安全生产监督管理边缘问题探究

安全生产监督管理边缘问题探究

马天希

摘要：安全生产边缘问题研究，是安全生产理论研究的重要内容，对于解决安全生产体制不顺、职责不清等问题，准确界定职责边界，有效规避监管风险，都具有重要作用。根据有关法律法规规定推理研究，安全生产监督管理定位是国家监察，对象是法人，方式以事后监察为主，责任追究是无罪推定原则下过错追究。 关键词：安全生产 监督管理 边缘问题

安全生产边缘性问题研究，是安全生产理论研究的重要内容，对于解决当前体制不顺、职责不清等诸多问题，准确界定职责边界，有效规避监管风险，都具有十分重要的作用。

一、安全生产监督管理定位：国家安全生产监察

安全生产监督管理定位问题，是一切监管理论研究和实践探索的前提和基础。不论是从历史渊源、身份资格还是词语构成来讲，安全生产的“监督管理”都等同于“国家监察”，而与“行业管理”没有联系。

从历史渊源来看，建国以来我国安全生产一直实行的是“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的体制，在1998年开始的国务院机构改革中，原劳动部门承担的安全生产监察职能先是划转到了

经贸部门，再升格为独立的安全生产监督管理部门。原来行业部门承担的安全生产行业管理职能，在机构改革中被撤销了，并没有划入安全生产监督管理部门。虽然安监部门有很多同志原来在行业部门工作，但这些同志是在原机构撤并的情况下，由政府另行安置到安监部门的，而不是随职能划转而来的。

从身份证明来看，无论是国家安监总局还是省安监局颁发的安全生产监督管理人员资格证明，都是《安全生产监察员证》，而不是管理人员资格证。

从词语构成分析，“监督管理”是一个完整的不可分割的特定词语，绝不能机械地认为是“监督+管理”。正如“安全生产”不能认为是“安全+生产”一样。

二、安全生产监督管理对象：法人

安全生产监督管理对象定位问题，是正确履行安全生产监督管理职责的前提和基础。不论是从权力来源、法律规定还是安监队伍现状来讲，安全生产监督管理的对象都是法人而不是自然人。

从权力来源来看，政府权力源自人民通过法律的授权，政府又通过其职能部门行使行政管理权力。换言之，政府权力推论是以无权为前提的，没有人民通过法律法规的授权，政府就没有权力，政府的权力只能是法律法规规定范围内的权力。安全生产监督管理是政府市场监管和公共服务的重要内容，其职责也必须是以无权为前提的。就自然（自发）生产经营安全、农村安全等而言，现行法律法规没有规定，

政府不能通过某个文件将责任压给安监部门。就水上专项整治等活动而言，牵头单位虽然按照政府交办对农用船进行整治，但农用船不能作为其安全监管的对象。

从法律规定解析，《安全生产法》等法律法规已经明确，只有从事生产经营活动的单位（即法人）的安全生产，才适用安全生产法，才属于安全生产监督管理的范畴。虽然法律法规对自然人执业资格有规定，但对没有资格执业的，规定的都是对生产经营单位安排无资格人员上岗的处罚，而不是对自然人本身的处罚。

从安监队伍现状分析，我省现有的安监执法人员不到五千人，远远不能适应生产经营单位现场监察的需要，如果包揽对自然人的监管，安监部门势必陷于“人民战争的海洋”，不仅自然人安全的“葫芦”没有按住，还会让法人安全“起了瓢”。这与有限权力、有限责任政府的大背景也是不相衬的。

三、安全生产监督管理方式：事后监察为主

安全生产监督管理方式问题，是安全生产思路定位的具体体现。不论是从政府管理、法律规定还是监察内容来讲，安全生产监督管理都以事后监察为主，而不是大包大揽的全过程监管。

从政府管理来看，随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场经济已经在资源配置等领域发挥了基础作用，政府已经从计划经济的无限权力、无限责任进化到有限权力、有限责任，在政府管理与老百姓自主决定之间，老百姓自主决定优先；在政府管理与市场调节之间，

市场调节优先；在政府管理与社会自律之间，社会自律优先。现代政府管理主要是规则导向型管理，在直接管理与间接管理之间，强调间接管理；在事前管理与事后管理之间，强调事后管理；在管理与服务之间，更多的注重服务。安全生产监督管理是政府管理一项重要内容，其监管应当以间接监管、事后监管为主。

从法律规定分析，现有法律法规都将企业作为安全生产的责任主体，虽然要求政府及其有关部门定期排查事故隐患，但强调的更多的是对事故隐患和违法行为发现后的处罚和处理措施。对取得安全生产许可证的高危行业的生产经营单位，对已经发现的重大事故隐患，安监部门需要加强后续性监督管理，但对不需要取证的非高危行业，法律法规没有规定安监部门检查周期、频率，安监部门只是不定期进行抽样式监督管理。

从监察内容分析，政府监督管理的内容是企业一个时期内履行法律义务情况，而不是对特定时间点的全方位的检查。检查企业一个时期情况，当然是事后的监督管理，必须以查档案和记录为主，抽查现场主要目的是为了验证档案和记录的真实可靠性。所以，除安全生产许可现场审查外，在制定粗线条执法计划的同时，每次安全生产执法检查都应当填写审批具体的执法任务书，明确检查对象、具体检查内容和检查方式，使检查执法人员任务具体化、明确化。

