几乎空白。三是担保、抵押问题仍然是制约金融支持的瓶颈。目前靖远县农民专业合作社组织形式比较松散，生产经营仍以各社员为主，而合作社缺乏社员共有的固定资产、机器设备等可供押抵登记的资产；同时农业生产的高风险性又使社会担保公司难以介入，担保难、抵押难仍是制约农民专业合作社贷款的一大障碍。

(四)涉农金融机构针对农民专业合作社的金融服务工作相对滞后，外部融资坏境较差。一是农村金融服务功能不断弱化。近年来国有商业银行大量撤并营业网点，使得农村金融机构网点逐步萎缩，形成由农村信用社“一农”支“三农”的局面。二是农村金融产品种类单一。农民专业合作社的快速发展需要与之相配套的金融产品，但是，本应超前发展的农村金融服务却迟迟未能跟上，产品创新滞后，种类单一，主要办理传统的农户小额信用贷款和个人消费贷款等业务，适用于农民专业合作社的大型农机具、土地经营承包权和林权等抵质押贷款业务没有广泛开展。三是涉农金融机构服务意识不强，在一定程度上还存在着官本位思想；同时，在金融宣传、金融产品推荐、信贷市场开拓等方面做得还很不够，信贷审批时间较长、服务方式单一、服务效率不高等问题仍然突出。

政策建议

(一)农民专业合作组织要坚持合作股份制和企业化经营的方向，规范合作社的组织行为和管理制度。一是农民专业合作组织要按照《专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的要求，进一步完善组织构架，积极向工商部门申请注册，完成向法人的转换。二是进一步落实民主决策、民主管理和民主监督，明确并落实社员大会的职权和决策方式，重大事项应由合作社社员大会讨论决定，推选优秀人才承担管理重任。三是建立健全包括章程、财务核算在内的各项管理制度，科学合理地构建利益分配机制，定期向社员公布财务状况，广泛吸纳同业农户入会，加大会费征收力度，认真开展增资扩股工作。四是在继续做好“统一良种供应、统一农资供应、统一技术培训、统一种养管理、统一订单销售”等基础上，坚持“民办、民管、民受益”的原则，进一步强化独立自主的经营理念，在经营发展中完成自我积累、自我壮大，从而实现与涉农金融机构的信贷业务对接。

(二)政府要制订出台相关的扶持政策，逐步建立健全担保基金和风险补偿机制。一是政府要制订必要的优惠扶持政策，在政策、资金和税收等方面加大对农民专业合作社的扶持力度，通过专业合作社的发展带动农民的持续性增收，为其发展创造良好的政策环境。二是鼓励和支持地方政府组建农业信用担保机构，建立信贷担保基金，开展融资担保业务，金融机构在此基数上按一定的放大倍数向合作社授信，以解决专业合作社担保难、融资难问题。三是建立信贷风险补偿机制和奖励机制，即由地方政府、农民专业合作社按一定比例出资建立“贷款风险补偿基金”，一旦出现贷款损失，按一定的顺序和比例从补偿基金中对金融机构补偿。四是要健全农业保险制度。地方政府要相应加大政策性保险的投入，在每年的财政收入中提取一定比例的资金，作为农业包括农民专业合作社经营的保险资金，对种植、养殖、农产品加工和物流运输等专业合作社按照其面积、产量等进行财政性保险补贴；鼓励和扶持商业保险进入“三农”领域，推进商业保险公司代办或开展商业性农业保险。

(三)加快农村金融服务体系建设步伐，切实改善农村融资环境。一是放手发展新型农村金融机构，继续深化农村信用社产权改革，逐步形成一个服务于“三农”的多层次、全方位和竞争有序的金融市场体系。二是积极引导和鼓励各金融机构将一定比例的资金，用于支持农业和农村经济发展。当前作为支农主力军的农村信用社要进一步拓宽资金渠道，用足用好现有资金，增加对“三农”的信贷投入。三是加大评级授信力度。将农民专业合作社及其社员纳入信用评定范围，对信用优、实力强、前景好的农民专业合作社提升信用等级，增大授信额度，并在同等条件下实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的正向激励机制，推动农民专业合作社加快发展。

(四)涉农金融机构要创新信贷管理方式和信贷产品，有效解决农民专业合作社合理资金需求。一是适当扩大各涉农金融机构基层行贷款审批权限，向经营管理水平高、不良贷款比例低的县级支行及农村金融机构下放一定额度的贷款审批权限，适当增加审贷自主权。二是在贷款对象选择上实行“宜社则社、宜户则户”

的信贷政策，对那些规模较大、组织化程度较高、合作社与社员之间经济合作紧密、还款来源有保障的农民专业合作社直接给予信贷支持；对于一些规模较大、组织化程度不高、但农户经济实力较强的农民专业合作社，可通过合作社担保或社员互保等形式，对农民专业合作社的社员农户进行信贷支持；对于其余规模较小、组织化程度较低的农民专业合作社，可直接对社员农户进行信贷支持。三是积极开发适合农民专业合作组织融资的信贷产品，试行经营权质押、承保权质押、林权证抵押、大宗农副产品抵押和入社社员联保等新的融资产品，提高融资效率。四是以“合作社+农户”、“公司+农户”的运作模式为依托，将小额贷款向农民专业合作社及其社员倾斜，对参加农民专业合作社的农户，适当增加贷款额度，扩大农户受益覆盖面。

作者：中国人民银行白银市中心支行 黄庆河 来源：《甘肃金融》2011年第1期

对发展农业专业合作社的调查与思考途径――以江西、安徽等地发展农民专业合作社为例

2011-5-13

自2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，由于政策的扶助，陕西省商洛市各类专业合作社如雨后春笋般的发展壮大起来。作为农村金融机构，如何发挥好资金优势，支持专业合作社做大做强？最近我们在商洛市政府李云飞副市长的带领下，赴江西宜春的上高、宜丰和安徽宣城的宣州、泾县等地及其所辖的渔业、竹制品、宣纸等产业基地进行了实地考察。 一、基本情况

所考察的宜春、宣城两市的四县区主要采取“龙头企业＋专业合作社＋农户（基地）”的模式，并利用农村种植、养殖大户和城镇能人的资金、技术、市场信息等优势，发挥能人的示范和带动效应，通过合作社的方式壮大产业，增强抵御市场风险能力。

据不完全统计，截止3月末，两市的四县区经工商行政主管部门注册登记、取得法人资格的各类农民专业合作社共有249家，社员21622户，注册资金总额8969万元，产业带动农户96000户。合作社按行业划分：粮油生产加工的有77个，经济作物生产加工的有55个，畜牧水产养殖的有56个，从事林特、果业的有38个，农机服务的有23个；在融资方面，主要是农信社、农业银行等农村金融机构给予了信贷支持，合作社累计取得贷款8.78亿元，目前贷款余额8488万元，其中农信社支持份额占95％以上。（四县区专业合作社组建的主要情况见下表）：

二、主要做法

四县区各种专业合作社的运作方式总体是在《农民专业合作社法》的架构下，结合各地实际进行了补充和完善，运作模式大致相同。本文仅以信用社支持的合作社为例，其做法主要是：

