和谐社会与法制建设

和谐社会与法制建设

胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会的能力专题研讨班上的讲话中指出，根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。从社会主义和谐社会的六个基本特征到构建社会主义和谐社会的总要求，体现了我们党对构建社会主义和谐社会认识的进一步深化。

第一个总要求：民主法制。民主法制是构建社会主义和谐社会的政治基础和政治保障。“民主”一词的原意，就是“大多数人的统治”。民主一定要尊重和体现大多数人的意愿。只有这样，才能发挥人民群众和各个方面的积极性、主动性和创造性。党的十五大提出了依法治国的基本方略。依法治国的基本要义，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理各项社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。加强社会主义法制建设，必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保

证党的路线、方针、政策的贯彻实施。构建社会主义和谐社会，必须进一步发展社会主义民主，不断健全社会主义法制，建设社会主义法制国家。

一、构建社会和谐理念给我国法制化建设带来的冲击

构建和谐社会的理念是我们党在新时期执政兴国的根本出发点，它不仅仅是一个政治概念，而且也是一个值得我们深入研究的学术命题。和谐社会始终是人类孜孜以求的一个社会理想，涉及到民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等多个领域，也有很深的历史渊源。可以说，无论中西方，都把和谐作为法制社会的最高境界。中国大多通过道德，西方则通过诸如犹太教、基督教等教义来实现。

这个世界上，大凡人们重视什么就意味着这方面的问题较多！现在从中央到地方，都在呼唤科学发展与和谐社会，实际上说明中国经济发展虽取得了举世瞩目的成就，但发展中的不科学成分造成了很多不良的后果，如环境污染、资源的极大浪费等等，也引起了社会的不和谐现象，如贫富差距拉大、社会诚信缺失、潜藏着众多的不稳定因素等。

科学发展与建设和谐社会是众望所归、世人拍手称快的事情！尽管怎样才能建成和谐社会，是一个仁者见仁、智者见智、道路非常复杂的过程，但严格的法制环境是和谐社会的基石却是一个不争的事实。和谐社会，要有和的感受，必需谐的基础，即

规范、协调、法制。真正的和谐是建立在法制和道德基础上的。但遗憾的是，我国虽然不断加大立法进程，严格法制程序，但执法不严、有法不依，权力、人情常常凌驾于法规之上或扭曲法制过程，再加道德上社会诚信的缺失，我们现在实际上是一个有法制但未严格执行的软法制的社会。软法制动摇了和谐社会建设的根基，给科学发展和社会和谐埋下了许多具有潜在危害，认真观察、理性分析，我们可以逐一将其挖掘出来。

〈一〉闹文化: 软法制的低效与不公

伴随和谐社会的提出，弱势群体、贫富差距等成了点击率很高的词汇，不少人把和谐社会与平衡、平均、和气、不出问题、不显冲突等联系起来。因此，一旦出现矛盾、冲突，想尽一切办法缓和，甚至违规、违法地应对；遇到贫困现象，过节时访贫问苦的多，而从体制、制度等长效机制上想办法的少！结果，慢慢形成许多社会的潜规则，如遇到利益冲突，因正规的渠道不畅或成本很高，于是人们很容易选择“闹事”途径寻求问题的解决，而为了和谐而“和谐”(即为了表面和谐而采取虚假和谐方式)所导致的关照弱势群体、减少社会冲突的理念和思维定式，往往使这种不规范渠道非常奏效，结果形成了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的社会习惯，这种习惯慢慢演化成一种风气和文化，并逐步变成一种潜规则，甚至将法制规则排挤出局。然而，这种解决问题的渠道不仅是短期性、低效性，而且会诱致效

仿，从而传染和蔓延，导致无序和混乱。于是乎，闹的文化盛行！我们可以看到新闻媒体上各种各样的“闹的故事”，

上高压线铁塔要工钱、甚至为了要挟归还其宠物狗的也爬上了高压输电铁塔，还有跳楼的、绝食的、堵塞交通的、用垃圾堵住大门的、上领导家里要饭的、围堵办公场所的等等。认真分析这种目的为了和谐而引致了大量“闹事”的不规范做法，其后果实际上给和谐社会建设埋下了很多不稳定的“因素”，会诱致更大、更多的“闹事”和不稳定。此外，“闹文化”或“闹事”潜规则极为不公。闹则有,不闹则无, 因此导致社会更大的不平等。由此可见，“闹事”潜规则对于整个社会真正和谐的作用是短期的，低效的，甚至是起破坏等反作用的。