四、安全生产责任追究：无罪推定原则下的过错追究

安全生产责任追究问题，对安全生产监督管理、企业管理等具有

相当强烈的反作用，对稳定安全生产队伍和解决基层不敢管、不愿管问题的关键。无论是从追究依据、权责分配、责任主体还是构成要件来讲，安全生产责任追究都应当是无罪推定原则下的过错追究。

从追究依据来讲，安全生产责任追究包括事故调查处理，都必须以无罪推定为原则，非法定事由不受追究，非经法定程序不受追究。《安全生产法》、《国务院特大安全事故行政责任追究规定》、《安全生产领域违法行为处分办法》等法律法规和规定，已经对安全生产行政责任追究进行了枚举，不属于法律法规明确列举事项的，不得进行追究。就行政追究与刑事追究关系而言，行政追究作为国家行政机关内部自我纠正机制，其范围远比刑事追究大，也就是说刑事追究范围应当在行政追究范围内，是行政责任追究比较严重的事项，而不是避开行政追究范围而另列的事项。就举证责任而言，安全生产责任追究的举证责任在实施机关，而非追究对象，不得进行有罪推定，先定罪再收集证据。

从权责分配来看，无论是政府还是部门，其权力都是法定的、有限的，其责任也应当是法定的、有限的，无权则无责，无责则无罪。安全生产现行体制是国家监察与专项监督相结合的体制，安全生产监督管理部门履行国家监察和综合管理职能，其他部门履行分管行业专项监督管理。安监部门的责任应当与其行使的权力是对等的，一个具体的安监局不应当承担整个安监系统的责任。按照法律法规规定，县安监局对中石油、中石化所属加油站没有执法权，市、县安监局对生

产经营单位无安全生产许可证的行为没有执罚权，也不应当承担相应的责任追究。在非法生产方面，安监部门负责的只是未取得安全生产许可证的企业的查处；未经工商登记及自然人即使安全生产条件再好，也不具备取证的法人条件，当然不属于安监部门查处范围；无采矿证违反的是矿产资源法，应当由国土资源部门而不是安监部门查处；烟花爆竹非法作坊违反的是治安处罚法，应当由公安部门而不是安监部门查处。

从责任主体分析，政府及其有关部门是安全生产监督管理的主体，生产经营单位是安全生产企业管理主体，职工群众是安全生产的自律主体。三个主体分别行使权利，分别独立承担责任，不能搞连坐，安监部门只要尽到自己职责，就不能因为生产经营单位不尽职、职工群众不尽责受处分。

从责任追究要件来看，安全生产行政责任追究和刑事责任追究，都必须符合法律法规规定的要件：主观上有故意或者重大过失、客观上有违法行为并导致严重后果、主观过失与客观后果有较直接关系，缺一不可。

对企业负责人和安全生产管理人员的行政和刑事追究也是一样，都要严格按照法律法规规定和企业安全生产责任制进行调查，可以有责必查，但必须有过错才能追究。安全生产工作者辛勤工作在第一线，苦脏累险急，应当得到全社会的尊重、理解和支持，如果有失职、渎职应当负必要的责任，但决不能因为干安全工作而受到责任追究。

健全长效机制 实现长治久安

焦作市安监局行业科 冯有福

近年来我国安全生产形势总体上朝好的方向发展，但不可否认的是，我们对如何抓好安全生产工作并没有十分有效的办法和措施，总是在忙于应付、疲于奔命，特别是当某一领域、某一时期事故多发频发时，总感到管用、有效的招数不多。造成这一状况的根本原因就在于安全生产长效机制没有真正建立起来并发挥作用。

一、安全生产长效机制的内涵

安全生产长效机制是一个具有多层面内涵的范畴。静态地看，它是安全生产工作系统内部的各构成要素及其相互关系；动态地看，它是确保安全生产工作有效开展和正常运行的一系列制度、规则、组织体系所构成的系统。从微观的角度看，它是一个生产经营单位为确保安全生产工作有效开展和正常进行的各种制度、规则、体系所构成的系统；从宏观的角度看，它是一个国家或地区范围内确保安全生产工作正常开展、有效预防各类事故发生的各种制度、规则、体系等所构成的系统。不论是对一个国家、地区还是对一个生产经营单位来说，长效机制都是促使各相关主体形成抓安全生产工作应有的动力、压力和合力的“有形之手”，它将从根本上解决安全生产工作动力不足、压力不够和合力不强的问题，保障各项工作及时、有效地落实到位。

二、安全生产长效机制的机理

从安全生产长效机制的作用机理看，它应具有自身相应的特定功能，主要有：(1)组织功能：即组织协调机制下的各个要素、各个主体，依其定位格守其责、各司其职、各尽其用、有序运行。(2)保障功能：即通过发挥法律、政策、制度、规则、措施的作用，确保安全生产各项部署的全面实施，保障各类防范措施的及时到位，保障安全生产监管格局的有效构成，从而为经济发展和社会进步提供根本性的保障。(3)传导功能：即确保各级各部门、各生产经营单位决策层关于安全生产工作的重要部署、重大决策和各项责任、工作措施及时、准确传到基层，落到实处，实现政令畅通。(4)整合功能：即将涉及安全生产的力量和资源依据工作需要进行有效整合，使各种分散的力量转化为整体合力，使各种要素所具备的潜在优势转化为现实的优势。(5)调节功能：即通过一定的制度、方式、规则，对安全生产运行过程的每一个环节进行协调、监控，研究、解决重大问题，实现安全生产工作的顺利开展。(6)反馈功能：即对安全生产工作的总体状况、突出问题及主要成效进行分析与评价，提出可行性的建议，为各相关主体进行重大决策提供参考依据。