（一）设计了“三融”模式。针对农民专业合作社数量多，但经营运作方式各不相同的实际，各信用联社按照“宜社则社、宜企则企、宜农则农”的原则，采取了灵活多样的信贷支持方式。以较为典型的上高为例：一是合作社统贷融资模式。对合作社社员整体授信，贷款资金全部进入合作社账户用以购买生产资料提供给社员，但内部以台账的形式明确各社员的贷款金额，合作社统一出售社员产品后，用社员的销售收入抵偿其名下的贷款。二是通过合作社对接企业的转贷融资模式。向与合作社对接的农业产业化龙头企业发放贷款，企业以提供生产资料方式为合作社垫资，合作社待社员向企业销售产品时清偿该垫款。三是社员直贷的融资模式。通过分散授信对社员直接发放贷款，社员销售产品后归还贷款，整个贷款发放和收回过程借助合作社内部有效的监督管理机制完成。

（二）推出了“三贷”产品。针对农民专业合作社生产经营的特点，各信用联社注重在信贷产品上求实创新，积极满足合作社及其社员的资金需求。主要有三种产品：一是小额信用贷款产品。对于管理相对松散、入社农户资金需求较小的合作社，如吊瓜、薯业等合作社，对其社员进行信用评级后发放相应额度的信用贷款。二是农户联保贷款产品。对于管理相对严密、入社农户资金需求较大的合作社，如牧业、渔业等合作社，通过合作社全体社员大联保及若干社员组成小组联保的形式，对社员发放联保贷款。三是新型财产抵押贷款产品。对于入社农户具有一定农用生产设备、机械、水域经营权、林权等抵押资产的合作社，推行林权抵押贷款，主要为宜丰信用联社。

（三）建立了“四销”机制。为适应农民专业合作社发展需要，各信用联社以机制建设为抓手，努力为合作社及其社员提供优质、高效、便捷的金融服务。一是建立贷款重点营销机制。设立客户部，配备若干名信贷员，专职负责合作社的调查授信工作，同时实行客户部和基层网点双层营销模式，分别负责与合作社及其联保小组的业务对接。二是建立贷款统一授信机制。组织贷款调查组对合作社社员的生产规模、贷款需求、还款能力、信用记录进行调查，并统一进行评级授信，确定每位社员的贷款额度。三是建立贷款快速审批机制。对合作社社员提供“比非社员优先贷、在授信额度内随时贷”的便利，同时前移贷前调查，简化贷款流程，大大提高了审贷效率。四是建立利率优惠机制。将合作社社员贷款的执行利率均控制在基础利率上浮60%的范围内，远低于农村信用社利率浮动的上限，较同行业非社员贷款可降低财务成本20%左右。

（四）构筑了“四控”防线。按照农民专业合作社贷款风险可控、发展可持续的要求，各信用联社制定了专门的风险管理办法和操作程序，较好地发挥了风险防范和缓释作用。一是由合作社社员分组进行贷款联保。建立由4-7户社员组成的联保小组，小组成员对彼此贷款形成连带责任，若社员不能按期归还贷款本息，小组其他成员须代为偿还。二是在合作社内部建立联保基金。社员贷款前需按其贷款金额的8%向合作社交纳联保基金，当联保小组暂不能为其成员偿还到期贷款时，由联保基金代为垫付，事后用欠款社员的销售收入归还。三是对贷款资金实行封闭式管理。社员的贷款账户由合作社统一管理，实行专款专用，只能用于购买生产资料，不得挪作他用，也不得转让或转借给他人。四是将风险管理与合作社的激励约束挂钩。对年度贷款利息收回率达100%、本金收回率98%以上的合作社，以业务代办费的形式进行奖励；对年度贷款利息收回率在98%以下和本金收回率在95%以下的合作社，收回旧贷并停止发放新贷。 三、主要成效

从合作社的运作情况看，其初步成效主要表现为“四满意”：

农民满意。一是减少了生产成本。各合作社社员通过合作社统一采购生产资料或销售产品，成本大大降低。如上高县的金农米业集团联结该县45个农民专业合作社，社员通过农民专业合作社统一采购运送种子、农药、化肥等农资，统一产品收购，每亩可节省成本30元以上；通过统一技术指导、统一防病灭虫，每亩可减少损失50元以上；合计每亩可减少成本80元以上。按上高县合作社联系带动面积15万亩计算，年可节约成本1200万元以上。二是提高了经济效益。企业通过农业部门向合作社推介所需优质稻品种，提高了产量和品质，并且实行加价收购。如金农米业集团属下的子公司圣牛米业联结的泗溪镇床里村合作社，有社员98户，联系带动面积800多亩，通过合作社向社员推广种植的早稻优良品种“两优25”、“两优42”，收购稻谷35万多公斤，不仅亩产比普通稻高出35-50公斤，而且品质优，每50公斤收购价比普通稻高8元左右，亩可为社员增收160元，仅此合作社就可为社员增收12.8万元。三是提高了农民的组织化程度。农民专业合作社架起了千家万户经营与千变万化市场的桥梁，使农民告别了一家一户的“提篮小卖”，走向了统一高效的市场，提高了农民的组织化程度，增强了农民抵御市场风险的能力。有了农民专业合作社这个载体，农民由分散走向联合，由单一的生产者变为生产经营者，获得了市场主体地位，摆脱了“小农”束缚，实现了规模经营，真正走向市场。四是提高了农民的素质。大部分专业合作社组织社员参加培训，不但可以提高技能，还可学习市场经济知识，增强市场意识，加强抵御风险能力，提高社员整体素质，从而促使传统农民向现代农民转变。如曾被央视《致富经》栏目制作专题节目的上高县渔业合作社，每年至少组织一次社员到台湾、浙江等地参观学习，大大地拓宽了社员视野。

企业满意。企业通过联结农民专业合作社实施标准化、模式化的运作，并对农民实行二次分红，稳定了企业的原料基地，减少了不必要的经营成本，增加了企业的经济效益。仍以上高县金农米业集团为例估算，企业有稳定的原料供应，每吨可节约10元的环节费用；在产品上虽然每50公斤增加了8-10%原粮成本，但保证了原粮的质量，优质大米价格可提高0.4元/公斤，两者相抵，企业每吨可净增收20元以上，按金农米业集团年加工销售优质大米20万吨计算，两项合计可为企业增收节支600万元以上。

银行满意。以前农民要想贷款，不但手续繁杂，而且由于担保物的原因，很难解决资金需求的难题；而银行看到农民有好的项目也因其偿还能力不敢放贷。成立农民专业合作社后，由于农民专业合作社的成员与单家独户的农户相比，向银行贷款具备了较好的被担保的条件，偿还能力有保障。如上高县渔业合作社，采取“信用联保”的方式与上高县信用联社建立了良好的合作关系，2007年争取到1500万元的授信额度和15%利率优惠。一方面农户获得了资金的支持，减化了手续，还减少了利息开支；另一方面银行虽然利率给予了优惠，但通过合作社这个担保平台，贷款投放率大大提高，经济效益也随之提高。这种“信用联保”的模式在宜春市得到了大力推广，成为解决农业产业化发展资金不足的一个重要途径。 政府满意。农民专业合作社的发展，使政府找到了调控农业的有效载体，走出了以往用计划经济思维抓调整，只决策不负责，政府和农民唱独角戏、“官逼民富”的怪圈。农民专业合作社的发展，促进了政府职能的转变，把广大基层干部从大量的行政事务中解脱出来，集中精力搞服务、办实事。如该地以往推广新技术、新品种，县里要经过先召集乡里开会，乡里再召集村里开会，村里再召集组里开会的过程，既费时且有关信息也不能及时传递到农户手中。农民专业合作社发展起来以后，县一级可能直接通过农民专业合作社传达到农民，既快捷，农民又易接受。 四、存在的主要问题

