社区外国人管理问题探究

随着中国经济的快速发展以及全球化的日益深入，我国扩大和加速了与全球其他国家的交流合作，入出我国国境的外国人数量以惊人的速度增长着，同时，在我国长期居留和定居的外国人口也越来越多。1996年，公安部针对境外人员只能就住涉外酒店或其他接待单位的住宿限制取消，越来越多的外国人进入社区居住，逐步形成了社区化散居状态在我国的一些沿海和经济发达城市，还出现了一些规模大小不等的外国人聚居区。在我国改革开放初期来华外国人数量少停留时间较短，大部分以旅游探亲或留学为目的，与此不同，现今来华外国人中在驻华机构任职从事务工经商等活动的人所占比例越来越大，停留时间也越来越长。对外国人的管理工作从以往重视入出境边防口岸的查控延伸到对境内外国人居留管理的加强，对社区内外国人的管理也成为公安工作的一个新的任务和课题相形之下，我国有关外国人入境及居留管理的相关法律法规大多已有十年二十年的历史，内容滞后，不能适应外国人管理的现状。

一、我国外国人社区居留现状及管理工作面临的挑战 随着入出我国国境的外国人数量的急剧增加，在华外国人的分布和居留方式发生了彻底的变化。

2006年9月，公安部治安管理局在全国32个城市中组织的调研表明，外国人来华居留事由日趋复杂，由以往主要从事旅游探亲留学，扩展为以在驻华机构任职从事务工经商访问等活动为主，人数达到来华外国人总数的90%以上.而据统计，2008年，公安机关出入境管理部门批准外国人入境4800万人次，是20年前的30倍，全国各口岸出入境人员达3.5亿人次，约是20年前的倍12年，仅京、沪、穗三地公安机关登记在册常住外国人已超过27万，临时居留外国人90多万而到了2009年仅上海一地，外国人常住人口即已达到15万之多。

1996年，公安部针对境外人员只能就住涉外酒店或其他接待单位的住宿限制取消，从此以后，进入社区居住的外国人越来越多。以上海市为例，1998年，散居地区的境外人员为44107人，比1996年上升44倍外国人在华居住地范围迅速扩大，形成散居状态。据公安部2006年9月在32个城市不完全统计，来华外国人中相当部分散居在出租房屋、公寓、亲友住宅，乃至自购房屋居住，其中租房居住的外国人达到11万人、自购房屋的也有近3万人 外国人在华居住和活动日趋社会化，开始与中国社会全面融合。

来华外国人数量与日俱增和实行境外人员社区化居住的结果，一是有外国人居住的社区越来越多，同时，外国人聚居区开始悄然出现 我国江浙、福建、广东等沿海和经济发达城市，都出现了规模大小不等的外国人聚居区，在京 津、沪、穗等特大城市，更形成了上规模的国内知名的外国人聚居区 例如北京麦子店街道、“韩国村”望京社区、涉外使馆区东直门街道、建国门外街道、上海虹桥、广州天河地区等。

应该注意的是，除了上述这些特大型城市中形成的主要以外交、商务人员构成的高端外国人社区外，目前，还出现了一些主要由来自经济不发达国家的来华 “淘金”人员构成的低端外国人聚居区随着我国经济的发展，我国日益成为移民的目的地国，其中不乏大量来自贫穷发展中国家的偷渡人口。广州市社会科学院城市管理研究所调查结果表明，在广州留学或者是工作，滞留期超过个6月的非洲人在2008年有2万人，但是如果把非法滞留及频繁短期出入境的人加起来，“实际人数”应该在20万左右，这相当于广州户籍人口的2%。广州市若干地方已经形成不少被当地人称为“巧克力城”的以非洲人为主体的居住区，成为广州治安管理的热点区域。

在来华外国人数量不断增长，层次成分日趋复杂的情况下，治安管理问题和风险开始凸现。2009年7月15日，广州发生了上百名黑人冲击派出所的涉外群体性事件，引起了广泛关注。一方面传统的“三非”问题日益严重，在此背景下，另一方面，外国人在华刑事犯罪有增无减，境内外国人管理工作面临严峻挑战，给社会治安管理工作造成

了严重问题和隐患从近年来的发展状况看，外国人违法犯罪数量呈不断上升。来自公安部的统计数据表明，外国人在我国境内从事走私、抢劫、诈骗、盗窃、拐卖妇女、组织偷渡等等违法犯罪活动呈逐年上升，治安问题增多，一些重点城市“三非”（非法入境非法居留非法就业）问题有新的发展。目前，公安部规定将进入社区的外国人纳入区内实有人口管理，基本要求是“底数清，管得住，服务好”，然而，由于缺乏有效的管理手段，各地治安管理工作中对本地外国人底数不清、情况不明、漏管失控现象不同程度存在，没有形成有效防控“三非”外国人的长效机制，对外国人居留管理的能力有待增强。