三、安全生产长效机制的特征

安全生产长效机制在运行中具有的特征：(1)覆盖范围广。长效机制对于安全生产工作的作用与影响是全方位、全过程的，全方位是

指覆盖安全生产的各个领域，全过程是指机制作用于安全生产工作的各个环节，做到一环紧扣一环，一级一级落实。(2)影响时效长。长效机制可以解决当前安全生产工作中存在着的松一阵、紧一阵，将安全生产工作作为一种临时的突击任务和权宜之计的问题，从基础上、制度上、根本上实现安全生产工作长抓不懈、长治久安。(3)连续性强。机制明确了安全生产工作应有的各项保障制度、运行规则与工作程序，并通过实现安全生产工作机构设置法定化、职责配置明晰化、投入保障强制化、监管体系完完善化、宣传教育制度化、执法监督规范化等，切实消除安全生产工作中非正常的人为因素，使安全生产工作不因领导人的更换和领导个人恶好的变化而受影响。(4)运行动力大。即长效机制可以促使各级各部门各单位抓安全生产工作由原来的外在压力转为内在的动力，从被动行为转为自觉行动，充分调动各方面的力量来关注、关心、帮助、支持、加强安全生产工作。(5)调节方式严。长效机制是调节与推进安全生产工作的强制力量，其作用方式表现为：中央政府对各级地方政府、政府对各有关部门、上级对下级的强制要求，如安全生产责任制的制定与检查、安全生产执法检查、生产安全事故责任追究，安全生产一票否决等。通过这种作用，使安全生产工作真正成为各级政府、各相关部门、各生产经营单位一刻也不敢放松的重要工作。

四、安全生产长效机制的重点

就长效机制其构成要素及其所起的作用看，构建安全生产长效机

制应抓好以下五个方面的内容：

1.领导决策机制 领导决策机制是长效机制的首要内容，直接影响甚至决定着整个长效机制能否正常发挥作用，构建领导决策机制，必须突出领导的权威性、决策的科学性及保证决策贯彻的及时性、准确性，主要有四个方面：一是将安全生产工作纳入各级党委、政府的总体工作部署。安全生产关系改革、发展、稳定的大局，关系政府的形象，关系人民群众的生命财产安全，更关系到执政党的威信与执政能力问题。抓好安全生产既是政府管理社会事务，维护国家利益一项责无旁贷的工作，也应是党委“谋全局、抓大事、促发展”这一全局工作的重要内容。二是建设一个以政府主要领导为核心的安全生产决策指挥系统。研究安全生产重大部署和重大举措，指导各级各部门的安全生产工作，分析安全生产形势，及时协调解决安全生产工作中的重大问题。三是建立定期或不定期研究安全生产工作的正常机制。主要包括：将安全生产情况纳入社会治安综合治理的内容，每个季度召开各级政府防范重特大事故工作会议，将安全生产工作重大问题列入各级政府行政首长办公会或常务会议的议题等。四是建立一个有权威性的安全生产决策执行监督机构。以现有各级政府安委办为依托，同时赋予作为各级安全生产决策指挥系统的日常办事机构和监督机构，赋予其监督检查、指导协调同级政府各部门和下级政府的安全生产，按规定参与、组织事故的调查处理，协调组织重特大事故的应急救援等职责。

2.责任落实机制 构建有力、有效的责任落实机制，就是要使各级党委政府关于安全生产工作的一系列重要部署决策、各项工作及相应的责任顺利实现传导，确保层层到位。主要应做到五个方面：一是安全生产责任主体明晰化。具体明确三个层次的责任主体：首先是生产经营单位，生产经营单位是是市场竞争的主体，更是安全生产最直接、最根本、最重要的责任主体，它在安全生产上所能做、所应做和必须做的工作，没有哪一级政府、哪一个领导、哪一个部门可以替代。它必须根据安全生产法律法规的要求，认真落实安全生产的各项保障制度，扎实抓好安全生产工作，为全社会实现安全生产形势的根本好转提供可靠的基础；其次是负有安全生产监管职责的部门，这些部门是依法对生产经营单位的安全生产工作进行监督管理的责任主体，在履行监管职责时不应代替包办生产经营单位应承担的工作，也不应以生产经营单位是最直接的责任主体为理由而虚化、淡化自己应负的责任；再次是各级政府，政府是依法对安全生产工作进行领导的责任主体，即一把手对本级本部门本单位范围内的安全生产工作负全责，分管安全生产工作的领导负具体的领导责任，其他领导在分工范围内负相应的责任。二是责任内容具体化。即应将政府、相关部门、生产经营单位等不同层次责任主体在安全生产工作中的责任范围、责任内容、责任事项、责任要求具体化、明确化，便于他们依法依规履行职责，也便于对他们进行考核、评价、检查与监督。三是考评指标定量化。即对各层次责任主体在安全生产工作上的考评指标及标准应尽可

