张发衡 简析土地流转信托

张发衡 简析土地流转信托

一、土地流转信托的概念

土地流转信托是指土地信托服务组织接受土地承包者的委托，在坚持土地所有权和承包权不变的前提下，按照土地使用权市场化要求，通过运用一定的方法，实施必要的程序，将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人的行为。 二、土地流转信托产生背景及发展

土地流转信托的产生是顺应城镇化进程而展开的。由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象。在此情况下，土地信托顺势而生。信托制度的优势在于能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，做到权属清晰、权责明确。在农村土地流转中引入信托制度，在利用信托制度的财产隔离、财产保护和财产管理功能同时，推动了土地资源合理再配置，从而提高土地的生产能力和内在价值，使农民切实分享到土地增值所带来的收益。

在我国土地流转信托早在信托公司正式涉水之前，浙江绍兴、湖南益阳和福建沙县等地就早已有之，已经初步探索了土地流转信托模式。其中，“绍兴模式”，即政府出资成立县、镇、村三级土地信托服务机构，起到信息汇总中间商作用。具体操作上，农户将无力或者不愿耕种的土地使用权委托给村经济合作社;村经济合作社将诸如土地类型、坐落位置、流转面积、承包权证等土地信息汇总到镇信托服务站并由其登记造册建立土地信托档案;而镇信托服务站向社会公开发布土地信息招揽经营者;种养植大户通过招投标的方式取得土地使用权。 “益阳模式”，即政府出资在乡镇设立土地信托机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的土地信托机构，并签订土地信托合同;农业企业或大户再从信托公司手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动。 “沙县模式”，即2011年5月沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司挂牌成立，公司由县农业局负责组建，由县财政拨付200万元作为信托基金，拨付35万元作为公司工作经费。公司在11个乡(镇、街道)成立土地信托分公司，通过支付土地使用权转让费从委托方手中获得土地，并将集中后的土地调整成片，进行整理开发，通过招标、竞拍、租赁等形式向外发包土地或实施项目，获得的收益用于返还土地流转信托基金、委托方分红及信托公司增资扩股。

从上述几种模式的设计结构上来看，主要还是政府主导和信托公司设计的产品，农民无议价能力，对农民不具备融资属性，更像是合作社经营的另一种形式。这些模式只能称为土地流转信托的初级阶段。 此外，中粮信托在2010年也曾尝试土地信托。黑龙江肇东市五里明镇政府将其下属的三个玉米种植合作社土地承包经营权和农户姜晓波的鱼塘承包经营权，委托给中粮信托设立自益型财产权信托。信托受益权质押给龙江银行肇东支行，为先锋、东风和胜平三个玉米种植合作社在肇东支行的1000万元农业贷款提供还款担保。这一模式在当时看来有诸多创新：一是用土地承包经营权和鱼塘承包权作为信托财产，设立财产权信托;二是将信托收益权质押给龙江银行，用于银行贷款的担保。但该种模式的产生依赖于参与各方的特殊股东身份，在操作上不具备普遍性。中粮集团为中粮信托控股方，持股比例72%;中粮集团同时为2009年正式重组挂牌的龙江银行第二大股东，持股20%。中粮信托和龙江银行同属中粮集团金融业务部门组成部分，这一特殊股东关系，才使得中粮信托信托受益权凭证，在尚未完全确权的情况之下，可以为农业贷款做质押担保。

随着十八届三中全会中一系列针对土地市场改革意见的公布，让信托公司对土地流转信托一直持有的观望态度有了可以转为实际行动的可能性，部分信托公司开始试水。继2013年10月中信信托公告成立的

中国首款土地流转信托“中信·农村土地承包经营权集合信托计划 1301 期”后，北京信托在安徽无锡推出其首款产品“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”。此后，2013年12月13日，山东省潍坊青州市与中信信托正式签约，共同推出土地经营权流转信托项目。 三、土地流转信托的政策导向及法律依据 (一)政策导向

1.2012年12月31日，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出要抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经。

2.2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出了健全城乡发展一体化体制机制的改革举措，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。

3.2013年12月23日，中央农村工作会议中提出：坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农 户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系 (二)法律依据

土地流转信托的主要法律依据主要体现在《农村土地承包法》、《信托法》、《合同法》等。《农村土地承包法》明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范，为土地流转信托提供了基础。

四、首只农村土地承包经营权流转信托计划—中信·农村土地承包经营权集合信托计划的分析 (一)产品简介

该计划信托期限为12年，信托计划的 A 类委托人为安徽省宿州市埇桥区人民政府，信托计划成立时发行 A 类信托单位 5400 万份。 流转土地在未来将用于规划建设现代农业循环经济产业园，主要有五大板块，现代农业种植及水资源保护工程、现代化养殖、生物质能源和基质肥项目、设施农业和农业物联网、农业科研平台。在风险控制方面，项目运营过程有着明确的订单指向，加上产业方所承担的风险责任，如果出现市场风险，产业方要履行补足差额的义务，在产业方的选择上，重点选择具有品牌效应和本地适应性的企业。 资金信托投资人由项目确定的订单将对收益进行保障;此外，中信信托委托安徽帝元现代农业投资有限公司在园区招商招租。