二、社区外国人管理工作的难点和相关法律问题 （一） 现行法律法规已不适应现实情况

我国目前对外国人居留管理的法规主要有三部，即《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》以及《外国人在中国永久居留审批管理办法》。此外，尚有《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》、《外国人来华登山管理办法》、《在华外国人参加演出活动管理办法》等涉及外国人在华事务管理的法规多部。根据这些法律法规的规定，以公安部和外交部为主管机关，以教育部、劳动和社会保障部、商务部、国家工商总局、国家旅游局、民政部等部门为辅助管理机关，我国不同行政管理部门根据职责分工分别负责其业务内的外国人管理工作，形成对在华外国人多头管理的态势。在这种多头管理的局面下，权力部门没有明确的管理责任，而负责管控的部门没有明确的审批权，权责分离，难以做到源头控制，加之各部门间缺乏沟通协调机制信息不能共享，很容易形成管理脱节内外衔接失控的情况，造成部分外国人入境后失去管控，形成治安管理隐患。

（二）管理手段单一 滞后，不能满足现实需要

我国现行对境内外国人的管理，是重申报，轻查验。根据我国出入境管理法实施细则规定，我国对境内外国人的居留管理基本可分为两大类，即长期居留和短时住宿。在我国长期居留的外国人包括持D字签证即来中国定居的人员、Z字签证即在中国任职或者就业的人员及其随行家属、X字签证即在中国进行个6月以上学习、实习的人、J-1字签证即中国常驻的外国记者。这些人员须自入境之日起30日内到居住地市、县公安局办理外国人居留证或者外国人临时居留证，一旦住所发生变迁，须于10日内向迁入地公安局办理迁入登记。对于短时住宿来说，则根据我国出入境管理法实施细则第29、30、31条规定，在宾馆、饭店、招待所及其他中国机构内住宿的，须出示有效护照或者居留证件并填写临时住宿登记表；在中国居民家中住宿的，视城镇或农村分别于抵达后24小时或72小时内由留宿人或者本人到当地公安机关申报。在外国机构内或者外国人家中住宿的，同样须于抵达后24小时内申报。总的来说是不管长期居留还是临时住宿，都以自觉申报为主。这种管理方式在早期所有来华外国人限定居住在宾馆、涉外酒店等接待场所时尚可适用，因住所单一，只要接待单位做好登记工作即可，而在取消境外人员住宿限制、境外人员大规模进入社区居住的今天，留宿人即通常为房屋出租人及住宿人即外国人本人出于经济利益或者怕麻烦的考虑，往往拒绝申报或不能及时申报，在缺乏有效查验和管理手段及渠道的情况下，就会造成辖区内外国人失控，形成管理空白，从而产生治安及其他社会隐患。

一方面是自主申报情况不容乐观，另一方面，作为其制约和保障，对于违反居留申报管理的行为的现行法则又显得过于“软弱”。根据出入境管理法实施细则43条规定，持居留证外国人住所变迁后未按规定办理迁居登记的，可处500元以下罚金；对于违反外国人住宿登记管理规定的，根据第45条规定，则不区分留宿人和本人，对责任人处

以警告或者50元以上、元500以下罚金区区几十元或者数百元罚款，在经济收入水平已获极大提高的今天，已显微不足道，不能起到震慑作为。

（三）对外国人社区管理存在制度空白和盲点

外国人社区自身的特点，也加大了管理的难度，显示出制度空白从1996年取消境外人员住宿限制后，公安部确定出入境管理工作业务下沉，社区内境外人员按片内实有人口管理，纳入基层警察局、派出所的工作内容和任务范围，对境外人员的管理工作进入社区化阶段。

与传统社区居民状况比较稳定，便于追踪和掌握了解情况不同，在外国人居住数量较多的社区尤其是外国人聚居区，境外居民居住情况多样，来源复杂，组织松散，对他们的信息采集和掌握以及对相关人员的归口管理都成为一个难题。

现有社区外国人居住状况不一，人户分离情况较为普遍。面对这些新情况新问题，原有的外国人管理、户籍管理和外来人口管理、治安管理等方面的法规和办法，暴露出许多与现实不相适应的方面。例如，购入公寓、商品住宅后长期居住而又不迁入户口的，是按常住人口管理，还是按暂住人口管理；或者，买房后并不入住，而是委托别人代管或私下出租，是按出租房屋管理，还是按常住人口管理；还有，对外国人以中国人名义购房并居住的，应如何管理，都是需要认真加以规范的问题。