能量化，以确保责任落实，考评工作尽可能客观、公正，具有可比性、可操作性。四是监督检查日常化。逐步将对各级各部门贯彻落实安全生产工作责任情况的监督检查做到经常化，努力消除安全生产工作前紧后松、上级紧下级松、政府部门紧生产经营单位松、工作安排紧落实松的问题。五是责任追究制度化。即对各层次责任主体因工作不落实或落实不到位，而酿成生产安全责任事故应负的责任类型、档次、形式尽可能制度化，充分发挥责任追究制度的教育和警示作用。

3.运行保障机制 运行保障机制解决的是指直接用于安全生产工作的资源与要素的投入和运行问题，是长效机制得以正常发挥作用的基础条件。其构建应切入最需要的领域，并产生应有的效果；特别应关注的是投入的资源与要素应随着经济的发展和安全生产工作任务的增加而有所增加，以满足安全生产工作不断加强的需要。运行保障机制主要体现在二个方面：一是组织保障机制。重点在于建立一个完善的组织体系，首先是要建立健全独立、有权威的安全生产综合监管机构，充实安全生产监管人员，包括企业安全生产人员的配备。其次是各负有安全生产监管职责的专项监管部门按照“谁主管、谁负责”和“管生产(经营)必须管安全”的原则，切实将职能延伸到乡镇、村（居）委会，实现监管到位。再次是乡(镇)、村(居)委会两级，在乡(镇)设立安办或设立安全生产监督管理站(或所)，并逐步作为县级安全生产监管机构的派出机构；村(居)委会则发挥好村(居)委会的自治作用，成立安全生产领导小组，负责辖区内安全生产的宣传、检查及

报告等工作。再其次是生产经营单位依照《安全生产法》的要求，设立安全生产工作机构或配备相应的人员，管好本单位的安全生产工作。最后是逐步探索在社会上聘请一部分安全生产义务监督员，同时支持新闻媒体等发挥好监督作用，切实调动社会各界的力量齐抓共管。二是安全生产投入保障机制。就生产经营单位来说，应依法保障确保安全生产所需的资金及设备投入，逐步推行安全生产风险抵押金制度等，保证安全生产投入有可靠的来源渠道和保障基础。

4.预警监控机制 预警监控机制是现实长效机制调节与反馈功能的基本载体，其作用在于通过研究、分析安全生产运行情况，判断、预测安全生产情况可能出现的走势，并提出有针对性的对策建议，使各级各部门能及时对安全生产工作进行协调与控制，这是实现安全生产从原来以抓事故调查处理为主转向抓好预防监控为主的重要内容，是提高安全生产工作针对性、适应性、主动性和前瞻性的前提条件。建立预警监控机制应包括四个方面内容：一是安全生产调度与统计分析制度。通过探索建立科学、合理的统计指标体系，严格执行事故报告制度等，对安全生产工作情况进行全面的分析，使预警监控的数据真实、可靠。要不断提高统计分析的质量与水平。从长远看，应逐步探索将安全生产统计纳入政府统计部门的范围，以提高安全生产统计工作的公正性和独立性；二是安全生产情况通报制度，由各级政府或各级政府负责安全生产综合监管职责的部门召集，有关部门、单位参加，对全社会的安全生产情况进行分析，并依照有关规定向社会定期

通报安全生产工作及重特大事故情况，必要时可逐步将安全生产情况况与经济发展指标情况一并排位进行通报；三是重点监控制度。即对那些危险性大、事故多发、重特大事故隐患多、影响安全生产工作全局的重点领域、重点地区、重点行业、重点单位的安全生产工作情况进行重点分析、重点监控，督促相关责任部门落实有效的整改、预防和监控措施，确保安全；四是动态分级预警制度。即逐步参照目前统计部门对国民经济运行景气分析预警制度的有关做法，探索建立相关的指标，如当一个县（市）或一个大中型企业在很短的一个时间内，接连发生性质类似的安全生产事故时，或连续三个月各类事故死亡人数增幅超过其GDP增幅时，应通过适当的方式给予提示性的警示，要求其进行认真的分析研究，采取必要的措施，切实遏制重特大事故上升的势头。

5.协调配合机制 协调配合机制是有效整合各级、各部门安全生产工作资源与要素，发挥各种力量作用，实现安全生产工作齐抓共管的重要保证。建立健全协调配合机制主要应包括以下几个方面：一是监管部门联席会议制度。由各级政府领导或各级政府负责安全生产综合管理的部门定期或不定期召集，对关系安全生产工作全局带有普遍性、规律性、综合性、倾向性、苗头性的问题进行分析研究，提出应对措施，并按各自职责分工抓好落实。二是安全生产重大问题协调、协商机制。即对安全生产工作中有关涉及跨地区、跨部门、跨行业的问题，带有全面性的安全生产工作部署，地方性法规、规章起草与出

台，重大隐患整改等，按照“谁为主、谁牵头”的原则，由主办部门牵头召集，其它相关部门配合，进行必要的协商、协调，达成一致意见并形成明确的纪要，按协商协调议定的事项分头抓好落实。三是联合办公机制。主要包括：联合审批、联合检查、联合执法等。对有关法律、法规规定需要进行审查批准(含批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等)的安全生产重大事项，在涉及几个相关部门时，要全面协调，互相配合，不能推萎扯皮。

