从理念到政策：国际特大城市低碳规划实施途径对比

2 0 1 3年第7期总第2 1 2期

从理念到政策：国际特大城市低碳规划实施途径对比术周岱霖李晓晖刘云亚吴丽娟

提

要城市规划是特大城市将低碳理

F r 0 m Co n c e p t t o Po l i c y:A Co mp a r a t i v e S t u d y o n t h e I mp l e me n t a t i o n o f

念转变为实施政策，并有效落实在空间组织过程之中的重要关键。通过国际城市低碳规划实施途径的比较研究，归纳出空间

L o w- c a r b o n Or i e n t e d P l a n n i n g a c r o s s Ma j o r Wo r l d Ci t i e sZHOU Da i l l n .Ll Xi a oh u l。LI U Yu n y a .w U Li j u an

政策、制度设计以及社会实践等三种不同导向的实施路径。我国特大城市可以借鉴

Ab s t r ac t: Ur b n a p l a n n i n g c a n b e t h e mo s t i mp o r t a n t t o o l t o r e a l i z e t h e c o n c e p to f l o w- c a r b o n o r i e n t e d c i t y a n d c a r r y i t o u t i n s p a t i a l s t r u c t u r e .By c o n d u c t i n g c o mp a r a t i v e s ud t i e s o n Ne w Yo r k,L o n d o n a n d T o k y o,t h e p a p e r c o n c l u d e s s p a t i a l

国际先进经验，在低碳城市的实施过程中，进一步发挥城市规划的统筹作用，创新城市规划编制内容，并在制度设计及保障措施上适应低碳城市的建设要求。 关键词低碳规划；国际城市；政策；实施

a r r a n g e me n t,u r b a n p o l i c y d e s i g n a n d s o c i a l p r a c t i c e a r e t h r e e p r a c t i c a l rb u a n p l a n - n i n g s t r a t e g i e s .Ac c o r d i n g l y,t o f u l i f l l t h e r e q u i r e me n t s o f a

l o w- c rb a o n o r i e n t e dc i t y,me t r o p o l i s l i k e Gu a n g z h o u .s h o u l d u t i l i z e t h o s e a b o v e s ra t t e g i e s o n i t s c i t y d e v e l o p me n t,i n n o v a t e c o n t e n t s o f u r b a n p l a n n i n g a n d i mp r o v e rb u n a p o l i c y ma k—i ng.

Ke y wo r d s:l o w— c a r b o n o r i e n t e d p l a n n i n g;wo r l d c i i t e s;p o l i c y;i mp l e me n t a t i o n

中图分类号 T U9 8 4文献标识码 A 文章编号 1 0 0 0— 3 3 6 3 ( 2 0 1 3 ) 0 7— 0 0 9 7— 0 5

1 9 7 0年代以来各国对全球气候变暖的高度关注使城市发展产生了深刻影响，有关低碳城市的研究引起了广泛关注 (秦波，邵然， 2 0 1 1 )。这些研究强调城市是全球低碳发展的主战场 (沈清基，等，2 0 1 l;周江评，2 0 1 1 ),揭示了碳减排与城市规

作者简介周岱霖，广州市城市规划勘测设计研究院，政府规划编制部，工程师，9 9 7 6 1 6 2 1 6@q q . c o n r

模、城市密度、土地利用之间的关系。其中，特大城市低碳建设是核心之一。当今， 无论发达国家还是发展中国家，低碳发展要求与特大城帝陕速增长需求如何衔接是低碳城市建设的重要议题。特大城市人口高度集聚、基础设施高速建设以及城市空间快速拓展为低碳减排带来了更大的挑战 (何梅，等，2 0 1 1 )。我国关于低碳城市的规划研究刚刚起步，大多处于文献综述和理念探讨阶段

李晓晖，广州市城市规划勘测设计研究院，政府规划编制部副主任。高级工程师

(秦波，邵然，2 0 1 1 )。因此，应具有全球视野，以全球各大城市低碳规划实践为基础，逐步构建我国特大城市低碳空间规划和实施路径。笔者以纽约、伦敦以及东京低碳城市建设为例，分析了城市规划在推动低碳城市建设的重要影响，区分了低碳规划

