财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据

一、案情简介

2003年3月30日，某建筑公司经招投标中标承建惠民遂洞工程。当日，与某开发公司签订《建设工程施工合同》，该合同对工期、质量标准、造价及付款期限、违约责任等内容作出约定。2006年4 月10日工程竣工后，某建筑公司完成的工程（含标外工程），经建设、施工、设计、监理单位验收合格。某建筑公司核算，合同内造价为1350万元，合同外造价为450万元，合计造价1800万元。截至2006年3月31日，某开发公司已付工程款1450万元，尚欠350万元。另，监理公司出具的监理复核意见书认定，合同内造价为1350万元，合同外造价为380万元。发包人驻工地代表对该份监理复核意见及所附工期量明细审核后，除小额工程量提出异议外，大部分（标外合同造价变更为350万元）予以签认。 因某开发公司拒付工程余款并对合同外工程量不予结算，某建筑公司诉至法院，请求某开发公司立即支付300万元工程欠款及法定利息。某开发公司辩称，根据财政部《关于加强项目预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》的规定，本案工程决算须经该市财政评审中心审核，且讼争工程决算须以财政评审中心作出的审核结论为依据。该市财政评审中心对讼争工程的审核结论为：项目送审金额1800万元，审核结论1500元。审核后合同内及设计变更结算金额为1300万元，核减50万元；合同外结算金额为200万元，核减金额250万元。

二、法院裁判情况

一审法院经审理认为，根据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》第2条的规定，凡含有财政性资金投入的建设项目工程预（决）算须经财政部门设立的工程预（决）算审核机构审核，且该审核结果作为工程价款的法定结算依据，对承发包双方均有法律约束力。因此，原告要求以自行核算的工程价款或委托中介机构进行造价鉴定的主张不予支持。原告对审核结果不服，应向有关部门申请复议，但不能迳行采取提起民事诉讼的方式变更审核结果。原、被告双方根据《合同法》的规定，在平等自愿、等价有偿的基础上签订合同与国家对含有财政性资金投资人建设项工程，要求应由财政部门设立的工程预（决）算审核机构对工程价款进行审核的强制性规定并无冲突，原告作为有资质的建筑公司对此应当明知。因此，原告关于不应以财政投资评审中心的审核结论

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

作为工程价款决算依据的诉讼理由不能成立，不予采纳。被告某开发公司应按财政局投资评审中心核定结论，支付尚欠的工程款50万元。据此，一审法院判决：

一、自判决发生法律效力之日起30日内，被告某开发公司向原告某建筑公司支付工程款50万元及利息。二、驳回原告的其他诉讼请求。

原告某建筑公司不服一审判决，认为财政局投资评审中心作出的评审结论为政府行政机关具体行政行为，不能改变合同约定，不能作为工程结算依据，为此提出上诉。

二审法院经审理认为，施工合同当事人是平等民事主体，其权利义务关系应根据民事合同约定确定。本案中，某建筑公司是通过公开招投标签订《建设工程施工合同》，应以合同约定作为工程款结算依据。财政部门的审核行为只对建设单位发生法律效力，对承包人无效。财政部门只是审定建设项目造价应是多少，并无权决定建设单位应向承包人支付工程款项数额。因此，财政部门审核结论可以但不能无条件地作为认定工程款数额依据。在民事诉讼中，财政部门审核结论与其他证据一样，法院可以不予采纳并另行确定本案工程造价。本案中，监理单位出具的监理复核意见书认定，合同内工程款为1350万元，合同外工程款为350万元。发包人驻工地代表经审核对工程款额已签认，故监理单位出具的复核意见合法有效，可以作为标外合同工程款的结算依据，本案不再另行委托其他鉴定机构予以鉴定。

据此，二审法院判决：一、自判决发生法律效力之日起30日内，某开发公司向某建筑公司支付工程款250万元及利息（自发包人驻工地代表签认之日起至还款之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计息）。二、驳回某建筑公司的其他诉讼请求。

三、主要观点及理由

案所涉及的主要法律问题是，财政评审中心出具的审核结论能否作为工程结算依据。显然，本案一、二审法院裁判观点截然不同。一审法院认为，财政评审中心出具的审核结论是具体行政行为，该审核结果作为工程价款的法定结算依据，对双方当事人均有法律约束力。若当事人对该审核报告有异议，可依法通过申请行政复议或提起行政诉讼的方式进行权利救济。二审法院认为，财政评审中心出具的审核结论不是处理平等民事主体之间合同纠纷的法定依据。在民事诉讼

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

中，其只能作为一般民事证据对待。

李春杰律师认为，本案二审法院的裁判意见是正确的。具体分析如下： 本案讼争法律关系性质为建设工程施工合同纠纷，争议焦点是以什么为标准确定工程价款数额。本案合同主体为发包人和承包人，并不涉及案外人，为平等民事主体之间的民事权益纠纷。既然是平等民事主体之间的权利义务纠纷，在不违反法律、行政法制强制性规定的情形下，就应当尊重当事人在民事合同中体现出的真实意思表示，即施工合同中有关当事人权利义务的约定内容。合同有效，就应当按照约定内容全面实际履行，当事人不能擅自改变合同约定变更履行，也不准许案外人介入到民事合同中以公权力改变合同约定。

某建筑公司是通过公开招投标与某开发公司签订的《建设工程施工合同》，《招标投标法》第45条第2款规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任”；第46条规定：“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性，内容的其他协议。”财政评审中心以审核结论改变合同约定的结算条款的行为违反了上述法律规定。基于此，人民法院应按照《建设工程施工合同》约定作为裁判依据，否则，也违反了《招标投标法》的规定。

2、如果对财政评审中心的审核结论赋予强制力，作为结算依据直接采信，将导致这样一个结果，即财政部门有权决定工程结算金额，改变民事合同约定内容，这显然与社会主义市场经济规律的本质要求相悖，与合同法精神相悖，违反平等自愿、等价有偿、诚实信用的民法原则。在签约阶段，合同当事人很难预测在履行合同中还会不会出现行政机关依行政职权改变合同约定、变更合同条款的情形发生；如果出现这种情况，对承包人而言是不公正的，也难以保障交易安全。如赋予财政评审中心作出的审核结论以效力，允许以此作为变更合同履行合同 依据，通过合同约定工程结算方式、价款的必要性就值得研究了。

3、某财政评审中心为事业单位，行使部分财政监管职能。根据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，改变民事合同约定内容。财政评审中心所出具的审核结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。在民事案件中，财政评审中心作出的审核结论性质为民事证据，若当事人约定以

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

此作为工程结算依据的，通过当事人意思自治，该审核结论已经转化为有效合同组成部分，应当成为人民法院的裁判依据。

4、财政评审中心的审核结论是依据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》文件作出的，该通知属政府一般规范性文件，经查证已失效，已经不能作为行政执法依据，更谈不上作为民事案件的裁判依据。

四、最高人民法院民一庭意见

最高人民法院民一庭经研究认为，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

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