总之，安全生产重在落实。只有切实加强对安全生产工作的领导，发扬求真务实的精神，切实转变工作作风，深入安全生产工作第一线，把安全生产工作抓实、抓细、抓出成效，真正做到“为之于未有，治之于未乱，防患于未然”，为全面建设小康社会创造一个安全稳定的环境。

浅谈乡镇农村的安全生产管理

焦作市安全生产监督管理局 郭小林

摘要：乡镇农村安全有自身特点，乡镇政府在农村安全生产工作中占据着不可代替的非常重要的地位，工作中存在着不少困难和问题，应当转变安全观念，完善工作机制，强化目标管理，加强队伍建设，强化监督检查，全面发挥乡镇政府在乡镇农村安全的重要作用。。 关键词：乡镇农村 政府 安全生产 监督管理

一、乡镇农村安全生产管理的现状

乡镇农村相对于城市而言具有两个显著特点：一是地域大，二是人口多。乡镇（农村私营和民营）生产企业具有三个明显特点：一是数量多、分布散，有的隐秘且流动性较大，同时，非法生产、经营、储存、运输烟花爆竹和非法开采小煤矿、小曛矿现象多；二是从业人员多，其中包括相当一部分进城农民工。很多从事着登高、电焊、缺氧环境、农机等危险作业；三是高危行业多，主要从事非煤矿山、煤矿、化工、烟花爆竹、铸造、鞋业制造、机械加工等。近些年，乡镇企业蓬勃发展，安全监管滞后，安全形势不容乐观：（1）部分企业负责人对安全生产重要性认识不足，安全生产意识和法制意识淡薄，重视生产经营，重视经济效益，就是不重视安全生产，要钱不要命；（2）安全生产管理机构、规章制度、操作规程不健全，甚至根本就没有；

（3）部分企业生产设施设备简陋、落后，有些甚至是国家民令淘汰和禁止使用的设施设备，特别是非法生产、经营、储存、运输烟花爆竹和非法开采小煤矿、小曛矿以及黑加油点、加油车达不到基本的安全生产条件，事故隐患普遍存在，近年来，烟花爆竹事故大多发生在烟花爆竹传统村、专业村的非法生产、储存过程中；（4）企业从业人员流动性大，企业对从业人员安全生产教育培训不到位，甚至干脆就不进行教育培训，造成从业人员安全意识不强，安全生产知识欠缺，自我保护能力差，人员的“三违”现象普遍存在，特别是电工、焊工、架子工还涉及到特种作业，普遍存在未持证上岗。安全生产监管工作具有点多、面广、任务重、责任大等显著特点，健全安全生产监管机构，配备足够的安全生产监管人员，是做好安全生产监督管理工作的首要条件。而目前市、县两级安全生产监督管理机构普遍存在着编制不足、人员紧张、经费短缺的问题。鉴于广大乡镇及农村（农村私营和民营）生产企业的安全监督管理工作难度较大和市、县安全生产监督管理机构现状，要切实做好广大乡镇农村的安全生产监督管理工作，仅靠市、县两级安全生产监督管理机构，显然是势单力薄、心有余而力不足。

二、乡镇人民政府在农村安全生产工作中的地位

基于乡镇及农村（农村私营和民营）生产企业具有的上述特点，事故发生率高，给人民的生命财产造成了重大损失，给社会的经济发展和稳定带来了不良的影响，所以乡镇农村（农村私营和民营）的安

全生产监管工作责任重大、任务艰巨、亟待加强。作为农村一级地方人民政府的乡镇政府，应加强本辖区安全生产工作的领导，支持、督促所属安全生产管理机构履行安全生产监督管理职能的职责，肩负着做好本辖区安全生产监督管理工作的重任，承担着“为官一任，保一方平安”的义务，在乡镇农村安全生产工作中占据着不可代替的非常重要的地位。

三、乡镇人民政府在农村安全生产工作中的作用

《中华人民共和国安全生产法》第八条明确规定：国务院和地方人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。第十一条明确规定：各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律法规和安全生产知识的宣传，提高职工的安全生产意识。乡镇政府作为地方一级政府，作为管理农村的基层组织，其在农村安全生产监督管理工作中，发挥着举足轻重的作用。其主要表现在：一是在县安全生产委员会和安全生产监督管理局的指导下，组织乡镇安全生产监管机构，宣传《安全生产法》等法律法规和安全生产知识，贯彻党和国家安全生产的路线方针政策，落实上级安全生产工作的安排部署；二是指导村、企业开展安全生产工作，对本行政区内安全生产工作实施监督检查和管理，排查事故隐患，并督促有关责任者及时妥善处理；三是负责落实安全生产责任制和组织安全生产责任制目标的考核评比；四是制定本行政区内的生产安全事故应急救援预案，并组织实施。及时上报本

行政区内的安全事故情况，协助或参与上级有关部门对生产安全事故的调查处理。乡镇政府在履行安全生产监管职责时，坚持“安全第一，预防为主”的方针，以说服教育、督促指导为主要形式。其安全生产工作的重点是加强辖区和乡镇企业的监督管理。利用熟悉本辖区情况的优势，通过行政的、经济的手段，采取开展宣传教育、组织学习培训、强化监督检查、严格责任目标考核、奖优罚劣等方式方法，加大对农村和乡镇企业安全生产的监管力度，在农村安全生产工作中切实发挥巨大作用。