刘云亚，广州市城市规划勘测设计研究院，政府规划编制部主任，教授级高级工程师

吴丽娟，广

州市城市规划勘测设计研究院，政 府规划编制部，工程师

“十二五”国家科技支撑课题

示范 ( 2 0 1 2 B A C 1 3 B 0 0 )

周岱霖李晓晖刘云亚吴丽娟从理念到政策：国际特大城市低碳规划实施途径对比

的不同作用方式与策略，揭示了城市规划不仅需要在技术上，更要在制度设计

市空间结构优化对于减少碳排放具有基础性、长期性的作用。 1 . 2 . 2特大城市低碳建设需要立法保障和制度创新

全盘布局，使城市规划在理顺自身任务的同时，实现与其他部门的对接，引导

及保障措施上适应低碳城市的建设要求，为我国特大城市实施低碳发展策略、制定低碳政策提供借鉴。

部门问的分工协作。②梳理从区域到城市的工作目标。纽约市总规梳理了非城

相对于中小城市，特大城市低碳技术创新未必有助于低碳目标的实现。例如，美国 Ma r s h a l l等人发现，单纯发展汽车节能技术，反而有可能刺激更远的

市范畴内可解决的减碳工作，并将其上升到纽约州的层面，甚至有权提出为解决上述问题需新设立的机构 (宋彦，

1 低碳城市与特大城市的低碳化发展1 . 1低碳城市：特殊时代背景催生下的城市发展新模式

等，2 0 1 1 )(图1 )。 纽约州政府办公室.

通勤距离和蔓延的城市形态 ( Ma r s h a l l, 2 0 0 8 )。特大城市低碳发展更需要关注制度层面的设计。

= 垦童 星 =

气候变化对人类生存环境的影响日 益明显。构建低碳城市，已经成为减少碳排放、遏制全球变暖的关键对策 (秦波，邵然， 2 0 1 1 )。普遍认为，低碳城市

1 . 2 . 3特大城市低碳建设需要从根本上转变人们生活态度和方式特大城市由于城市化水平较高，城市生活和交通用能是主要的能耗来源。 在我国，诸如北京、上海、广州这样的一

. :竺 .触芒萄对接 L— _二 - _ Jl塾立塑型卜…一厂— 泵 i i]

对接区’, 县

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===兰三== l城市交通 l ==

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[三亟至]横向联系

是以城市空间为载体，发展低碳经济， 实施绿色交通和建筑，转变居民消费观念，创新低碳技术，从而达到最大限度

线

城市，生活和交通用能的上升速度院，2 0 1 2 )。对于这些特大城市来说，必

非常快 (广州市城市规划勘测设计研究须在尚未形成高耗能的生活方式前及早部署，避免生活方式被锁定于高碳状态。

图1 纽约城市总规横向、纵向的工作接口示意图F i g . 1 Go ve n me r nt a l d e pa r t me n t s c h e me i n P l a NY C

地减少温室气体排放的城市0 (潘斌，2 0 0 9 )。因此，从研究上看，低碳城市的

资料来源：作者根据 P l a NYc:A Gr e e n e r Gr e a t e r Ne w Yo r k整理.

概念被认为是可持续发展理念的深化。不仅使得“可持续”概念更为清晰，而且具备很好的可度量性，因此也更有可能在研究和实践上取得进展 (秦波，邵然，2 0 1 1 )。

2 . 1 _ 2将规划目标转化为行动纲领

2 国际特大城市低碳规划与实施2 . 1 纽约：以低碳空间政策为导向

纽约市总规的法定性是低碳规划由

编制到实施的重要保障。首先，总规提出的每项目标都分解为具体的政策和行动计划，并指定了各行动的执行机构。 例如，纽约市增加开放空间可达性的目 标被分解为两个行动：一是在城市范围内的学校操场全部开放为公共活动场地；二是提供更多的多用途操场和安装新的照明设备。 其次，建立阶段性评估机制。例如，纽约市 2 0 0 9年的评估工作，5 6%的减碳项目完成或接近完成了目标指标要

