加快推进城中村改造

关于加快推进“城中村”改造 促进海珠科学协调发展的建议案

海珠区政协常委会

推进?城中村?改造，是落实省、市有关推进城市化进程决策、拓宽海珠发展空间、加快建设现代化中心城区的重要举措，也是改善城市整体形象、提高群众生活质量、创建全国文明城市的迫切要求。但是，?城中村?改造又是一项复杂的系统工程，面临问题很多，工作难度大，难以在短期内取得成效。对此，区政协常委会于今年上半年围绕?如何加快推进‘城中村’改造?开展重点调研和专题议政，为促进海珠科学协调发展建言献策。

为做好调研工作，区政协成立了专题调研组。调研组先后组织了下辖有经济联社的街道座谈会、经济联社代表座谈会、相关职能部门座谈会，深入到一些有代表性的经济联社调研，实地视察了农民公寓和?城中村?改造试点项目，详细了解了我区?城中村?改造进展情况以及当中遇到的问题和困难。同时，调研组成员还分赴佛山市南海区和顺德区、深圳市宝安区、东莞市长安镇和河南省郑州市考察，学习和借鉴外地在?城中村?改造方面的做法和经验。在此基础上，调研组就如何解决我区?城中村?改造遇到的困难和问题进行深入的分析和探讨。现将有关调研和专题议政的情况综述如下：

一、我区“城中村”改造的现状 （一）“城中村”基本情况

海珠区有20个?城中村?（即原新滘镇下辖的20个行政村）。

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根据区委办、有关职能部门和街道提供的数据显示，我区?城中村?的基本情况如下：

1.占地：村域面积约3110万平方米，其中宅基地面积约747万平方米、经济发展用地面积约639万平方米、农用地面积约1725万平方米。

2.建筑面积：?城中村?总建筑面积约2223万平方米，其中有国有房产证、集体房产证、宅基地证共约为1874万平方米，历史用房约349万平方米（其中部分为学校、祠堂）。

3.人口：?城中村?现居住人口约46.6万人，其中?农转居?户数3.72万户，户籍人口7.7万人，居住半年以上的流动人口38.9万人。

4.农用地：全区共有农用地1725万平方米，其中官洲、桂田两个村无农用地；联星、五凤、凤和、石溪等4个村有少量农用地；农用地面积在10万-100万平方米的村有红卫、瑞宝、沥滘等6个；农用地面积在100万平方米以上的村有8个，其中小洲村农用地最多，达325万平方米。

5.集体经济：村社主要通过建厂房、商铺出租发展经济，缺少自有产业项目。村社集体物业多为简易工业厂房、旧仓库和旧工业小区，土地的利用效益较低，不少厂房每平方米月租金在几元至十几元之间。据初步统计，经济联社、经济社集体资产总额44.98亿元，平均每个经济联社资产约2.2亿元；债权总额7.32亿元；负债总额15.85亿元。

（二）“城中村”改造工作开展概况

近年来，我区?城中村?改造工作做了许多工作，一些局部改造项目已完成或正在实施，部分村正在编制整村改造规划。但

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总体而言，我区?城中村?改造进展较为缓慢，仍处于起步和探索阶段。

1.“城中村”改造规划编制情况

一是编制?城中村?改造控制性规划或?城中村?整治规划8个。近年来，区规划分局先后编制了《沥滘村旧村改造控制性详细规划》、《龙潭村中约、南约改造规划》、《凤和康乐地区城中村改造规划》等8个规划项目，为?城中村?改造提供了指引。二是编制整村改造规划5个。一些改造条件比较成熟的?城中村?积极性较高，目前有5个村在编制整村改造规划。如琶洲村、红卫村改造规划初步方案已出，正在审批中；沥滘村、东风村、瑞宝村的改造规划正在编制中。这些?城中村?的改造规划都是村社委托专业规划设计单位编制的。编制规划的资金来源于村社或开发商。

2.“城中村”改造方式和改造主体

在?城中村?改造方式上，有的是整村改造，有的是局部拆建改造。?城中村?改造的主体主要有两类：

第一，政府主导，表现为政府投入并组织推动。主要有官洲岛整岛搬迁以及结合道路建设、河涌整治进行的局部改造，总共改造了约200万平方米。如在开发官洲国际生物岛中，政府组织对182万平方米的官洲岛进行征地拆迁，拆除房屋18.62万平方米，并在北山、仑头为村民建设了复建房，基本完成了整岛搬迁。同时，结合市政道路建设、河涌整治等工程的实施，推动?城中村?改造和整治。如南洲路建设征地11.5万平方米，拆除了路边旧商铺、旧厂房6.97万平方米；瑞康路建设征地4.4万平方米，拆除商铺6.27万平方米；在黄埔涌等河涌整治中拆除河涌沿岸破