四、乡镇人民政府安全生产工作中存在的问题和遇到的困难

目前有部分乡镇政府领导错误地认为安全生产工作是安全生产监督管理部门的事情，与乡镇政府关系不大，因此，对安全生产工作重视不够，存在支差应付现象，影响了本辖区的安全生产工作的顺利开展。个别乡镇政府领导怕承担责任，对涉及安全生产的事情特别敏感，谨小慎微，对安全生产工作领导不力，制约了安全生产监督管理工作的正常进行。

乡镇政府在安全生产监督管理工作中也遇到了一些困难。主要有：一是由于人员编制不足，安全生产办公经费缺乏，中心工作多，乡镇政府安全生产监督管理人员往往身兼数职，不能集中精力专职搞安全生产工作，加上辖区内村庄和乡镇（农村私营和民营）企业多，且分布广，从而造成安全生产监管不到位，存在失控漏管现象；二是由于乡镇政府安全专职或兼职安全生产管理人员没有执法权，到企业

检查安全生产工作，一些企业不予积极配合，发现事故隐患，因为没有执法手段，造成一些企业的事故隐患虽被发现了，也不能实施强有力的监管，无法保证事故隐患及时得到整改；三是乡镇政府安全生产管理人员接受过正规系统培训的不多，普遍缺乏本职工作应具备的业务知识和技能。

五、乡镇政府进一步做好安全生产工作的建议

1、转变观念，进一步提高对安全生产工作重要性的认识，牢固树立“为官一任、保一方平安”的思想。乡镇政府一定要充分认识到安全生产事关国家财产和人民生命安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定的大局。搞好安全生产、维护人民群众的生命安全和健康，是贯彻落实 “三个代表”重要思想的最具体、最直接的体现，是社会主义现代化建设和经济可持续发展的必然要求，同时也是全面建设小康社会的前提和重要标志。在安全生产工作中，一定要克服麻痹思想和为难情绪，全面落实科学发展观，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，促进基层落实责任、健全制度、立足防范、强化宣传、整治隐患，切实加强和改进乡镇安全生产的基础工作，实现安全生产监管重心下移，正确处理安全与生产、安全与发展、安全与稳定的关系，明确责任，加强领导，尽职尽责、扎扎实实地抓好安全生产监督管理工作。

2、进一步规范完善乡镇政府安全生产运行机制，切实加强监督管理机构建设，乡镇建立安全生产监督管理站，形成乡镇、行政村、

村民小组和乡镇企业三级安全管理网络，真正做到机构、人员、职能、责任、装备、经费“六落实”。完善队伍建设，乡镇政府应当明确一名安全生产分管领导，乡镇（私营、民营）企业比较多的乡镇，应配备不少于3名的专职安全管理人员，其他乡镇应明确不少于2名专职安全管理人员负责本辖区的安全生产工作，行政村至少明确2名安全员。

3、强化安全生产目标管理。乡镇政府要与村及重点企业签订年度安全生产责任目标，将打击非法生产、经营、储存、运输烟花爆竹和非法开采小煤矿、小曛矿做为责任目标的一项重要内容。强化安全生产责任目标考核，奖罚分明，重在问责，增强村、企业做好安全生产工作的使命感、责任感，调动其加强安全生产监督管理的积极性，推动安全生产工作的顺利进行。

4、切实加强乡镇、村和企业专职或兼职安全生产管理人员的思想建设、业务建设和作风建设。乡镇、村和企业专职或兼职安全生产管理人员处在安全生产第一线，认真抓好他们的安全法制培训和专业知识培训显得尤为重要。对乡镇、村和企业专职或兼职安全生产管理人员，可采取派到正规院校深造，参加培训班学习，鼓励自学成才，认可并重用注册安全工程师等多种行之有效的方式方法，使其具备应有的安全生产法律和专业知识，胜任安全生产监督管理工作。同时，还应该采取有力措施，组织村、乡镇（私营、民营）企业，进一步加强农民和企业从业人员安全生产知识的宣传教育工作，提高其安全生

产意识和能力。

5、加强安全生产工作的监督检查，特别是要加强对烟花爆竹、危险化学品、防火、农村集会、建材、农业机械和农用车辆船只等重点领域的安全检查，查找、整改事故隐患。乡镇政府按照县（区）有关部门的部署，加快应急救援体系建设，各乡镇、行政村、乡镇企业都应制定本地区本单位的应急救援预案，并纳入上级应急救援体系。在组织安全生产检查活动时，要多与县（区）各负有安全监督管理的部门结合，达到相互学习、相互沟通、相互交流，建立安全工作联席会议制度、预警通报制度，扫除监管盲区，共同促进农村安全生产监督管理工作的目的。

安全生产行政执法机制改革的几点思考

义马市安监局刘明旺 质监局郭郑民

法制、技术和培训是应对安全生产事故的三大对策。法制相对于技术与培训来讲，目前是安全管理工作的短板。加强法制是安全生产管理的治本之策，安全生产行政执法机制是法制建设的基础，建立一套公正高效的安全生产行政执法机制是安全生产监管工作的当务之急。