从初步考察情况看，四县区农民专业合作社取得了长足的发展，但也有一些值得商榷和解决的问题：

1、发展资金不足的问题。一是在资本金上，以社员入股及合作社经营积累为主要来源的资本金有限，削弱了合作社的担保及自身发展能力；二是在信贷资金支持上，目前主要融资渠道是农村信用社，而由于社员自身实力有限，加之合作社担保能力限制，金融机构依然存在畏贷现象；三是在政府资金的支持上，政府主要给予部分项目的贴息支持，其他财政支持非常有限。由于合作社及社员资金的相对不足，导致其发展的后劲不足。

2、内部管理质量不高的问题。目前四县区各合作社发展与运行质量很不平衡。从调查了解到的情况看，有些农民专业合作社缺乏管理人才，带头人素质不高，管理松散，经营粗放；有些合作社社员之间的利益联结机制还不够完善；有些合作社入社的农户数和生产规模所占的比重还偏低，带动农户的能力不强，组织化程度不高；有些合作社还停留在鲜活农产品和初加工农产品的生产与销售上，科技含量低，经济附加值不高，与加工企业联系也不够紧密，社员不能从合作社取得更多的利益，制约了合作社的发展。

3、联保基金抵减了可使用资金的问题。社员在贷款时须交纳贷款本金8％的联保基金，在一定程度上既增加了借款人利息负担，又减少了周转资金。 五、对发展专业合作社的建议

1、建章立制。严格按照《农民专业合作社法》规定，建立健全农民专业合作社章程和有关制度，合理设置组织机构、社员股金结构，规范财务制度和会计核算，健全档案管理，实行社务公开，接受社员监督。

2、加大政府扶持力度。各级政府要制定扶持政策，大力扶助农民专业合作社发展，为他们提供信息发布、产品展销、物流配送等方面的支持；各级财政要按照政府的有关政策规定，积极做好对合作社的财政扶持。

3、强化信贷支持。各级农村金融机构要把农民专业合作社全部纳入信用评级范围，把农民专业合作社作为农业信贷的重点，实行利率优惠，增加授信额度，简约放贷流程，放宽担保限制，积极探索农民专业合作社或联户担保等有效形式，支持农民专业合作社发展。 4、开展学习培训。各级农业部门要切实做好对合作社的指导和对合作社管理人员的培训等工作，提高合作社管理人员的经营管理水平和业务素质、办社能力。要积极选派年轻能干的业务辅导员和合作社经营管理人员到大专院校研修深造，进行学历教育和技能培训，培养高素质的合作社指导和管理本土人才。条件许可时，要积极组织合作社管理人员到先进地区参观学习，开阔视野。

5、强化环境建设。一是落实税收优惠。要给予农民专业合作社在销售社员生产和初加工项目服务、购销等方面的各税种减免或优惠，扶持其发展壮大。二是建立良好的利益补偿机制。对于金融机构发放合作社贷款产生的收入及利润，应减免营业及所得税；形成的不良贷款，应允许其增加拨备计提的比例和范围，减少呆坏账核销的政策限制和审批环节。三是完善担保机制。一方面要鼓励成立各种公、私有形式的中小担保机构，增加担保实力；另一方面要加快林权及农村流转土地、农村住宅等担保制度建设，及时办理各种产权证明，建立

和完善相应的评估、登记、交易等平台，为农村担保开辟“绿色通道”。四是打造诚信环境。要以金融生态环境建设为先导，以政府为主导，各方配合，合力建设好地方金融生态环境，严厉打击各种逃废债行为，为金融机构信贷的有效、持续投入奠定良好的基础。

作者：陕西省信用联社商洛办事处 彭永杰 来源：中国农村金融网2011年05月11日

中国农民专业合作社发展问题的思考与建议

2011-4-25

摘要：近几年，中国农民专业合作社登记注册数量以及入社农户数量快速增长，一方面反映了农民适应市场竞争的需求，另一方面也存在机会主义行为，产生了不好的示范作用。在合作社发展过程中，既积累了宝贵的成功经验，又存在不少问题。促进农民专业合作社持续健康发展，必须认清合作社发展完善的渐进性、长期性和复杂性，不能急于求成，要明确政府扶持引导的重点，建立科学的基础状况监测评价信息系统，探讨村级集体经济组织、村民委员会与发展农民专业合作社相结合的综合改革与发展道路。 关键词：农民专业合作社，机会主义行为，综合改革 一、农民专业合作社数量快速增长原因分析

据有关部门公布的数据，农民专业合作社法颁布实施以来，登记注册的农民专业合作社数量以及入社农户呈现“翻番式”快速增长（见下表）。合作社数量的快速增长是多年来人们所期待的，但是数量增长的原因却是复杂的，有的是合理的、能够促进发展、产生积极效果的，有的则会产生不好的负面影响，需要有客观清醒的认识。

本文认为，近几年农民专业合作社注册登记数量快速增长的主要原因有以下方面：

1.合作社法实施后规范注册登记。2007年农民专业合作社法颁布实施后，自20世纪90年代后已经建立的大量合作社、协会按照要求重新注册登记，即部分原名称为“协会”的重新注册为农民专业合作社，原先挂靠在或者在有关农业行政主管部门、民政部门登记的重新注册登记。2005年年底，不完全统计（在各级民政部门、地方农业行政管理部门、工商管理部门登记，无统一规定），全国各种农民专业合作组织、协会等已经达到15万多个，这些合作社或协会在农民专业合作社法颁布实施后重新注册登记，即事实上已经存在。 2.农业发展与农民增收的需求拉动。进入21世纪后，中国农业发展的外部市场环境更加严峻，既面临国外优质农产品的竞争挤压，也面临国内农业结构调整中出现的部分优质农产品“卖难”、价格波动剧烈、农产品质量安全水平要求提高、提高农业效益等挑战，应对这些挑战需要农户联合起来抗御市场风险，加快标准化、品牌化、规模化、设施化、产业化以及特色农产品发展，进一步延伸产业链条等等都不断强化建立农民专业合作组织的需求。 3.成功的典型农民专业合作社示范效应。自20世纪90年代后全国农民专业合作社发展涌现出大量的好典型，在带动农业产业化经营、标准化品牌化建设以及开拓市场、带动农民增收等方面起到了积极的作用，这些典型示范带动着各地建立新的农民专业合作社。 4.中央及各级政府政策等推动。中央及各地出台政策，加大财政资金扶持力度。例如，从2004年起，农业部开展农民专业合作组织示范项目；农业部农业标准化示范项目、畜牧养殖小区、阳光工程培训等项目建设中，都将农民专业合作社列入实施载体；出台《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》、《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》、《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》等改善农民专业合作社发展的外部环境；推进“农民专业合作社示范社建设行动”等等。这些政策以及相关的优惠扶持政策成为合作社数量大增的重要原因，当然也不排除部分“假合作社”或者“空壳社”套取国家优惠政策的现象存在。