1 . 2特大城市的基本特征及其低碳化发展的特殊性

纽约市把“碳减排”作为未来城市发展的重要议题之一。目标 2 0 3 0年的碳排放量下降到是 2 0 0 5年的 7 0% ( C i t y o f N e w Y o r k 2 0 1 2 )。值得注意的是， 2 0 3 0年纽约市人口规模预计增加 1 0 0万人，因此，能取得如此大的碳减排量是

特大城市是全球人口、建筑、物流的集中地，其碳排放具有总量大、人均

排放量高以及“碳锁定”效应强的特点(何梅，2 0 1 1 )。据统计，全球大城市消耗能源占全球的 7 5%,温室气体排放量占8 0%,大城市人均能耗是小城镇的3 . 5

十分可贵的，这对处于快速城

市化进程中的国内特大城市具有借鉴意义。 纽约市注重低碳空间政策的运用，

倍，并且城市中高碳的生活方式一旦形成，就很难扭转 (广州市城市规划勘测设计研究院，2 0 1 2 )。 因此，特大城市的低碳发展，尤其要关注几个问题： 1 _ 2 . 1 空间结构优化对于特大城市低碳

求，3 3%的项目没有达到指标要求，相应的改善措施也在评估报告中明确 (宋彦等，2 0 1 1 )。

即以城市总体规划为纲领，从城市物质环境的改善人手，实现低碳绿色发展。 2 . 1 . 1 城市总体规划作为落实“低碳减

2 . 1 . 3结合区划法提出应对气候变化的激励政策在总规的框架下，纽约市进行了多项区划法的激励政策设计。 2 0 1 0年，纽

排”的政策保障文件纽约市城市总体规划 ( 2 0 0 8— 2 0 3 0 )( P l a N YC 2 0 3 0 )从两个方

化发展具有长期作用按照碳排放终端统计，城市碳排放的三大来源包括工业、建筑和交通 (秦波，邵然， 2 0 1 1 )。由于特大城市的产业结构特征，工业碳排放一般所占比例不

面统筹全市的节能减排工作：①引导部门之间的分工协作。纽约市总规对全市住房、开放空间、棕地整治、水质、供水网络、交通、能源、空气质量八大方面进行了规划，每一部分的规划内容都提出了相应的碳减排内容和措施。通过

约市在现行区划法的基础上，提出了鼓励绿色建筑建设的绿色区划法 ( G r e e n Z o n e ),已获得纽约市城市规划委员会通过 ( C i t y o f N e w Y o r k,2 0 1 2 )。具体做法包括：

高，交通和建筑产生的碳排放比重较大且将不断提高，从这个意义上来说，城

( 1 )容积率计算豁免政策。对已建

周岱霖李晓晖刘云亚吴丽娟从理念到政策：国际特大城市低碳规划实施途径对比

表1 2 0 5 0年东京低碳社会情景的 1 2大行动T a b 1 1 2 a c t i o n s i n To k y o l o w—c a r b o n s o c i e t y s c e n a r i o 2 0 5 0

而必须增加的建筑面积，经建设主管部

门认定后，可予以容积率减免。然而，预期减碳目标住宅行业: 4 8— 5 6

行动名称

说明

相对

于纽约、伦敦等城市，国内城市系

舒适与绿色的建筑环境有效利用太阳能与能源效率的建筑环境设计；智能建筑无论何时何地使用合适的使用先进与合适的器具器具；减少器具的初始成本并提高效用,

统的立法保障尚未形成，需要进一步加快制订适应低碳城市发展的标准及配套法规

万t C 0

提高地方的季节性食品供应以季节性、安全、低碳的当地食物为烹饪原料可持续建筑材料使用当地的可再生建筑材料与产品工业部门： 3 0— 3 5 商业与企业着眼于建立并经营低碳市场，通过能源效率生产系统，供应万t C O 2 工业中的环境教育低碳高附加值的产品和服务、

4 结语：建构全方位的低碳城市规划实施途径2 0 0 8年，英国P e t e r H a l l教授提出城市规划理论发展已经到了应对全球气候变化时期，低碳城市的理念将对城市规划的理论、方法和原理带来革新。这一

