中国外汇储备资产管理制度研究

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中国外汇储备资产管理制度研究

中国外汇储备资产管理制度的演进中国外汇储备资产管理制度就是我国货币当局对其所持有的外汇储备资产的构成、性质、数量、管理机构及目标等所制定的规则。从中国外汇储备资产管理制度的演进史来看，经济体制变革和外贸政策变动推动了中国的外汇储备资产管理制度的创新和变迁。

１．１ 改革开放以前的外汇储备资产管理制度１９５３年我国实行计划经济体制，运用计划制度分配资源，国家集外贸经营与管理于一体，统负盈亏。企业没有自主经营权，丧失了企业应有的活力及经营的动力，对外经济活动规模和构成均很少，外汇储备匮乏。这使得我国的外汇储备资产管理制度由新中国成立之初的外汇集中强制管理的制度发展为“中央银行统一经营，高度集中、统收统支、统一分配”的中国外汇储备资产管理制度，即对贸易外汇和非贸易外汇的收支均实行计划管理，一切外汇收入必须结售给国家，所需外汇按计划分配和供应。

该时期的中国外汇储备资产管理制度与计划经济体制和高度集中的外贸体制相适应，但存在制度刚性较强且外汇储备规模较小的问题。新中国成立之初的１９５０年外汇储备只有１．５７亿美元，而１９５０－１９７８年这二十几年过程中中国外汇储备均无太大变化，直到１９７８年年底仅有１．６７亿美元的外汇储备。

１．２ 改革开放以来的外汇储备资产管理制度１．２．１ １９７８～１９９３年的外汇储备资产管理制度１９７９年中国经济进入了改革开放的新阶段，确立了我国对外开放的发展格局，外贸体制也随之发生变化。１９７８－１９８７年，我国增设对外贸易口岸，下放外贸经营权，改变高度集中的体制，通过一系列的优惠政策支持等手段改善外贸管理；１９８８年在各个行业推行承包经营责任制；１９９１年推行外贸企业自付盈亏、自主经营、自我发展的经营模式，打破以前大锅饭机制，出口贸易得到了大力发展，外汇收入得到提高，国家的外汇储备规模也得到扩大。为适应不断变化的经济形势，我国外汇储备资产管理制度进行了以“减少行政干预，增加市场调节”为主线的改革，相继出台外汇储备资产相关的法律制度，不断完善外汇储备资产管理的组织制度和实施机制。

１９７９年３月，国务院批准成立国家外汇管理局，由其对国家外汇业务和外汇储备进行专门管理，且国家外汇管理局隶属于中国人民银行。在这一时期中

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国经营外汇业务的金融机构不再仅仅是中国人民银行，而形成了以人民银行为领导，五大专业银行为主体，以及外资银行、信托投资公司、财务公司和租赁公司等多种金融机构相结合的金融体系，各专业银行业务也开始相互交叉融和并开始经营外汇业务。１９７９年确立了外汇留成制度，留成的对象和比例都由国家规定，这调动了企业和地方进出口贸易的积极性，外汇收入将会增加，从而也将引起中国外汇储备规模的扩大；

１９８０年１２月国务院颁布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，这是我国关于外汇管理的第一个专门法规，标志着我国外汇管理开始步入法制化轨道。此外，还改革了人民币汇率制度以及放宽了对境内居民的外汇管理。这一系列改革措施取得了很大的成果，在１９７８－１９９３这十几年间，外汇储备变化幅度较大，由１９７８年的１．６７亿美元到１９９３年的２１１．９９亿美元，大约增长了１２６．９４倍。