5.机会主义行为推动合作社数量及入社农户“虚增”。中央及各级地方政府部门都对建立合作社制定了补贴、项目扶持等措施，甚至有的项目只能以合作社的组织名义去申请。同时，在地方实际操作过程中，注册登记合作社的门槛很低、成本很低，有的并未完全按照合作社法的要求操作，有的信息失真等。两方面使得部分合作社登记完后并未产生应有的作用，有的实际上名存实亡。如果这种合作社不能够得到有效抑制或取缔，反而得到有关的支持、实惠，其将产生不良的示范后果，极为不利于合作社的健康发展。

6.地方政府制定数量发展目标以及行政推动。通过网络搜索，能够发现许多地方都制定了合作社的发展规划，其中合作社数量以及入社农户数量是主要的指标。制定规划、数量目标激励合作社发展无可厚非，也是应当的。问题在于，有了规划，不少地方对目标任务层层

分解，并采取行政推动，难免出现为完成任务的“空壳社”，在合作社有关数据不断攀升的表象之下存在潜在的隐患。事实上，合作社的发展数量以及入社农户是很难预测的（包括基数信息不真），在发展过程中新的合作社不断产生、有些合作社倒闭应当是正常的现象。现实中似乎合作社一旦成立就永远存在、都在正常经营，很少有关于合作社倒闭的报道以及分析，难以产生警示作用。

二、真正的农民专业合作社发展的成功经验（决定因素）

办好合作社难，办好现代规范合作社更难。总结中国各地农民专业合作社的成功经验，主要有以下方面。

1.培育或聘任高素质、强能力的合作社领导核心。在合作社发展的初级阶段乃至持续发展过程中，培育热心农民共同事业的农民活动积极分子，增强合作社的领导力起着关键作用，合作社理事长、理事的理念、素质和能力决定着合作社的成败。作为合作社领导核心，即经营管理团队必须是“好人＋能人”，好人是热心为社员服务，能人是能够为社员服好务。在合作社发展到一定程度，受到合作社管理层经营能力的局限性，必须聘任高素质的职业经理人和企业家，否则很可能难以进一步做强做大。

2.形成合作社的价值支柱：合作文化。在国际合作社发展历史中，特别强调合作社的一些基本原则，如民主管理、经济参与、盈余返还、对社员进行合作教育等，并在发展中逐步形成了合作社的基本价值，如自助的价值（积极性、创造性、责任感、独立性、自己的事自己做），互助的价值（合作、团结、和平、集体行动），民主的价值（平等、参与、合作），普遍的价值（全球性、开放性）等。在中国农民专业合作社发展过程中，人们也提出了一些特有的合作文化理念，如扎根基层、服务三农的民本精神，我为人人、人人为我的互助精神，精诚团结、患难与共的合作精神，不畏困难、艰苦奋斗的创业精神，不断进取、永不满足的创新精神等。这些先进的价值理念成为合作社成员的共识，共同自觉遵守，合作社就具有持续发展的内在精神支柱和动力。

3.构建和设计合理有效的内部机制（制度）。农民专业合作社法对合作社的内部机制（或制度）做出了基本的法律界定，成为合作社共同的制度基础，如财务管理制度、产权制度、分配制度等。但是，合作社毕竟是农民自己的互助性经济组织，有些具体规定需要结合合作社自身实际和发展要求灵活规定，并经过社员代表大会同意写进章程。

4.拓展合作领域和增值空间，形成持续引力。合作社持续发展的吸引力来自于对社员的服务需求满足、增加社员收入、扩大合作社积累发展实力，要根据产业与产品特性，不断提供更多的服务项目，延伸产业链条，形成品牌化、信誉化。

5.形成品牌与影响力、吸引力至关重要。基于产品的独特性、不易模仿性形成品牌优势，围绕品牌做强做大合作社以及产业链是国内外许多合作社成功的重要经验。例如，天津市西青区辛口镇的“天津市曙光沙窝萝卜专业合作社”，自2007年成立以来，依托开发保护和提升传统“沙窝萝卜”品牌的优势以及合作社经营管理团队的努力、地方政府的指导帮助，将很多种植户组织起来，统一技术标准、统一收购和分级包装销售，在未申请任何补贴的情况下，不断发展壮大，实现良性运转，不断吸引更多的农户要求加入，对种植户增收起到了重要作用，目前已经进一步向加工领域拓展。

6.地方政府部门正确的指导、帮助和扶持。合作社的发展壮大离不开政府有关部门的扶持、指导和帮助，扶持的内容包括项目支持、合作社有关人员培训、技术推广部门公共服务、基础设施建设、品牌宣传、产品认证、法律保障等，扶持的方式包括财政补贴、融资贴息等。对于合作社的培训辅导内容，在各地实践中应根据合作社处于新建起步、规范发展以及已较规范、需做大做强三种不同阶段，分别确定有针对性的内容。 三、农民专业合作社发展中存在的主要问题

1.合作社发展的市场环境导致持续经营难。新时期中国农民专业合作社的发展，是在各种加工、运销物流公司已经有一定程度发展，但农民合作意识相对淡薄、缺乏金融支持的背景下，处于弱势的农民创业增收和弱质的农业价值提升过程，其发展的市场环境、组织交易成本、组织风险可能是前所未有的。例如，农业结构调整中的相互模仿、同步震荡导致市场波动加剧、品牌建设维护难，国内国际市场一体化导致依靠合作社组织“垄断部分市场”难，各种经营主体的无序竞争导致合作社与单个农户相比优势不明显、与公司相比没有优势。因此，在世界合作运动已经有一百七十年历史，世界农业组织形式向大型化、公司化发展的背景下，依靠发展单体规模较小的农民专业合作社提高农业组织化程度必然面临很多难题。 2.部分合作社办社目的不正确导致自我发展动力不足。有些企业领办合作社目的是为争取获得优惠的税收政策、项目资金、贷款支持或取得用地等便利；有的个人领办合作社为获得合作社的扶持补助资金，出现“空壳社”、“家族社”现象、领办人的“趋利”行为以及销售环节的“经纪人”倾向等，违背了合作社的宗旨与原则。部分地区办合作社行政推动色彩浓，不少是“要我发展”而不是“我要发展”；经济功能较弱，提供的有效服务较少，与农户的利益链接不力等。

3.合作社自主发展能力不强。主要表现在：部分合作社注册资金以及入社农户股金严重不实，可能存在纠纷隐患；合作社高素质经营管理、财会人员人才匮乏，有的过度依赖政府或龙头企业；合作社缺乏融资担保物，融资渠道单一，运转资金严重不足；合作社自我积累

较少，自我造血功能弱；部分合作社市场经营意识不强，仍然是坐地等待客户上门，不能主动开拓市场，有的单纯靠人脉关系经营；整体品牌意识不强，难以形成品牌优势等。 4.内部管理不规范、合作意识不强。部分合作社内部财务制度、分配制度、决策制度规范化程度低，内在机制不健全、不完善，主要是领导人一人决策；部分合作社出现团体社员垄断经营管理权、农户丧失经营决策权现象；部分合作社对外合作缺乏诚信，与技术人员等合作意识不强、激励机制缺乏等等。