此外，作为治安管理的基础，社区外国人、尤其是外国人聚居区中境外人口信息采集和数据掌握难，也是一个大问题。现有居民区中境外居民居住状况不一，流动性高，短期或长期借宿、租赁房屋居住乃至自购商品房居住等各种居住形式交错复杂，人户分离情况较为普遍，构成相当多居住人与产权人不一致的情况。人户分离门难进，如何收集和掌握社区人口的真实情况和资料，单凭公安部门一己之力已难奏效，成为一个棘手的问题。从效果看，加强业主的责任，实行对境外人员居留住宿的业主申报问责制可以起到一定弥补作用。落实业主的申报责任，也符合保护业主利益的需要。对于达到一定期限的境外人员的租赁、借宿情况，可以考虑由现行留宿人员（包括业主）选择性申报责任改为义务申报责任。

相对来说，在社区人口的动态信息数据和情况掌握方面，社区物业管理部门具有先天优势。可以充分挖掘物业管理部门的潜力，发挥其在社区外国人管理中应负的的义务和作用。实践中外国人管理工作做得较好的地方，大都挖掘了这些部门的潜力例如，南京抓外国人管理的措施之一，就是建立包括物业管理人员、社区保安等的涉外安全管理联络员队伍，从而保证了三年来南京市境外人员住宿登记社会面申报率达99%。现在的问题是，物业管理部门并无辅助治安管理工作方面的职责和义务，公安部门对其仅起指导作用，相关工作在友好合作的基础上进行而不能形成制度化保障。如何挖掘和激发物业管理、社区保安部门在协助公安机关进行户籍、治安管理以及外国人管理和安全防范方面的潜力和功能，尚待摸索和研究。

三、社区外国人管理工作待解决的法律法规问题

对外国人的社区化管理包括外国人聚居区的管理工作已成为我国社会治安工作中面临的一个新的挑战。我国现行外国人管理法规的制订大多已有十多年二十多年的历史，在改革开放初 期，这些法规发挥了其应有的作用，在国门洞开、经济及社会条件都已发生巨变的今天，面对大量境外人员进入社区、外国人在华居留发生巨大改变的现状，现有外国人管理法规已不能适应现实的需要。总的来说，为做好社区外国人管理工作，在法律法规上，尚需解决一系列问题，主要包括：

（一）整合外国人管理法规，改变管理脱节内外衔接失控的局面

整合外国人管理法规，改变现行对外国人在华事务多头管理、各司其政下形成的管理脱节、内外衔接失控的局面。在我国无统一的移民事务管理部门的情况下，可以将出

入境管理部门设定为中枢部门，或外国人在华各项事务管理的收口部门，保障境内外国人信息的汇总集中，实现对其动态追踪和全面把握。

（二）建立科学的外国人信息收集和管理机制

根据外国人大规模社区居住的现状，改变我国现行出入境法规中关于外国人居留和住宿自主申报为主的规定，补充强化外国人居留和住宿处所业主问责制，并增加对外国人居留情况定期或不定期查验的内容，建立多环节、多渠道的外国人信息收集和管理机制。

（三）加大对违反外国人居留管理规定行为的处罚力度，提高违反外国人居留管理行为的罚金额

现行入出境管理法规中对于违反外国人居留管理规定行为的罚责普遍较轻，例如，对于违反住宿申报管理行为规定上限为500元人民币的罚金。这些规定形成于上世纪80年代中期，与现今的社会经济发展程度和居民经济收入水平极不相符，不能起到震慑作用和处罚结果。相形之下，其他国家和地区对于外国人非法居留的罚责都作了严厉规定，例如，香港地区对于非法逗留的外籍人员最高刑罚为罚款港币25,000元及监禁3年。因此，我国应提高罚金水平，同时，行为责任人即违反规定的外国人以及租住或借宿情况下其居所业主应承担连带责任，实行双处罚。

（四）补充修订其他相关法律规定

对社区外国人管理和治安工作的开展，需要相关政策和法规的支持，包括现有户籍管理规定对各类人口的重新划分和管理方式的调整、城市社区相关法规的完善补充，添加涉外社区内容包括居民自治、管理组织建设等内容以及物业管理部门行为规范的制订包括明确物业管理部门在协助公安机关进行户籍、治安管理以及外国人管理和安全防范方面（主要是信息统计和行动协调等）的功能和责任等，是现实所需，也会形成多方位齐抓共管的良好氛围，有助于和谐社会的构建。

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