１．２．２ １９９４～至今的外汇储备资产管理制度１９９２年十四大召开，经济体制改革进入构建市场经济体制框架的新阶段。１９９３年１１月１４日，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求改革外汇管理体制，建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和以银行结售汇制度为基础，市场调节为主的管理模式、统一规范的外汇市场，逐步实现人民币可兑换。这也意味着，为适应社会主义市场经济体制的要求，外汇储备资产管理制度以市场化为目标，向市场化管理制度变迁。加入ＷＴＯ后，我国对外开放进一步扩大，金融市场逐步开放，外汇形势发生根本性变化，而外汇管理难度也日渐增加。外汇储备资产管理制度应主动顺应加入世贸组织和融入经济全球化的挑战，进一步深化改革，从“宽进严出”向均衡管理转变，有序推进资本项目可兑换，进一步发挥利率、汇率的作用，促进国际收支平衡，注重防范国际经济风险。

１９９４年中国人民银行颁布了《结汇、售汇及付汇管理办法》，该办法取消了过去的外汇留成制，对经常项目实行强制结售汇制度。１９９６年１２月接受ＩＭＦ（国际货币基金组织）第八条条款，取消所有经常项目对外支付和转移的限制，实现了人民币经常项目可兑换。２００７年８月外汇管理局取消了经常项目外汇账户限额管理，意味着意愿结汇制度取代了我国自１９９４年沿袭１３

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年的强制结汇制度。我国外汇管理当局于１９９７年１月修改了《中华人民共和国外汇管理条例》，使外汇管理法规更加符合实际需要，并形成以该条例为核心的外汇管理法规体系，使外汇储备资产管理逐渐步入法制化轨道。

伴随外汇管理体制进一步深化改革和我国经济的不断发展，我国国际收支状况大为改善，中国外汇储备的规模变化巨大。１９９４年底的外汇储备余额为５１６．２亿美元，而截至２０１０年底，我国国家外汇储备已高达２８４７３．３８亿美元，位居全球第一。

从我国外汇储备资产管理制度的演变可以看到，我国外汇储备管理的发展历程不长，伴随着外汇储备规模由短缺发展到富余，外汇储备管理也从最初的消极管理到现在的积极管理，目前已形成由央行独立参与的、国家外汇管理局主导经营的外汇储备管理模式，管理水平和能力都得到一定程度的提高，当然也存在一些不足。

２ 中国外汇储备资产管理制度的缺陷当前我国的外汇储备规模已远远超过根据一个外汇储备的一般功能和用途来测算的合理水平。虽然中国外汇储备资产管理制度较过去有了很大的改进，但也存在着对我国外汇储备资产管理的水平上落后的问题，在组织构架和管理方式、法律保障等方面都有待改进。 ２．１ 缺乏统一、清晰的分层次管理系统中国对外汇储备的管理是以中央银行为核心的模式，通过国家外汇管理局进行具体的储备管理。这实际上就是由央行独立进行战略和操作层面的决策，财政部在储备管理体系中并没有发挥主导作用，属于单一层次的储备管理体系。当前我国绝大部分的外汇储备由国家外汇储备管理局负责管理，中国投资公司和中央汇金公司仅负责较少部分，这种模式显然与我国全球第一的储备规模是不相适应的，并且规模如此庞大的外汇储备仅用于平衡国际收支的支付性需要，将会存在大量的超额储备，因此这种模式是存在很大的缺陷的，会影响中国外汇储备资产的管理质量，也存在一定的资产风险。

２．２ 外汇储备的形成机制存在缺陷伴随着经济体制改革和外汇储备制度的不断变迁，我国目前的外汇储备已经异常庞大而且还在继续的增长。我国在改革开放后实行了一系列的鼓励出口和吸引外商直接投资的政策，这些政策的实施拉动了国内经济的增长等正面效应，但是也导致了国际收支的双顺差。其在强制结售汇和缺乏弹性的汇率制度的作用下，导致外汇流入上升，国家外汇储备资产

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被动、过快地扩张，形成大量的超额外汇储备。１９９４年我国取消了外汇留成制度，实行银行强制结售汇制度，即中资出口企业数额巨大的外汇收入被强制结售给外汇指定银行。同时，由于人民币的升值预期，大量的海外热钱大量流入，我国外汇流入上升，外汇的供给较多；而资本项目下的结汇、付汇和居民个人自由兑换受到管制使得外汇的需求较少，就导致了我国外汇市场供需不对称，外汇供给与需求失衡到一定程度时，外汇指定银行将抛售外汇，而央行为了缓解人民币升值压力，不得不进行干预而形成大量的外汇储备。