5.对合作社指导扶持缺位。部分地方政府的有关部门只重视合作社的成立数量和规模大小，对存在问题却关注不够；合作社事业发展蒸蒸日上时，各级领导的指导和关注频频不断，而遇到经营困难最需要帮助时，领导反而关心少了；有的对合作社扶持资金运用缺乏有效监督，致使机会主义大量存在；上级的部分优惠政策难以落实到合作社等。 四、新时期促进农民专业合作社健康发展的几点建议

1.认清合作社发展的长期性、艰巨性，按规律有序发展。发展农民专业合作社的作用毋庸置疑，但合作社的成功运营和持续发展壮大要比一般的公司或企业难的多，其涉及将分散的小农组织起来共同面对日益复杂多变的市场。合作社的发展是一个不断优胜劣汰的组织化提升过程，政府应当提供足够的帮助但却难以代替组织发展的自我规律。在中国由农民自发组建合作社的发展方式也预示着合作社发展将是一个长期艰巨的任务，实现真正的合作社覆盖大部分农户、发挥组织作用可能需要几十年甚至百年以上时间，任何人难以代替农民的自我选择。

2.转变追求数量目标，集中力量重点支持规范合作社做强做大。正如前文所述，近几年合作社数量的迅速增长也存在机会主义套取扶持资金等潜在负面影响，需要改变有限资金分散使用难以取得显著效果的做法，按照示范标准社建设的要求，宁缺毋滥，择优扶持，促进其做强做大。要明确支持合作社发展的资金投放重点，改革支持方式，重点是为合作社成员及其管理者进行组织培训和能力建设培训，提供商业服务、技术援助，办公设施的建设以及基础设施、公共服务、人才科技等。要由直接资金扶持转向实物，如设备、良种等生产资料扶持等。

3.研究村委会（或村民小组）领办、村集体经济组织产权制度改革与合作社发展有机结合的新模式。在合作社发展的几种模式中，从农业发展所处的阶段、内外环境条件看，组织成本相对较低、能够持续经营的很可能是村委会（村民自治组织）领办，这种模式组织成本相对较低，能够充分发挥村民自治组织选举产生的领导人以及村党支部的权威性、凝聚力，实现合作社组织低成本发展，很可能将是中国特色的切实可行的农民专业合作社发展模式，

应当鼓励提倡。基于市场选择的能人或大户领办型是理想的典型模式，但成功并且持续经营壮大难度很大，将面临资金问题、品牌问题、对外竞争问题、接班人问题等。龙头企业、技术推广服务部门领办等其他方式会存在企业、技术部门与农户的利益矛盾，其持续性值得怀疑。当然，村委会领办合作社会遇到合作社与村委会的关系、与村集体经济组织的关系问题。村集体经济组织改革在中国一直是一个难点问题，能否将村集体经济组织产权制度改革、组织制度改革、村委会职能调整与合作社发展有机结合，进行综合性配套改革很值得研究，也可能会大大推进中国农民基层组织创新的步伐，构建起中国特色的农民专业合作社发展道路。

4.建立依托科研机构的合作社信息系统调研、监测与信息发布制度，为政策支持提供基础依据。目前自下而上由地方主管部门填报的合作社统计信息制度存在严重缺陷，一般情况下地方政府处于形象、政绩、部门工作业绩考核等要求很可能只填报好的方面，而对于实际经营状况、困难与问题、经营不善乃至名存实亡的合作社等信息隐瞒不报，致使难以掌握合作社客观真实的发展情况，不利于发现发展中存在的问题进而采取针对性强的政策措施。因此，本文建议，要发挥科研机构人力资源优势、研究优势、知识优势，在全国建立一批独立于政府部门的合作社信息系统，调研、监测与信息发布，通过调研定期为政府决策部门提供决策建议。

关于鹰潭市金融支持农民专业合作社发展的调查与思考

2011-3-15

近年来，农民专业合作社在全国各地蓬勃兴起，已经发展成为重要的农村市场主体，但从总体上看，农民专业合作社仍处于起步阶段，由于合作社规模不大，管理薄弱，吸引力不强，贷款难、融资难已经成为农民合作社发展壮大的瓶颈。

一、现实问题：“四个方面”显示金融支持较弱

近年来，鹰潭市金融机构把支持农民专业合作社作为支持“三农”的一个侧重点，采取政策倾斜、拓宽领域、增强服务等措施，为农民专业合作社发展提供了优质的信贷支持和金融服务。截止2010年7月末，全市金融机构共支持农民专业合作社8家、贷款余额3216万元，支持专业合作社社员294人、贷款余额10541万元，有效地促进了农民专业合作社及社员的生产发展。但我们发现金融支持过程中也还存在一些值得关注的问题。

(一)贷款满足率较低

三年来，鹰潭市共有16家合作社、514个合作社社员向金融机构申请过贷款，只有8家合作社、294个社员获得银行贷款，占比分别为50%、57%，获得过金融支持的合作社、社员分别仅占全市合作社总数、社员总数的2.6%和8.3%。

(二)贷款模式有限

目前，农民专业合作社的贷款模式也主要是间接性贷款，即通过向农民专业合作社的社员发放农户小额信用贷款、农户联保贷款等，间接为农民专业合作社提供资金支持。鹰潭市农民专业合作社获得的信贷资金中，间接性贷款占全部贷款的77%。

(三)信贷投入较少

农民专业合作社在建设办公场所、购置设备、引进新技术等方面都需要大量的资金，而金融信贷投入对于农民专业合作社的发展来说微不足道，截止2010年6月末，鹰潭市农民专业合作社在金融机构的贷款余额为13757万元，仅占全市涉农贷款的1%、全市各项贷款的0.6%。

(四)贷款利率偏高

目前余江县农业银行对生猪专业合作社社员的贷款利率在基准利率的基础上上浮15%，辖内农村信用社对农民专业合作社的贷款利率在基准利率上上浮20%-40%，少部分高达60%。

二、原因分析：“三大因素”制约金融服务对接

由于目前农民专业合作社发展尚处起步阶段，面临市场风险、管理水平、金融环境等因素的制约，金融服务与合作社发展对接相对较弱。

(一)内部缺陷：大多数合作社难以达到信贷准入要求

1.经营管理不够规范。据统计，全市没有社员花名册的合作社占总数的24%，每年定期召开社员代表大会的占60%。大部分农民专业合作社除了营业执照、开户验资证明外，规范的财务报表、报告等资料普遍缺乏，金融机构对农民专业合作社的还贷能力无法判断，影响了金融机构的授信。

2.风险承担能力较弱。由于鹰潭市绝大多数合作社是近两年成立的，起步较晚，经济基础薄弱，共同积累少。而且农民专业合作社规模也较小，大多数合作社的注册资金在3—5万元之间，全市注册资本在50万元以上的只有24家，56家合作社没有注册资金，专业合作社的经营规模和发展潜力不足，抗击风险的能力较弱，难以达到金融机构信贷支持的标准。

3.有效抵押资产较少。目前鹰潭市的大部分农民专业合作社没有固定资产，办公、营业场所多数是租借的，全市没有固定办公场所的合作社占45%。可供抵押的固定资产少，大部分合作社的产品也不符合抵押需求。