就事论事地讲，难道大家不知道或不愿意用更直接、简单的办法解决问题吗？不是！最主要的原因是简单、直接但有效的渠道少或不畅，如有纠纷，要么调解机构不健全，要么法院太难太贵，要么按照正常程序找有关机构没人理睬或老是应付而不解决实际问题，所以只好寻求非常规的闹的办法；另外，只要把事闹大，不仅问题能够解决，甚至无理的要求也能得到满足，于是更多的无理的事情也会涌入闹的潮流。所以，消除此类影响和谐的“因素”的有效做法至少有二：一是建立和疏通更多规范的矛盾和冲突解决渠道，如增加调解和仲裁机构，建立小法庭(日常小的民事纠纷均可在这里非常容易和简单地得到解决)，严格司法

程序、减少司法成本等；二是严格按法规处事，法规面前人人平等，不管闹还是不闹。对于那些不合理不合法的事情，即使闹得很厉害，也要合规合法处理，而且对不合法的闹事更要严肃按法规处置，这样才会使闹文化慢慢消退，使社会逐步走向正轨，协调有序。

更深层次讲，多样性、复杂性才是社会生态稳定和秩序的来源，也是其发展的必然。个人天赋、性格的不同、成长过程的差异、受教育和自身要求与修养水平的高低，自然会造成每个个体的多样；个体的差异、努力的不同、环境的多样、市场的竞争必然导致贫富的差异；利益的追求、资源的短缺、社会规范的不完善必然会引致矛盾甚至是激烈的冲突。和谐社会不是消灭这种差异和冲突，而应是建立社会健康的结构性和有序性，通过补偿机制和保护制度使每个人在人格上平等、在机会上公平、在生活上能够生存；通过法制和组织体系、甚至包括建设性的冲突使每个人、各种利益群体都有自己的生存空间，按照平等规则共生共存。

〈二〉寻租文化: 软法制的无序和浪费

认真观察社会的发展，我们不难发现，软法制环境下除了“闹文化”以外，另有一些不和谐的因素, 例如寻租文化和寻租行为。寻租文化和寻租行为有多种形式：

其一可称为政绩工程，如为了GDP的增长和排名，明知一些项目会造成资源浪费、甚至造成严重的环境污染、或布局上会造成许多不可持续发展问题等，但为了政绩和短期利益，照上不误；又如为了体现为官一任的痕迹，许多地方都要上一些规模大、有展示性、有震撼力、但无多大实用价值或不是经济社会发展迫切需要的项目(典型的政绩工程)，从而造成发展上的机会损失(可将资源用于更有价值的事情上)或延误许多必须面对问题的解决(如必要的社会保障体系的建立、低保资金的落实等)。理论上讲，政绩工程实际上也是一种寻租行为，是在以公共利益为砝码换取自身或小团体的利益。

其二可称关系工程，在中国无论私事、公事，要顺利办成，建立关系网络几乎成了全社会的必需课。有社会资本研究者证明，许多政府或公有事业部门工作人员，很大一部分精力是在利用公干机会和资源建立属于自己的关系网络。这种基于关系建立而不是规范制度和程序的社会运行过程，使得许多按规则进行非常简单的事情不断复杂化，找熟人、请吃饭、送礼，只有这些做过了，才心里安宁。这在求职、办事、看病、小孩升学等等领域已经是熟视无睹的现象，实际上已经演化为一种社会行为的潜规则和俗文化，这不仅浪费了极大的社会资源，也严重地破坏了社会运行本应有的基本秩序。

抑制寻租文化的原则就是建立正式规范化法制, 其具体途径至少有四：一是明确资源配置和权力运用的原则和程序，使之尽可能公平、合理、科学，且严格执行；二是资源配置和权力运用过程透明化，以利对不良行为的公共监督; 三是减少资源的权力分配，即使是公益事业的资源也可借助市场竞争机制进行配置；四是进一步明晰产权，保护公民的财产权，使所有资源都有明晰、确定的所有者。