行政执法是安全生产监管部门的一项重要工作，为规范市场经济秩序，促进经济发展和社会进步起着越来越重要的作用。随着社会主义市场经济和民主法制的不断完善，传统的行政执法工作方法越来越暴露出许多不适应社会发展的问题，行政执法工作遇到了越来越多的挑战。如何解决这些矛盾和问题，适应改革发展的新形势，迎接挑战，使我们的事业快速健康持续地发展，成为我们时常思考的问题。本文从理论和实践两方面对行政执法机制进行了初步分析，提出了管理、监督、审理、检测四权分离的行政执法机制，希望探索出一条行政执法新的工作方法，望抛砖引玉，与大家共同讨论，促进安全生产依法行政工作。

一、目前行政执法中存在的问题及产生的原因

目前行政执法中存在的主要问题，一是执法不公正，存在执法随意性大，该罚的不罚，不该罚的乱罚，该重罚的轻罚，该轻罚的重罚等现象；二是执法行为不规范，乱罚款乱收费、吃拿卡要等现象时有发生；三是行政执法的权威性削弱，存在乞丐式执法、协商式执法等现象。这些问题和现象影响了政府的形象，造成安全生产监管严不起来，法律法规落实不下去，政策棚架，事故隐患难以根除，阻碍了安全生产形势的根本好转，不利于建立长效的安全监管机制，不利于经济社会又好又快发展。

产生这些问题的主要原因有以下几方面：一是我国行政法学理论还不成熟，行政法制建设发展很快，但是行政法学体系还不完善。二是我国行政执法工作开展时间不长，执法工作的体制与机制在摸索中

发展，工作经验还不很成熟，执法队伍整体素质还不很高；三是行政执法保障机制不健全，执法部门和执法者的利益与行政权力联系紧密，影响了权力的正确行使。

二、行政执法机制改革的思路

中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，政府应当建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。针对我们目前存在的问题和产生的原因，党中央已经给我们指出了行政执法改革的方向和目标，因此行政执法工作的出路在创新，改革以往的行政执法方法，建立起新的职能分离的行政执法机制，以从根本上克服我们目前面临的问题。

行政执法工作机制改革应从以下几方面入手：

1.明确职责，理顺内部关系。将安监行政执法工作分为四个职能部门，第一个部门是业务管理部门，如划分为煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等，负责安全生产具体业务管理，对违法行为进行调查；第二个部门是法规监督部门，负责对行政执法活动进行监督；第三个部门是案件审理部门，如稽查部门，负责对行政案件进行处理和执行；第四个部门是检验检测中介部门，负责为行政执法提供技术保障和中介服务。

2.行为规范，严格行政程序。四个部门分工明确，避免了部门工作的推诿扯皮、相互拆台、执法交叉、多头执法、各唱各的调、各吹各的号，充分体现精简、统一、效能的原则，节约人力、物力、财力和时间。有利于建立起角色分化与互动制衡的行政程序制度，防止行

政行为的恣意，避免案件处理受偏见、利益的影响，铲除滋生腐败的土壤，杜绝行政不作为与乱作为、不合法、不合理等等现象的发生，充分发挥政府职能。

3.监督有效，形成监控机制。在新的行政执法机制中实行职能分离的制度，将行政执法的调查权、监督权、决定权、检测权四权分离，分设在四个部门中。案件调查权设立在业务管理机构，负责贯彻执行国家法律法规规章和技术标准，开展行政管理服务活动，收集证据材料，作好行政执法的前期准备工作，并监督案件处理部门的案件处理情况。监督权设在法规监督部门，负责监督调查权与决定权等权力的准确行使，正确实施法律法规，保护行政相对人的合法权益。决定权设在案件审理部门，负责行政案件的处理，通过案件审理委员会做出处理决定，并负责案件的执行及监督业务管理部门的执法情况，督促违法行为的纠正和事故隐患的整改。检测权设在检测检验中介部门，为行政执法提供技术支撑。职能分离的行政执法工作体制，使每个行政活动都得到有效的监督，各部门间形成了分工明确又相互监督的工作机制。职责要求与工作目标产生工作的压力和动力，使行政行为既有动力又有秩序，又受到监督控制，解决行政执法工作一抓就死，一放就乱的现象。

4.保障有力，科学维护公正。行政执法部门为了有效履行职责，需要得到有力的保障。经费预算受收入与开支两方面的制约，行政执法部门有正当的罚款及行政事业收费收入，但收入基数多少才算正当合法很难掌握，如果收入基数定的过高必然导致乱罚款、乱收费行政

乱作为，如果收入基数定的过低会造成行政不作为，财政预算收入完不成，影响财政预算的平衡。所以确定正当科学的预算收入基数非常重要，直接影响着依法行政与财政预算的平衡，那么怎样才能确定科学公正的预算收入基数呢？严格行政程序是确定科学公正的预算收入基数的重要途径。因为，行政程序的重要功能是使行政的结果正当化，通过职能分离，形成了互动与制衡相结合的行政程序，使行政相对人的主张和异议可以得到充分的表达，国家利益及行政相对人的利益和 价值可以得到充分的权衡，因而最后的处理决定有理由被认为是基于现有条件和标准最妥当的结果。所以说解决行政执法部门经费问题，首先从行政执法部门严格行政程序入手，使行政结果正当化，取得社会和政府的信任，对行政执法部门建立科学的预算，通过科学的预算使行政执法部门得到有力的物质保障，才能保证依法行政。