(二)政策缺失：诸多配套政策不到位影响信贷投入

1.政策法规贯彻执行较难。《农民专业合作社法》虽然明确了农民专业合作社的法人地位，但对于农民专业合作社在金融方面的支持缺乏详细的操作细则和完善的指导意见，导致相关扶持政策因缺乏可操作性而难以有效贯彻执行。虽然国家允许农民专业合作社承担农业委托生产项目，但由于上级没有制定具体操作办法，致使该政策也很难执行到位。

2.扶持政策落实到位较难。尽管中央、省财政每年都安排一部分项目专项资金扶持专业合作社，但金额很小，县、市财政也没有安排配套资金。绝大部分农民专业合作社享受不到财政资金扶持，也享受不到税收、用水用电、土地征用等方面的优惠扶持政策。2009年.辖内只有4家农民专业合作社获得省财政资金扶持75万元，财政支持微乎其微。

3.风险补偿机制尚未建立。由于县域财政状况不乐观，辖内至今未对农民专业合作社建立长效的专项发展资金、扶助基金、担保基金等风险补偿和分担机制。同时农业生产的高风险性又使社会担保公司难以介入，从而影响到金融机构的放贷积极性。

(三)体制约束：农村金融供给不适应合作社的发展需求

1.资金供给渠道狭窄。目前，鹰潭市只有农村信用社和农业银行对农民专业合作社给予了信贷投入。农业发展银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、小额贷款公司等各类金融机构由于各种原因没有有效发挥对农民专业合作社的支撑作用，农村金融资金供给渠道比较狭窄。

2.信贷产品创新不够。目前尚无一家金融机构针对农民专业合作社专门开发、设计信贷产品，仍局限于信用、保证等传统信贷产品。由于农民专业合作社对金融需求多以短期贷款、小额农贷为主，传统信贷产品已不能满足合作社发展需求。

3.农村金融竞争机制缺乏。近几年，随着金融改革的不断深入，农村金融网点的大量撤并，鹰潭市目前的涉农网点个数较2001年下降了41%。农村金融市场上金融服务主体严重缺失，农村信用社处于农村信贷投入垄断地位，使其在贷款定价制度执行中缺乏有效动力，贷款营销与定价机制不够灵活。

三、政策建议：政银社三方协作促进金融支持

(一)合作社需强身健体，向规范化、深层次发展

1.规范经营行为。农民专业合作社应按照《农民专业合作法》、财务管理制度等要求，加强制度建设，完善组织结构，明晰产权关系，自觉规范经营行为，提高管理能力和财务运作能力，通过规范、有序运作，不断提高经营管理水平，推动农民专业合作社健康发展。

2.强化品牌效应。农民专业合作社应依托当地资源大力发展板块经济和特色农业，提高专业合作社的覆盖面，增强合作社的吸引力和凝聚力。通过为农户提供产前、产中、产后的统一服务，突出产业优势，努力创出品牌产品，通过“产供销”一体化、“种养加”一条龙的发展模式，实现规模化、产业化经营，从而提高市场竞争力。

(二)地方政府应为合作社创造良好的政策环境

1.尽快出台配套政策的实施办法。国家有关部门应根据《农民专业合作法》的要求，尽快制定扶持农民专业合作社发展优惠政策的具体实施办法，加强对合作社的专项资金资助扶持或对合作社金融服务成效明显的金融机构给予税收减免等；明确金融机构支持农民专业合作社的政策性措施和责任，加强对农民专业合作社信贷投放和金融服务改善。

2.建立适用的农村贷款抵押担保制度。一方面，由政府出资兴办农业担保机构，或鼓励由政府出资的各类担保机构开展农业担保业务，积极拓展符合农村特点的担保业务品种。另一方面，发展农村互助担保组织，由政府、农村企业、农产等多方出资，设立农民专业合作社贷款担保基金。

(三)金融机构应提升服务水平，促进合作社健康发展

1.完善农村金融组织体系，强化金融服务合力。人民银行应积极运用支农再贷款引导农村金融机构支持农民专业合作社发展。农业发展银行应根据农村经济结构调整需要，将农民专业合作社纳入其扶持体系。农业银行和农村信用社要增强与农民专业合作社的联系，及时掌握动态信息和资金需求状况，在风险可控的情况下积极做好农民专业合作社和社员的贷款授信工作。充分发挥邮政储蓄银行在扶持“三农”建设中的积极作用，扩大涉农业务范围。培育农村中小金融机构，建立村镇银行、小额贷款公司等，发挥其对农村经济的辅助功能。

2.创新信贷业务品种，丰富金融产品供给。一是结合《物权法》的有关规定，积极尝试开展土地承包经营权、林权抵押和仓单质押、农产品交易合同抵押等多种贷款。二是通过农民专业合作社社员联合担保、担保公司提供担保、“保险+信贷”等方式，开发多种形式、多种品种的担保贷款。三是针对农民专业合作社及农户资金需求情况，采取“一次核定、随用随贷、总额控制、周转使用”的管理办法，办理每笔贷款在未突破授信额度内，即可随用随贷、循环使用。四是在利率制定上，农村金融机构应发挥风险定价机制，根据农民专业合作社的发展前景、管理能力和实际风险状况合理确定利率水平。

作者：中国人民银行鹰潭市中心支行课题组 来源：《武汉金融》2010年第12期

金融支持农民专业合作社加快发展的政策研究

2010-12-27

摘要：农民专业合作社是推进农业产业化经营、推进现代农业发展的重要载体，是既能保持农业家庭经营的效率、又能克服农业家庭经营局限性的产业组织。但在现阶段，农民专业合作社的融资难问题关系到农民专业合作社的发展和壮大，也关系到我国农民增收、新农村建设的实现，甚至事关我国经济成功转型和下阶段经济能否继续保持快速发展。本文分析了国内金融支持农民专业合作社实践模式，提出了相应政策建议。

关键词：农村金融，“三农”问题，农民专业合作社

一、金融支持农民专业合作社发展的必要性

农民专业合作社(以下简称“合作社”)是推进农业产业化经营、推进现代农业的重要载体；是既能保持农业家庭经营的效率，又能克服农业家庭经营局限性的产业组织。但现阶段，在合作社发展过程中存在融资困难、资金短缺的问题关系到合作社的发展和壮大，也关系到我国农民增收、新农村建设的实现，甚至事关我国经济成功转型和下阶段经济能否继续保持快速发展。

(一)金融支持合作社发展是金融对中国未来农村发展的支持。

由家庭承包经营的农村土地制度对于中国改革和发展起了很大作用。但由于中国人地关系紧张、土地零碎化经营、农产品销售难等原因，使得中国农民增收难、农村面貌落后、农业产业化低的“三农”问题日益凸显。囿于对政治体制、产业资本侵占农村土地及失地农民城市贫民窟化等潜在制度成本的考虑，土地私有化变革不具可行性。缓解中国的“三农”问题，只能立足现行基本制度，走长期的、改良的道路：产权改革方面是鼓励土地使用权流转，而经营体制方面的核心内容是通过大力推动农民的合作来提高农业的组织化程度。农业合作化和组织化是中国农村经营体制未来发展的方向，金融支持合作社发展是支持中国农业未来发展的题中应有之义。

(二)金融支持合作社可以提高农民收入、改善“三农”问题。

金融支持合作社发展，合作社通过纵向一体化，进入农产品加工领域，延长农业产业链，提高农产品附加值，增加农民收入，改善“三农”问题。通过金融支持合作社发展，合作社完善农民的组织化程度，提高了农民收益；反过来，合作社比单个农户具有更强抵押担保能力，农民增收也相应提高其经济偿还能力，进一步促进农村金融的良性循环发展。