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旧房屋7万多平方米。

第二，在政府指导下由村社组织推动。主要有仑头、红卫、沥滘三个村进行了局部拆建改造，改造面积共约14万平方米，所建成的农民新村改善了社员居住条件。一是仑头村在上个世纪90年代建设了农民新村。农民新村占地2万平方米，有61栋多层公寓，共600多套房屋。产权为宅基地证，一户一证。二是红卫村2003年利用1.9万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村?六福华庭?。?六福华庭?共492套房屋，为集体房产证，且只有一个大证，产权不能落到每家每户。三是沥滘村2004年利用10万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村?星晖园?。?星晖园?共1058套房屋，目前正在办理集体房产证。

二、我区“城中村”改造中存在的主要问题 （一）土地“瓶颈”问题难以突破

土地问题事关规划、拆迁和安臵补偿等问题，涉及村民的根本利益，是各地在?城中村?改造工作中公认的?瓶颈?问题。目前，我区?城中村?涉及土地的问题依然较多。一是留用地指标难以落实。由于留用地申请审批难、选址难，我区目前仍有历史留用地欠账455亩，这在很大程度上制约了村社集体经济的发展。二是征地的货币补偿标准不统一，且补偿标准偏低。三是处于万亩果林保护带的村社根本就?无地可留?。像小洲、土华、龙潭、仑头等联社受到万亩果林保护政策的限制，10%的留用地更成了一句空话。据仑头村反映其一块留用地被划在高压线下，结果无法使用。而这些村社的集体经济原本就相当薄弱，村民生计受

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到较大影响。据统计，2007、2008年土华部分社员的人均月收入约为250元（集体分红及果树收入），小洲部分社员更低，人均月收入仅100多元（集体分红及果树收入），远远低于广州市的最低保障线。对于这些集体经济落后的村社而言，当务之急是解决果林出路和社员的温饱问题。四是?农转居?土地和房屋难以确权。宅基地证问题较多、集体土地房产如何流转、村社集资建设的农民新居如何明晰产权，由于政策不明，缺乏统一的操作办法，导致确权工作难以顺利开展。五是用地性质难以变更，难以统一进行规划改造。

（二）规划编制工作滞后

我区目前还没有一个全面的?城中村?改造总体规划（控制性详细规划和修建性详细规划），尚未出台具体的?城中村?改造方案。而我区?城中村?类型复杂，特点不一，?一村一策?在具体操作中遇到的困难和矛盾不少。由于缺乏总体规划指引，一些村社原本积极编制改造规划，上报后却往往容易与市、区的规划控制要点产生矛盾，只能反复修改，加上工作流程不够明确、手续繁多且耗费大量时间、人力和资金。如红卫村编制下辖石榴岗村、台涌村、新村和大塘村等四个自然村的整村改造规划，三易其稿仍未获审批通过。就连市规划部门亲自抓的《广州市海珠区小洲村历史文化保护区保护规划》，历时5年也没组织公示，仍未能上报市规委会审议。对此，村民觉得不可思议。在调研中村社反映，编制改造规划不仅任务繁重，而且还要经全体社员民主决策才能通过，一届联社班子在三年的任期内基本上很难完成改造规划编制工作。而联社一旦换届，之前的改造规划工作很可能就被搁臵或推倒重来，造成资源浪费。

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对于改造工作的落实相当不利。郑州市关于?城中村?改造的规划编制加上审批手续，一般在7至10个月可全部完成。建议市、区规划部门在做好指导的同时，进一步提高工作效率，加快审批程序，明确工作时限，避免反复和折腾。

（三）完善政策配套，落实改造措施 6.制定具体可行的实施细则

市有关部门要根据市委、市政府的政策文件精神，结合实际尽快制定具体的实施细则或操作办法，加大宣传力度，指导村社做好规划、报批、报建、筹资等工作。要逐步解决?农转居?改制遗留问题，为?城中村?改造扫除障碍。如切实加大对?农转居?社区公共管理和配套建设的投入；积极推动农村集体经济组织向股份制公司转变，等等。

7.适当提高“城中村”改造建筑物的容积率

容积率太低是村社反映意见最多的问题。郑州市对于?城中村?改造给予了相当大的优惠政策，例如拆1后可建2.5-3，容积率一般规定3-5，高的可达7左右；深圳、佛山、东莞等城市也有类似的优惠政策，?城中村?改造的容积率一般在3.5以上，改造之后全部是商品房。

因此，建议在容积率方面，一是?城中村?改造项目的容积率不低于所在区域的平均容积率；二是可利用基准容积率和地价杠杆对?城中村?改造实行双重调节，即政府针对辖区内?城中村?的实际制定一个统一的基准容积率，就具体的改造项目而言，对规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地实行优惠地价，对高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。这样不仅有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制