三、行政执法机制改革的理论基础

法律法规的普遍被服从，不仅仅取决于国家的制裁，在强制以外，还需要行政相对人的愿意接受和认可。行政机关的健康运行，不仅仅需要单纯有物质的保障，还需要物质文明、政治文明、精神文明三个文明地协调发展。这就要求行政机关行政行为要正当性、公正性，行政手段多样化。在采取行政处罚、行政强制措施等制裁强制手段的同时，更多应采用奖励、给付、许可、确认，指导服务、合同、仲裁、征收等方法，以消除政府与公众之间的因一味地依凭强制作用而产生的紧张关系，使当事人对行政决定所设定的义务地履行，不仅仅是基于法律上利益的考虑，而且也出于一种道德上地认可和接受。

在行政执法中将调查权、监督权、决定权、检测权职能分离，避免了职能的混合，就避免了决定者在作出决定之前就形成成见。如果职能混合，决定者与调查者、监督者、检测者合一时，很可能在决定前就有了自己的结论，在听证、听取行政相对人陈述申辩时或作出决定时就可能很难保持相对独立性，如果再有利益上的考虑，因而难以客观、全面地作出决定。执法职能的混合还很可能导致自己审查监督自己的情形，作出决定时会极力维护自己在调查阶段形成的意识及判断。职能分离的行政执法体制，通过建立角色分化与互动制衡的行政程序制度，积极引导行政相对人参与行政活动，充分听取行政相对人的陈述与申辩，使行政相对人的行政程序权力与行政实体权力相平衡，形成行政执法权力的平衡机制，因而，所作出的决定是最公正的，通过行政程序来保证依法行政，因为行政程序是依法行政的保障。

四、行政执法机制改革的实践意义

近年来，政府依法行政水平得到了很大提高，逐步完善了行政执法的监督制约机制，建立了行政执法责任制、评议考核制、责任追究等制度，也采取了行政检查审批、企业宁静日、行风评议等措施，加强对行政执法的监督制约。为了达到长治久安的目的，通过行政程序，建立科学的监督制约机制，是治本之策。

职能分离行政执法机制使行政案件的处理公正公平，有利于维护政府的良好形象，使行政执法工作充满生机，有旺盛的动力，促进安全法律法规地贯彻执行，能严起来，落实地下去；职能分离行政执法机制，有效形成了互相监督制约机制，每个权力的行使都受到了监督

，有利于铲除腐败滋生的土壤；职能分离行政执法机制有效防止行政机关滥用职权，玩忽职守，有利于维护行政相对人的合法权益；职能分离行政执法机制使行政行为更加规范，容易作到该罚的罚到位，应收的收到家，维持财政预算的平衡，为行政执法提供有力的保障。同时，严格行政程序使行政权力既有明确分工又高度集中行使，公共权力的行使更合理，避免了矛盾的集中和激化，保护了公务员的合法权益；职能分离行政执法机制，避免了行政职能的交叉与缺失，有利于合理分工与合作，提高行政机关的行政效能。

五、行政执法机制改革需要注意的几个问题

常规的行政执法工作机制的形成，有其深远的历史文化和复杂的现实社会背景，它沿袭了古代县官审案的执法方法，案件的调查、监督与处理决定由一二个人包办，这是小农经济的思维模式。这种执法方法主要靠执法者的品德良知和经验技巧，缺乏专业分工与监督，很难保证案件处理公正。现代职能分离式执法机制通过职能的分离，形成相互监督制约与互动的执法机制，使当事人积极参与，充分保护了公民的合法权益，维护法律的公正，执法的理念有很大不同。常规的行政执法机制有其一系列配套的行政管理措施，因此，职能分离行政执法机制的建立不可能是一日之功，虽然它有很多优点，但还需要我们不断认识、理解和探索。一是要建立起一套新的科学目标考核体系，业务管理部门的主要任务是贯彻实施国家法律法规，加强监督管理和服务，完成管理到位率、办案数量和行政事业收费等工作目标，提高管理水平和服务质量；法规部门的工作目标是完成案件公正处理的

准确率；案件处理部门的工作目标是案件执行率、违法行为纠正率和案件处理的数量。二是常规的行政执法体制的特点是方法简单、高效，职能分离的行政执法体制的特点是复杂、公正，因此应严格各程序过程的时限，以提高行政效率。三是常规行政执法是独角戏，职能分离的行政执法演的是多角戏，需要各角色 的互动，因此，对职能分离行政执法机制要进行进一步讨论和宣传，使之不断得到完善和理解，使职能分离行政执法机制能够顺利贯彻实施。通过行政执法机制改革要达到三个目的，一是管理到位，二是执法到位。

党中央提出以科学发展观统领经济社会发展全局，贯彻和落实科学发展观，构建和谐社会，使我们的事业快速健康持续地发展，突破发展的各种难题，必须依靠改革。安全生产形势的根本好转和经济社会发展面临的很多尖锐矛盾和问题，其根源就在于改革不到位和体制不完善。因此，要求我们要以更大决心、更大气力推进改革。

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