(三)合作社的发展壮大决定了其需要金融支持。

合作社要发展壮大，不能只依靠成员内部资金，还需要得到金融机构的外部支持。一方面，追逐利润的商业银行裁撤农村领域分支机构，难以为缺乏有效抵押品、信息不透明的合作社提供贷款。另一方面，数量急剧增加、经营管理逐渐标准化、规范化的合作社亟需资金，庞大的资金需求和较小的资金供给产生了矛

盾。因此，建立一个完善的农村金融体系，为合作社的发展提供良好的农村金融环境已迫在眉睫。

二、我国金融支持合作社发展的存在问题

(一)不完善的农村金融体系难以有效地满足合作社的资金需求。

一是正式金融服务供给不足。我国涉农金融机构中真正为合作社开展金融服务的只有农村合作金融机构，单一的农村金融融资渠道满足不了合作社对资金的需求。二是农村正式金融机构资金外流恶化了合作社融资环境。三是非正规金融服务难以满足合作社资金的需求。非正规金融的突出特点是贷款利率高，相比于农业低收益，非正规金融支持合作社发展的可行性不高。

(二)信息不对称条件下农村抵押物缺乏。

相对于大企业或国有企业，合作社与金融机构之间的信息不对称问题较为严重，因而金融机构对合作社的融资风险通常较大。信息不对称条件下金融机构势必要求合作社提供抵押、担保。但现行农地制度规定农村土地归集体所有，农民根据集体成员权获得土地使用权、转让流转权和收益权，但无法对土地进行抵押，难以获得外部信贷资金支持。

(三)缺乏真正的农村合作金融组织不利于合作社融资。

金融是现代经济的核心，农村合作金融是农村合作经济的核心。合作金融能够适应我国经济发展的不平衡性和多层次性，可以满足不同经济层次尤其是弱势群体对金融服务的需求。因此，对经济实力弱小的合作社来说，通过自愿的联合实现互助的合作金融是一种趋势。但合作社的民间合作金融离不开国家金融的支持。农村合作金融组织的缺乏是我国合作社融资难的重要原因。

(四)政府对于农民专业合作社法律制度保障不够。

一是合作社相关法律滞后。2006年我国颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，明确规定合作社为法人。但该法并未明确合作社的法人类属。二是资金互助组织法律身份问题没有明确。《农民专业合作社法》的调整范围并不包括农民合作金融组织。银监会起草的《合作金融法》将与规范资金互助的法规相分开，资金互助组织的监管则由监管部门“自由裁量”。三是政府扶持政策不配套。政策在有关税费减免、农资供应、用地、用电、注册登记等政策方面，扶持政策措施不够灵活，力度不够。

三、金融支持合作社发展的几种重要模式

(一)“龙头企业+合作社+农户”融资模式。

金融机构贷款给龙头企业，龙头企业担保并将款项通过合作社再贷给社员，用社员上交的原料逐年返还贷款给银行，合作社担保贷款户按期限返还银行贷款。金融、龙头企业、合作社、贷款社员四方就组成一个网络信用结构。在该模式体系中，龙头企业和合作社起着双重担保的中介作用(见图1)。

该模式的优点包括：一是龙头企业的介入可以有效减少金融机构与合作社、农户之间的信息不对称。相对于小规模的合作社而言，龙头企业规模较大，偿还贷款能力较强。龙头企业与农户之间存在多次博弈，信息不对称的情况相对于金融机构较小。二是龙头企业对于合作社、农户具有经济制衡能力。如果社员不执行还款计划，则龙头企业拒收该户原料产品，并拒绝给予各种服务，龙头企业通过经济制衡力对合作社、农户具有内在的违约惩罚机制，可以充分提高还贷率。三是各主体间组成利益攸关体可有效提高风险防范能力，减少金融机构贷款不良比率。

但也存在一些不足：从组织结构的角度看，“龙头企业+合作社+农户”分化为“龙头企业+(合作社+农户)”和“(龙头企业+合作社)+农户”两类。前者为农户发起组建的合作社，与龙头企业更倾向于纯粹的供销合同关系，合作社与农户的关系更为紧密；后者的合作社则由企业发起或主导，实际控制权往往在企业一方，这在效果上接近于“公司+农户”。在前一模式下，由于龙头企业与合作社、农户间关系不够紧密，为其进行融资担保积极性不高。在后一模式下，由于合作社实际控制在企业一方，企业可能存在“冒名顶替”的机会主义行为，即合作社仅仅是成为获取政府支持、政策资源的工具，金融支持合作社发展的效果容易发生偏差。

(二)资金互助合作社。

在合作社的制度框架下，社员把资金以入股方式集中起来实行贷款互助。一般而言，资金互助合作社与纯粹的民间贷款组织有所区别，其依附并服务于原经济实体的合作社，信贷资金主要发放给有资金需求的社员并用于该经济合作社所从事的行业(见图2)。

资金互助合作社是推动“产融结合”的典范，有利于金融支持农业实体经济发展。

但资金互助社也存在一些不足：一是可能存在合作社内部信贷权的寻租问题，社员利益难以保证。二是资金互助合作的外部环境不佳制约其发展。外部环境问题本身并不是资金互助合作社的缺陷，但其的确直接影响合作社资金互助的发展。

(三)小额信用贷款模式。

农村小额信用贷款是农村信用社支农的主要形式，其服务对象以农户为主。农村信用社通过调查摸底，建立农户经济信用档案，一户一档，定期评定农户信用等级，根据不同的信用等级决定贷款的额度(从1000元到20000元不等)，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策，并提出建立信用村(镇)的标准。另外，农村金融机构也可以与合作社合作，由农村专业合作组织直接推荐“信用户”，农村金融机构在审核的基础上，对其成员发放农户小额信用贷款，并支持鼓励农村合作组织为农户提供担保(见图3)。

农户小额信用贷款是普及面较广的农村信贷业务，信贷投入重点从原来的垒大户转化为面向农户，客观上增加了农村信贷投入的增长效应。农村信誉机制和合作社介入强化了信息机制，有利于提高农户贷款率。农村由于地缘、血缘和人缘关系中存在着信誉机制，一个村就是一个“熟人社会”。这种信誉机制有利于农信社选择放款对象，有利于促进农户固守信用，及时还款。合作社会员一般都是同一村的村民，合作社介入推荐、担保可以强化农村信誉机制。

但小额信用贷款的低利率问题制约金融机构的供给。国外成功经验表明：小额贷款利率应超出资金成本8%—15%左右。目前我国农户小额信用贷款利率低于国际上通行的小额贷款的利率区间。农村资金外流加之利率问题制约金融机构放贷积极性，使得农村信贷供需矛盾更为突出。再者，金融机构的贷款期限不适应农业生产。目前以3-12个月作为贷款期限的限制和大多数农户的期望相反。一些农户为了按时还款免遭罚息甚至不得不贱卖种养产品，因而损失不小，背离了当初借款的初衷。