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在可接受的水平，而且还有助于消除各?城中村?之间的不公平，可有效避免违法滥建行为的发生。

8.大力推进“三旧”改造

建议政府相关职能部门如规划、建设、国土等部门，充分利用?三旧?改造试点地区的优势，研究制定配套政策，开通?绿色通道?，加快行政审批进度，使村社升级改造后的集体物业能够尽快建设、使用和收益，提高村社参与改造的积极性。要大胆先行先试，在区内选定赤沙和土华的两块有较合适条件的历史用地作为试点，以带动其他村社积极推进工作。建议充分考虑村集体的经济利益，保留作为抵扣欠帐留用地指标的旧厂房等村的物业，先完善用地手续，视各经济联合社的经济状况，有经济实力的拆除旧厂房进行升级改造，无经济实力改造的按照省有关?三旧?改造文件办理国有建设用地确权登记发证手续。

9.鼓励社会力量参与“城中村”改造

外地有许多成功经验。如佛山市南海区按照?区级统筹、政策扶持、镇街组织、市场运作、村居实施、各方受益?的工作思路，结合?三旧?改造，创新了?拆旧建新、传统产业区提升、整合土地、连片开发、以地换物业?等改造模式进行?城中村?改造。南海区夏西村对原有低层高密度的?城中村?实施拆旧建新，腾出村内住宅用地，为第三产业发展提供用地。当地政府引导夏西村采取?旧厂房翻新?的模式，把原来的旧厂房改造成饮食之都——紫金城，结果使经济效益翻了十倍，该村的人居环境也得到了极大的改善。

（四）政府主导，各方支持，街、村抓落实 10.加强领导，明确目标

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一是充分发挥我区?城中村?改造工作领导小组的作用，领导小组办公室应配臵专职和专业人员，进一步充实工作力量，以加强对?城中村?改造工作的指导、统筹、协调和研究，制定年度工作计划。二是街道、村社也要相应成立?城中村?改造工作机构，以理顺市、区、街、村四级的职责，进一步提高改造工作指挥体系运转的效率。三是从战略发展的角度出发，明确我区?城中村?改造的近期目标和中、长期目标，并分步落实。四是将我区在?城中村?改造过程中遇到的困难和问题积极向上反映，争取省、市的政策支持。如解决?六福华庭?等农民公寓的集体产权细分到户问题，以增强村民对于?城中村?改造的信心。

11.以人为本，处理好城市化建设与保障村民利益的关系 旧村居民是?城中村?改造的最直接关系者。他们的利益能否得到保障，关系到改造工作能否顺利进行。因此，政府应坚持以人为本的指导思想，着眼于长远的社会效益，在?城中村?改造过程中要切实尊重村民的合理诉求，保障他们的合法权益。建议市、区政府及各职能部门在充分调查研究的基础上，配套出台有关拆迁安臵、征地补偿、劳动就业、社会保障、子女入学以及未来发展等方面的政策保障措施，以利于消除村民的思想顾虑，为改造工作的顺利推进奠定良好的群众基础。同时，做好村民的宣传教育工作，引导他们从大局出发，正确认识和处理好国家、集体和个人利益的关系，以实际行动支持和参与?城中村?改造。

12.加强法规宣传，明确办事流程

一是尽快梳理相关法律法规和省、市、区的政策意见并汇编成册，加大宣传力度，使村社在具体操作中有法可依，有章可循。二是市、区统筹，各部门协调配合，制定简洁清晰的办事流程指

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引，切实开辟一条?城中村?改造的绿色通道，使各改造主体能按图索骥，高效、顺畅地完成各项审批手续。

13.设立“城中村”改造专项资金

建议参照郑州、深圳等地的做法，由市统筹设立?城中村?改造专项资金，用于扶持编制改造规划、启动资金、综合整治、政策宣传等方面。资金可主要来源于有关地价收益、土地使用费、财政专项补贴以及其它方面。专项资金宜从今年起筹集，并逐年积累、增大，以加快改造工作的启动和推进。

14.加强村社领导班子建设，保证工作连续性

?城中村?改造的难度大，所需时间长，改造规划还需要村民投票通过，这就决定了必须要有一个强有力的村社领导班子，以保证改造工作得以连贯、顺利地进行下去。因此，要着力加强村社领导班子建设。一是完善村社民主决策制度建设，保证?城中村?改造工作的连续性；二是村社干部要以身作则，秉公办事，积极发挥带头作用，树立村社在群众中的威信，努力做好群众工作；三是加强村社干部的法纪观念，加强自身修养，带头遵章守法，在经济交往、工程发包、土地使用等方面，坚决抵制不正当利益的诱惑。通过领导重视和各方配合，切实注重提高村民的法制观念、城市意识和文明素质，加快?城中村?改造步伐，为促进海珠科学协调发展作出贡献。

2009年6月

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