迅捷通畅的物流保障友好的城市步行设计低碳电力

网络式的无缝物流系统与供应链管理，充分利用交通运输与信息通信等基础设施交通部门： 4 4— 4 5 城市设计要有友好的短途与行人(自行车 )交通道路并提高公共万屺0 交通的效率通过大规模的可再生能源、核能电站及装备有 C O 捕捉与封存设备的化石 (或生物)燃料火电厂来供应低碳电力能源 8 1— 9 5万t C O

满足当地需求的本地可再生提高本地可再生能源的利用，如太阳能、风能、生物能及其他类型能源转化部门：能源

下一

代能源

开发完全不产生碳排放的氢能或发展以生物质为基础的能源供应系统所需的基础设施

鼓励消费者做出快速而叉合为了让消费者聪明的选择低碳产品和服务，应该宣传能源利用与理选择的商标 C O 成本的相关信息交叉部门低碳社会的领导能力为建设低碳社会而进行人力资源开发并认识这种非凡贡献的作用

点在特大城市的低碳规划上体现得尤

为重要。由于特大城市碳排放总量大、

人均能耗高、碳锁定效应明显，以城市规划为统筹的低碳规划，能带来结构性、长期性的减碳作用。但城市规划本身，也需要对内容进行创新，并将关注

资料来源： S c e n a r i o T e a m 2 0 5 0 J a p a n l

o w— c a r b o n s o c i e t y . 2 0 0 8

的统筹作用。 3 _ 2促进低碳规划从技术引导到行为引导的转变

划编制内容 (潘斌等，2 0 0 9 )。从纽约的经验来看，第三种方式的效果较明显。 纽约城市总体规划经市议会批准后，上升为法定文件，具有法律效力，有力保障了各项低碳政策的实施。 目前，国内低碳城市的规划实施途

点延伸到政策及制度设计上。纽约、伦敦及东京为我们树立了很好的示范。从类型上，三者分别实践了

低碳城市规划对传统规划编制内容的冲击是不言而喻的。诸如碳汇、碳锁定、减缓措施、适应措施等新名词时常出现在低碳城市规划中，因而低碳规划被广泛认为是一种技术规划。技术的革

空间政策、实施政策以及社会政策的低碳政策设计。纽约市以法定的城市总体规划为纲领，从住房、开放空间、棕地整治、水质、供水网络、交通、能源、

径尚不明确。广州、北京、杭州等城市虽已编制低碳规划，但仅属于专项规划

的范畴，法定性不强，无法强制保障行动计划的实施。因此，要保障低碳目标的实施，就要积极探索低碳理念与法定规划体系相结合，这也将是未来实施低碳规划的大趋势。3 . 4通过立法保障或制度订立落实低碳规划技术要求

空气质量八大方面提出低碳措施，并相应拟定了行动计划以及从区域到城市的

新固然有助于降低生产和生活领域的碳排放，但传统城市规划内容的基础性作用不应忽视。城市规划的公共政策属性，通过对城市物质环境的改善，往往能潜移默化改变市民的行为模式和生活习惯，有利于低碳城市的最终形成。因

执行机构，还建立了分阶段的评估体系。最后，结合区划法进行了中微观层面的低碳政策设计。伦敦市把所有低碳政策写入政府文件，并通过立法监督实施。同时，综合运用经济手段，从财

此，低碳规划并不仅仅是一种技术规划，借助传统规划对城市人口、发展定位、土地利用、基础设施建设、产业布

政、税收、征费等方面建立减碳的激励机制。东京是实践低碳社会的先行者。 以引导低碳生活方式、减少浪费为目

纵观目前国内低碳城市的行动计划，比较关注技术应用和理论认识层面，制度层面的安排往

往缺乏细致的考

局的安排，实现对市民的“行为规划”, 最终促进低碳的生活方式。 3 . 3将法定规划作为保障低碳目标实现的主要实施途径

标，东京市政府着力倡导节俭精神，改善高耗能型城市活动，并以家庭为减碳单元，将低碳发展嵌入市民生活，同时，加强城市自然环境的维护。 纽约、伦敦、东京的低碳规划实践对我国特大城市具有重要的借鉴意义：