在方案设计上，采用结构化、混合型的设计，主要分为三部分： 一是财产权，农户将土地承包经营权委托给中信信托，中信信托集中管理，通过专业化的服务公司进行出租;二是通过发行资金信托计划解决提

升流转土地、建设上述五大板块的资金问题;三是发行资金信托计划所募集的资金还有一部分用于地租支付和土地整理、解决五大板块建设资金的期限和流动性问题。

整个方案的推进分为两个步骤，先是做土地承包财产权的信托，再结合项目运转、资金需求情况来发行资金信托计划。整个信托计划是12年，但其中的资金信托计划期限不同，为3个月到两年之间。 交易结构如下图所示：

(二)法律关系

该类信托计划的法律关系主要表现在：农村集体组织或农户个人将合法拥有或具有处置权限的农村土地使用权(包括农用地的土地承包经营权、集体建设用地使用权以及宅基地使用权)作为信托财产，委托给信托公司进行经营管理，从而定期获得信托收益。该支信托计划的参与各方权利义务关系体现如下： 1.农民与村委会

农民和村委会签订了土地承包经营权土地转包合同，合同依据《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《安徽省实施<中华人民共和国土地承包法>办法》等法律，为促进土地适当规模经营，推进农业生产集约化，本着平等、自愿和有偿的规则签订。

合同中注明了土地的坐落和亩数，指定用途为适度规模经营和发展现代农业。土地承包经营权转包价格为1000斤中等质量小麦，如按现金测算则按照国家颁布的中等质量小麦指导价格兑付转包价格，如果1000斤中等质量小麦的价格低于人民币1000元，则转包价格为1000元。此举在形式上保持农业在土地流

通后，能够抵御通货膨胀的风险，该定价机制剔除了价格指数的影响，保证了农民在流转了土地承包经营权后基本的地租收益。

合同中的权利和义务说明在上文中关于委托财产的现状中已介绍。特别强调的是，在土地承包经营权转包合同中，流转期限为20年，已经超过农民手中1995年办理的《土地承包合同书》中载明的期限(该期限到2025年止)。通过项目人员与埇桥区主管农业的吴区长和区农委相关人员的访谈，以及对于相关土地承包法律的梳理，基本认为农民目前持有的土地承包经营权证的期限在到期后基本上保持现状不变。因此在村委会与农民签订的土地流通合同中，流转期限超过了农民目前持有的土地承包合同中载明的期限。之所以订20年的期限，基于我国现行的涉及土地流通的法律，认为农村土地租赁权应不超过20年。 2.村委会和区政府。

经项目组人员对埇桥区区政府、埇桥区农委、埇桥区朱仙镇政府和朱庙村村委相关负责人员的走访，在村委会层面，历经村民大会等协商，已具备5400亩农地流转的条件。涉及该流转的相关农民已经与村委会签订了转包合同，在详细测量了各户农民流转的土地实际坐标和面积后，签订相关协议并于镇级土地流通主管部门备案。但村委会并未与该委托人埇桥区政府签订任何协议，因此在该信托土地流通过程中，朱仙镇镇政府与朱庙村村委会和塔桥村村委会需签订土地流通委托管理合同，再由镇政府和区政府签订土地流通委托管理合同，并作为信托成立的前置条件。 3.区政府和中信信托。

区政府为该信托计划的委托人，中信信托作为该信托计划的受托人，双方的权利义务将按照信托合同约定进行界定。在信托合同签订之前，埇桥区政府拟将位于宿州市埇桥区朱仙镇共计5400亩农用地的土地承包经营权流转给帝元农业。其中帝元农业的现代农业产业示范园项目已获省发改委立项，与区政府尚未签署正式协议。中信信托拟设立“中信·宿州农村土地流通集合信托计划”，埇桥区政府将以标的农用地在信托计划存续期内的土地承包经营权作为信托财产交付给中信信托，并由中信信托出租给帝元农业。埇桥区政府及安徽帝元拟在信托计划终止后继续就标的农用地承包经营权的流转开展合作，以实现标的农用地的持续经营。为保障帝元农业在宿州项目的顺利实施，考虑到信托计划提前终止的风险，中信信托拟与帝元农业、埇桥区政府签署三方协议，对上述权利和义务进行约定。 4.中信信托和服务商。

中信信托拟与帝元农业签订服务商合同，中信信托为“中信·农村土地承包经营权集合信托计划”受托人。中信信托作为信托计划受托人对信托计划进行管理、经营，并决定向土地承包方出租信托计划项下土地承包经营权。中信信托拟聘请服务商担任信托计划项下服务商，为信托计划项下的土地流通、土地整理提供专业管理服务。依据中信信托与服务商签订的农地流转服务合同，服务商的职责范围主要有：收集和发布信托计划项下土地承包经营权所涉及土地的信息;提交向土地承包方出租信托计划项下土地承包经营权建议;提供信托计划项下兑付A类基本收益的增信保障;帮助代理人和土地承包方与金融部门对接;提交信托计划项下使用信托财产进行投融资建议;帮助土地承包方进行开发项目的可行性论证;组织土地委托方进行技能培训，提供就业介绍。 5.服务商和承租方。

服务商负责本信托计划项下5400亩土地的招商工作，在未寻找到合适承租方的时候，由服务商负责承租本信托计划项下信托流转的土地。

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