２．３ 我国外汇储备管理的相关法规仍不健全外汇储备资产的经营与管理是一项比较复杂的工作，需要相关的、针对性较强的法律来规范和约束。而我国现行外汇管理法规体系由于受到经济体制和对外经济发展水平的制约而具有一定的局限性。具体表现在：我国自改革开放以来颁布了很多外汇储备相关的法律，如《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《国家外汇暂行条例》、《中华人民共和国中国人民银行法》等，但是到目前为止依然没有一部专门的外汇储备资产管理的法律；并且在我国现有的外汇储备相关的法律法规中还存在一些矛盾和冲突。法律的不健全使得我国外汇储备管理与运用无法可依。因此，我国外汇储备管理和运用的相关法律、法规需要进行完善，同时应该明确规定外汇储备资产的管理部门及其职责、提高外汇储备资产运用的透明度、加强监管等方面。

３ 中国外汇储备资产管理制度的创新我国外汇管理体制的缺陷和巨额外汇储备带来的风险都决定了进行外汇储备资产管理制度的创新改革己经迫在眉睫。当今世界新加坡、美国、日本等国家，他们在有效管理本国外汇储备方面积累了丰富的经验。因此，我们可以借鉴它们的成功经验，并结合自己的实际来对我国外汇储备资产管理制度进行创新改革。

３．１ 建立权责明确的多层次外汇储备管理机构我国实行单一层次的储备管理体系，由央行或者外汇管理局独立承担管理外汇储备的任务和投资职能是非常艰巨的任务。而其他各国的实践表明，多层次的的储备管理体系是较为成功的储备管理基础。因而，我国应成立以财政部、央行、中国投资公司并存的三元复合式的外汇储备资产管理模式：一是由央行的外汇管理局管理将一部分外汇储备用于平衡国际收支和偿付外债，作为流动部分进行管理，追求资产的流动性和安全性；二是由财政部负责将外汇储备的一部分当做干预市场的外汇平准基金来掌

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管，必要时用来干预外汇市场和平抑货币汇率的波动；三是由中国投资公司负责将一部分外汇储备投资于高回报的长期性的金融工具，保全超额闲置的外汇储备资产的价值，并在保值的基础上实现增值。

３．２ 推行强制结售汇制度向意愿结售汇制度转变强制结售汇制度不利于企业提高经济效益和防范风险，在人民币升值的压力下把风险统统转嫁给央行，易引发通货膨胀。因此，要改变现有的外汇结售制度，向意愿结售汇制度转变，逐步放宽相关持有和使用外汇的政策限制逐步放大企业用汇的权限，最后甚至取消结售汇制度，允许企业可自由地持有外汇；放宽银行结售汇份额的限制，可以使中国人民银行购汇的压力减轻，消除大量风险；放宽个人用汇的限制，降低购汇费用和简化手续，变藏汇于国为藏汇于民。

３．３ 建立健全外汇储备管理法规体系从国际经验看，各国都十分重视健全有关外汇储备管理法规，通过法律制度来规范和约束外汇储备资产的控制与管理。虽然中国是全球拥有外汇储备规模最大的国家但我们却没有约束外汇储备管理、使用的完整法律制度在我国调整外汇储备管理的法律规范主要是《中华人民共和国中国人民银行法》和《中国人民共和国外汇管理条例》而这两部法规对外汇储备资产的经营管理并无详细规定因此，应尽快制定专门的《外汇储备管理法》，填补我国外汇储备的形成、管理以及管理原则、模式、外汇管理部门的职责等方面的法律空白，实现对中国外汇储备资产的法制化管理。同时还应制定《国家外汇投资公司法》等法规，以规范外汇投资公司的行为、明确其职责，提高资产质量和投资效益，加强监督管理，促进外汇投资公司的健康运行，从而保证外汇储备资产的保值增值。

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