〈三〉投机文化： 软法制的心灵污染与道德侵蚀 软法制不仅表现在有法不依、执法不严，还表现在法规不健全、不严密、漏洞太多。进行国内外的考察比较，我们经常会发现，如果将法律比作一堵墙，法制社会国家的大部分人到了墙跟前会扭头朝回走，而对于众多的中国人来说，是想办法过墙，找个漏洞钻过去、寻个机会绕过去、搬个梯子爬过去。“遇到绿灯跑着走、遇到黄灯抢着走、遇到红灯绕着走”在改革早期被看成是有创造精神的一种写照，所谓的打擦边球、钻政策的空子、上有政策、下有对策经常被视为国人聪明的写照。在这种潜规则和心理驱使下，在有法不依、执法不严的掩护下，本不完善、不严密的社会法制和规范体系就会放大人的不良欲望，诱导人们突破道德防线、甚至法规界限做出许多于别人于社会不利的事情来，并因为难以被抓、被追究，不但不遭受谴责甚至让不少人羡慕。这样一来，违法违规的风险降低，不仅在利益和欲望的诱惑下犯

错误的机会增加，而且会污染一代一代人的心灵，侵蚀人们的基本道德规范，进而泛滥成一种投机文化，这对和谐社会的建设有着根本性和深远性影响，因为和谐社会实现的基础是规则和信任！ 深入分析这种现象产生的根源，我们可以进行很多思考。

近些年来，在国家反腐倡廉的活动中，许多高官纷纷落马，是这些人本身本质不好吗？（如：云南省交通厅副厅长贪污受贿案）如果是，那就是我们严格的组织人事选拔制度出了问题！如果不是，那可能就是不完善的制度环境诱导人容易犯罪，使好人在约束不到位的情况下逐步变坏！或者是干部评价选拔制度和法制体系和管理制度都出了问题，二者共同作用造就了普遍存在的腐败现象。

另外，诚信缺失充斥社会，投机心理、机会主义盛行，如学生考试作弊，且作弊手法的“创造性”及由此产生的代考、作弊工具等“产业”让几千来重视道德修养和儒家规范的中国人脸红，但现实却是作弊大行其道，甚至在不少学生中不作弊好像是异类。真是人们的道德沦丧了吗？还是由于作弊风险不大且好处多多的制度环境诱导人们投机？再如现代不少年轻人不愿脚踏实地，通过不懈努力取得成功，而是投机取巧，梦想或尝试采用一些不正常手段一夜暴富？这种浮躁、投机心理仅仅是教育不到位造成的吗？我们还可以继续罗列下去，如普遍存在的企业两本账甚至三本账，屡屡出现的学术造假现象，市场畅通无阻(或很

少阻力)的假冒伪劣产品，流行的盗版光盘和软件，广泛存在的偷税漏税行为，连中央首长、各级高层领导视察时看到的很多都是经过精心修饰过的“事实或业绩”！以致造成现在中国人讲真话世界都不信任了，我们自己也不得不经常调侃，“现在除了假的是真的没有什么是真的了”！这难道还不能令我们汗颜和震惊、深思吗！

那么到底谁应该对这样的现象和后果负责？认真分析我们不难发现，软法制环境及其诱导的社会文化是其重要根源。首先是有法不依、执法不严会使人们无视法律各行其是，利益和欲望就会使不少人跨越道德底线和法制规范做出错误的事情来而不会受到应有的制裁。其次是法规不健全、漏洞太多，投机的机会多、成本低。第三，法规体系不严密、界限不明确，如公家的就是私人的、私人的也是公家的，使许多人在不知不觉中事实上违法或违规，如公车私用、公家的电话说私人的事情、公款旅游等等。从而使违规违法的事情也很难被抓，即使被抓住，通过熟人关系总能大事化小、小事化了，所以胆子越来越大。第四是权大于法和规则，规划、制度等本应该相对稳定的东西在干部的更迭中、甚至由于干部缺乏基本的管理训练在任期内也会无原则多变，使得人们感觉到在中国没有什么是确定的，没有什么值得大家确信的。第五，再加上我们现在处于经济社会转型时期，使得许多人士经常以初级阶段、国情、现实为“该干的不干、不该干

的却大干”的不良行为找到了借口，在很多人眼中，根本没有法律、规范、道德底线，什么事情都可干和敢干！

解铃还需系铃人，消除上述影响和谐社会建设的因素只能从法规和执行体系中存在的问题入手。首先是继续健全和完善法规；其次是严格执法过程，并使其置于舆论和社会的监督之下；再次是消除和减少法规和制度的模糊界限，明确权力和法规、制度的作用范围；最后，要科学合理地利用一些管理机制，从而形成一个法制完善和严密执行的社会环境，这样失落的诚信和道德才会逐步回来，换句话说，道德、诚信、规范的社会行为不是号召出来的，而是法律制度和规范运行慢慢营造出来的。