(四)其他模式。

1、政府推荐、政府背景担保公司担保、金融机构支持模式。政府职能部门根据信用体系和实际调查等资料向金融机构推荐合作社，政府背景的担保公司负责担保，金融机构向合作社发放贷款。担保公司的担保基金由政府财政出资，按照一定放大比例，对合作社贷款进行担保。该模式中政府对合作社甄选、推荐和担保，使得金融机构能以较小的风险获得正常的收益，其放贷的积极性会大幅度提高。合作社是资金使用的得益者，同时也推动其完善内部管理水平提高和提高信用意识，争取进入被政府推荐的候选名单。但这要求政府具备一定的财力保障，担保基金的出资以及政府职能部门对合作社的甄选、推荐，担保公司的信用调查、风险评估等费用，都需要政府财政作为保障。

2、股权信贷模式。所谓“股权信贷”，就是农民以资金入股成立合作社，合作社又以一定数量的资金在信用社入股，并实行贷款联保机制。信用社根据入股的条件，为合作社发放一定数额的贷款。“股权信贷”模式使过去“农民一信用社”的信贷关系，变成“农民—合作社—信用社”的股权信贷关系，把农村信用社和农民的利益连在了一起，互相牵动，互相促进。

股权信贷使得信用社和合作社成为关联企业，大大减少信息不对称，降低信贷风险。对信用社而言将贷款的风险和成本稀释，而收益却由外部化转为内部化；对合作社而言能较好地解决融资和再投资问题，有利推动合作社发展。“股权信贷”模式将合作社由生产合作、供销合作延伸到信用合作，使合作社发生了质的变化，合作机制更加完善，更具保障。但股权信贷模式也存在一些不足：一是合作难以协调短期融资需求与长期投资之间关系。目前大多数合作社处于发展初期，自有资金实力不强，对于流动资金需求较大，而入股信用社是长期投资，长期股权投资势必对短期自有流动资金产生替代效应。二是合作社可能面临信用社“内部人控制”问题。内部人控制是管理者侵犯所有者的剩余索取权的行为，目前信用社治理结构存在内部人控制和承担政策性支农任务，合作社的股权可能面临剩余索取权受侵犯的境地。

四、金融支持合作社发展的政策启示和建议

(一)金融支持合作社发展的政策启示。

1、政府对于合作社和农业龙头企业的政策扶持应所有区别。从我国现行政策看，合作经济组织享受与农业龙头企业相同的扶持政策优惠，如享受免征农业

产品增值税的税收优惠、安排专项扶持资金、部分信贷享受财政贴息等。合作社和龙头企业的政策支持需求亦有所区别。如政府可以在龙头企业发展壮大后上市融资等方面提供政策优惠；对于合作社的政策扶持则应该侧重于合作社生产性投资补贴、扩大合作社贷款贴息的广度、政府担保基金对合作社担保的政策倾斜。

2、提高政府对于合作社扶持的资金使用效率。目前，政府对合作社的支持主要大部分采取直接一次性拨款补助的方法，政府资金支持效率不高。应加强对于合作社生产性固定资产投资的补贴力度，解决合作社抵押难问题。我国政府应借鉴日本鼓励合作社进行生产性固定资产投资的经验，既解决合作社的生产问题，又解决其融资抵押物不足的问题。设立对合作社支持的政府担保基金或开展财政资金委托贷款，优化合作社融资环境。从相关资料和案例看，政府直接贴息操作简洁，但存在政府参与度低、寻租空间大、资金使用效率低等弊端，其效果不如政府直接参与合作社评估、推荐、担保模式或者是直接由金融机构委托贷款。政府设立担保基金或由金融机构委托贷款，这样就解决了担保和信贷风险问题，为银行贷款降低了风险。

3、重点发展农村合作金融组织支持合作社的发展。农村合作金融组织可以直接面对合作社的生产资金短缺问题，除了资产抵押外，还可以通过乡村非正式制度弱化合作金融组织的贷款风险，具有其它金融组织难以比拟的优势，也是世界各国的普遍做法。鼓励自发合作的社区型的资金互助合作社(如模式二)，其具有内源性融资的特性，是很重要的民间合作金融形式，只要能解决好内部治理和金融资源支持经济实业效率等问题，其发展前景将是广阔的。

4、支持合作社融资是一个涉及到农村金融生态主体优化的系统工程。金融支持合作社发展实际上涉及到农村金融生态的各个主体和外部调节环境，其主体包括农村金融机构、政府、合作社、农产、中介机构等，涉及农村金融生态的外部环境有经济基础、法律环境、社会文化、社会信用体系、政府行为和科技发展等。因此金融支持合作社发展是需求各主体共同参与、外部环境协调改善的系统性工程。

(二)推进金融支持合作社加快发展的政策建议。

1、政府对农民专业合作社进行必要的财政扶持和政策引导。中央和地方财政应分别安排资金，支持合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务；加强对于合作社生产性固定资产投资的补贴力度；设立对合作社支持的政府担保基金，引导资金从贷款贴息方式逐步转向风险担保、风险补偿金等方式，加强与信贷支持的配套，为符合条件的农民专业合作经济组织创造有效的贷款担保机制。

2、完善农村金融服务体系，提高农村金融服务水平。农村合作金融机构要继续发挥支农主力军的作用，增加对合作社法人及一般成员的授信贷款额度，探索适合合作社需要的金融产品；加大对县域经济发展的支持力度，积极探索并创新对合作组织的授信、信贷、汇兑与结算支持。重点要在担保方式、授信额度、贷款利率等方面开发适合合作社特点的信贷产品，为合作社及成员提供信贷支

持；加强农业保险试点步伐，全面建立政策性农业保险制度，增强农业的抗风险能力，减轻金融机构经营负担，提高金融机构支农积极性。

3、重点推动和发展农村合作金融组织，更好支持合作社融资。在发达地区，农信社更适合商业化运作的信用社，转变为地方性股份制商业银行；在经济发展水平较低地区，将信用社改造成真正的合作金融组织。在加强监管、防范风险的条件下，中央银行应当允许给予一定的政策和制度空间，支持农村资金互助合作的发展壮大。积极引导社会资金发展真正的农村合作组织。允许一些具备适当规模的民间金融组织如合会、标会、轮会、互助储金会、扶贫基金会等民间金融组织培育成真正的新型农民合作金融组织。

4、扩大农村信贷担保抵押物范畴，推进土地使用权物权化和农产品仓单或订单收益质押贷款。推进土地使用权物化抵押贷款，扩大合作社融资渠道，在不改变土地所有权的前提下，农民以土地使用权做抵押，向金融机构借款，实现土地使用权物权化；推行农产品仓单或订单收益质押贷款，由国家政策性银行或政府出资来建立仓储机构，在合作社收获农产品(如水果或粮食)之后或之前，与仓储机构签订购销合同，合作社凭借仓储机构的托管凭证，到村镇银行或仓单银行获得订单收益质押贷款，或获得托管凭证质押贷款。

5、建立保障机制，优化农村金融生态环境。完善农村金融生态环境并形成合理调节的良性循环，进一步优化经济基础、法律环境、社会文化、社会信用体系、政府行为和科技发展。要将信用环境建设纳入对地方政府考核指标，促使地方政府在改善农村金融生态环境方面发挥主导作用。

参考文献

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[5]苑鹏.农民专业合作社的财政扶持政策研究[J].经济研究参考，2009，(41).

作者：中国人民银行惠州市中心支行课题组 来源：《南方金融》2010年第10期

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