虑，这是目前我国低碳城市建设的短板 (陈琳，等，2 0 1 1 )。低碳城市建设需要相关制度和立法创新，如生态补偿、财政转移支付等，在这些方面我国基本处于空白状态 (张京祥，2 0 1 0 )。广州在低碳立法方面进行了一些探索。2 0 1 2年7月颁布实施的《广州市城

从低碳规划的实施路径上看，可以包括3种方式：①独立于现行规划体系

①要确立城市规划的统筹协调作用；②创新城市规划编制内容，促使低碳规划

以外编制低碳城市规划；②低碳城市规划作为专项规划的一个组成部分；③低碳理念融入法定规划体系，完善城乡规

乡规划技术规定》,创新明确了对绿色建筑的激励制度。对因实施绿色建筑技术

从技术规划到行为规划的转变；③搭建低碳规划与法定规划体系的对接平台，

1 0 0

2 0 1 3年第 7期 p

总第 1 2期降 2

以法定规划落实低碳城市建设策略；最后，加快立法保障，监督低碳规划的落地实施。通过上述举措，力求使低碳理念发展成为具有普适性的特大城市公共管理政策。注释①目前关于低碳城市有很多种定义，本文采用中科院可持续发展战略研究纽提出的概念。上述概念也受到国内学术界的

[ 6】广州市规划局，广州市城市规划勘测设计

研究院.广州市低碳城市建设规划纲要[ R】 . 2 0 1 2: 2 0( P l a n n i n g B u r e a u o f Gu a n g z h o u Mu n i c i -pa l i y .Gu t a ng z ho u Ur b a n Pl a n n i n g& De—s i g n S u r v e y R e s e a r c h I n s t i t u t e . Gu a n g - z h o u l o w c a r bo n c i t y p l a n n i n g a n d c o n—

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p l e[ J] . P l a n n e r s, 2 0 1 1 ( 4 ): 9 7— 9 9 . ) [ 1 3]秦波，邵然.低碳城市与空间结构优化：理念、实证和实践『 I I .国际城市规划， 2 0 1 1( 3 ): 7 2—7 7.

( QI N B o .L o w— c a r b o n c i y t a n d s p a t i l as t r u c t u r e o p t i mi z a t i o n:c o n n o t a t i on,e v i—

d e n c e s a n d p r a c t i c e s[ J] . Ur b a n P l a n in n g I n—t e ma t i o n a l, 2 0 1 1 ( 3 ): 7 2— 7 7 . )

s t mc t i o n r f a me wo r k【 R】 . 2 0 1 2: 2 0 . )

[ 7]国土交通省.城市与地域交通局 .低碳城

市建设指导方针[ RJ . 2 0 0 9: 7( Tr a n s p o r t Mi n i s t r y o f J a p a n . L o w c a r b o n

[ 1 4】沈清基，等.低碳生态城市的内涵、特征及规划建设的基本原理探讨Ⅱ】 .城市规划学刊. 2 0 1 0 ( 5 ): 4 8— 5 7 ( S HE N Qi n Ni e t a 1 .A d i s c u s s i o n o n t h ec o n n o t a t i o n,c h a r a c t e is r t i c s, a n d ba s i c p r i n—

c i y t c o n s t uc r t i o n Gu i d e l i n e s[ R] . 2 0 0 9: 7 .、

普遍认可。

[ 8]何梅，等特大城市“低碳”城乡规划的思路与技术应用卟规划师， 2 0 1 1 ( 5 ): 1 6— 2 0 .( HE Me i . Te c h n o l o g y a p p h c a t i o n a n d i d e ao f l o w c a r b o n u r b a n—r ur a l p l a n ni ng i n

c i p l e s o f p l a nn i n g/ c o n s t r uc t i on o f t h e l o w

参考文献 ( R e f e r e n c e s )Ne w Yo r k Ci t y,De p a r t me n t o f Ci y t Pl a n—

c a r b o n e c o—c i yⅡ t] .Ur b a n P

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me g a c i t i e s U] . P l a n n e r s, 2 0 1 1 ( 5 ): 1 6— 2 0 . )

[ 9]刘志林，等.低碳城市理念与国际经验 u J l城市发展研究， 2 0 0 9 ( 6 ): 1—1 2 .( L I U Z h i l i n .L o w— c a r b o n c i t y:c o n c e p t s,i n t e r n a t i on a l pr a c t i c e a n d i mpl i c a t i o n s f or

[ 1 5】张京祥.对我国低碳城市发展风潮的再思考卟规划师， 2 0 1 0 ( 5 ): 5 -8 .( Z HANG j i n g x i a n g .Re c o n s i d e r a t i o n o nt h e t r e n d o f l o w—c￣b o n c i y t d e v e l o p me n t

n i n g .Zo n e g r e e n t e x t a me n d me n t[ E B/

o L J 【 2 0 1 2— 0 4— 3 0 1 . h t t p:// ww w. n y c .g o v/ h t ml/ d c p/ h t ml/ g r e e n b u i l d i n g s/ i n d e x . s h t ml

C h i n a[ 1 1 . Ur b a n S t u d i e s, 2 0 0 9 ( 6 ): 1—1 2 . )

i n Ch i n a[ j 1 . P l a n n e r s, 2 0 1 0 ( 5 ): 5 -8 . ) [ 1 6]周江评，顾朝林.全球气候变化与城乡规均 j[ I] .国际城市规翊 j, 2 0 1 1 ( 5 ): 1— 2 . ( Z HOU J i a n g p i n g . Gl o b l a c l i ma t e c h a n g e

MARS HAL L J D. E n e r g y e ic f i e n t u r b a n

【 1 0]林姚宇低碳城市的国际实践解析[ J 1 .国际城市规划， 2 0 1 0 ( 1 ): 1 2 1—1 2 4 .( L I N Ya o y u .I n t e r n a t i o n a l p r a c t i c e f o r l o w— c a r b o n c i t i e s[ J】 .Ur b a n P l a n n i n g I n— t e r n a t i o n a l, 2 0 1 0 ( 1 ): 1 2 1—1

2 4 . )

o￣ f n U] .E n v i r o n me n t a l S c i e n c e& Te c h—no l o g y, 2 0 0 8: 3 1 3 3—3 1 3 6 . Ma y o r o f L on d o n .Th e ma y o r S c l i ma t e

a n d u r b a n a n d r ur a l p l a n n i n g j[] .Ur b a nP l a n in n g I n t e na r t i o n l a, 2 0 1 1 ( 5 ): 1— 2 . )

c h a n g e a c t i o n p l a n[ R】 . 2 0 0 7: 3 5 .Th e Ci y t o f Ne w Yo r k . Pl a N YC: a g r e e n—

【 1 1】潘斌.“低碳”对规划的冲击有多大城市规划， 2 0 0 9 ( 1 2 ): 7 9 - 8 1 .( P A N B i n . Ho w l o w— c a r b o n c i t i e s i n l f u—

e r re g a t e r Ne w Yo r k[ R】 . 2 0 1 1 3 7 陈琳，等.从规划理念到实践的低碳城市与复合社区——以上海市南桥新城为例

e n c e o n u r b a n p l a n n i n g[ J] .c i y t P l a n in n gRe v i e w, 2 0 0 9 ( 1 2 ): 7 9— 8 1 . )

Ⅱ】 _城市规划学刊， 2 0 1 1 ( 4 ): 3 0— 3 8( CHE N L i n e t a 1 .L o w— c a r b o n c i y t a n dc o mp l e x c o mm u n i t y:f ro m p l a n n i n g i d e a s t o p l a n n i n g p r a c t i c e _——- a c a s e s t u d y f o r

[ 1 2]彭彦，宋科城市总体规划促进低碳城市实现途径探讨——以美国纽约市为例卟规划师， 2 0 1 1 ( 4 ): 9 7— 9 9 .

S h a n g h a i Na n q i a o Ne w Ci y【 t I】 .Ur b a nP l a n n i n g F o r u m, 2 0 1 1 ( 4 ): 3 0— 3 8 . )

( P E NG Ya n .Ur b a n ma s t e r p l a n or f l o wc a r b o n c i y t de v e l o p me n

t:Ne w Yo r k e x—

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