我们可以看到，在法治严明的国家，法律是限制和规范人们行为的，法律没有说不可干的事情，社会大众可以根据自己的好恶积极行动，从而有秩序地释放了人们的创造性和创新能力；而法制不健全或人治较重的社会，像我们目前的情况，经常以号召代替法规的制约，加上法规的制约不严、不规范，结果必然导致无规则的混乱。例如，在法治国家，市场上的假货很少，因为市场经济的基石是法治和诚信；而在软法制的国家，市场上一定充满假冒伪劣产品，南韩为了解决假货问题，采取了举报制度，谁举报罚款奖给谁，结果全民皆兵抓假货，假冒伪劣产品迅速从市场上消失或大大减少。试想一下，我们也学习此类做法，但由于制度和管理不严格，造成举报人权益无法得到保护，要么不能完

全兑现，要么使得举报人曝光，受到打击报复甚至威胁，这种好的制度或机制由于事后法制的“软化”(权力、关系、熟人可以干预的话)会通通失效！

最后，以新加坡的廉政为例，我们可以比较容易体会到法制社会需要系统的法规和管理体系保证，人们常羡慕新加坡政府官员的高薪，认为只要高薪就可以养廉，实际上这是非常片面的。在中国目前的法制和管理环境下，即使是高薪仍然无法养廉，因为高薪只解决了给你足够高的薪水让你不要想非分之想，但人的欲望是无穷的，在制度漏洞较多风险不大时仍有不少人做不到不想；实际上新加坡还有严密的监控，非常严厉的惩罚，使得那些敢想的人不敢干；但人类在欲望和利益面前总有一些人在严罚面前仍然敢想敢干，于是就有第三道防线，严密的管理体系，让你敢想敢干也不能干。所以，良好的社会秩序和行为规范是“不想、不敢、不能”整个体系共同作用的结果！ 我们期待着我们自己的法制和管理体系尽早的完善，期待着我们引以自豪的中华民族的美德和诚信尽快回来，为和谐社会建设保驾护航！

二、完善法制是和谐社会基础

和谐社会建设是一个结构庞大、内容繁多的宏大系统工程，涉及国家政治活动和公民社会生活的方方面面，而在这个系统工程中，完善、协调、统一的法律制度是和谐社会的基础。

中共十六届六中全会认真研究了构建社会主义和谐社会问题，作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。这是中国在推动经济高速增长，基本解决13亿国民的温饱问题之后，为增进全民福祉，建设公平公正的社会，实现经济社会的可持续发展而采取的重大战略举措，也是党和国家在今后一个相当时期内进行政治经济文化和社会建设的一个纲领性指导文件。“和谐社会”是中国社会各阶层广泛接受的经济和社会发展目标。党中央就和谐社会建设作出重要部署，是合乎国情、顺应民意的。

通俗地讲，和谐社会就是欢乐、祥和，没有矛盾、纠纷和冲突的大同社会。在这个社会里，人人平等，社会公平，富足祥和，公民各尽所能、各得其所而又和谐相处、充满活力，共同维护良好的秩序和状态。而要在社会层次日益分化、利益主体多元化的现代社会实现这样的伟大目标，就必须以协调完善、体现民意的法律制度作为基础，用法律制度而不是领导人意愿和好恶来规范和调整不同利益主体之间的社会关系。

首先，攻克现有难题，消除当前矛盾，必须依靠健全完善的法律制度。专家分析，在构建社会主义和谐社会的进程中，中国需要著力破解七大难题，主要是：理顺分配关系解决公平问题；解决就业问题巩固“民生之本”；科学调控经济转变增长方式；健全社保体系完善“托底”机制；畅通利益诉求渠道化解社会矛

盾；经济社会并重克服发展“短腿”；落实反腐制度防止“权力寻租”。这些难题既是构建和谐社会过程中的重大障碍，也是建成和谐社会后必须长期防止反覆的重大问题。而要彻底解决这些问题，靠一时一地的政策治理是难以奏效的，必须靠法律制度才能保证其长效性，建立起长效机制。

其次，保证建设和谐社会的各项政策措施落实到位，并保障各项工作协调均衡发展，也需要健全完善的法律制度予以保障。和谐社会是一项庞大宏伟的系统工程，从国家机关到社会组织再到每个公民，都不能做旁观者，不仅置身其中，更要身体力行。保证措施落实

在推进和谐社会建设过程中，不仅防止有关机关组织或个人消极对待敷衍应付，要靠法律制度，即使是协调众人的行动，引导大家的热情，使其形成整体合力，发挥最大效能，都要靠法律制度来规范和引导。当然，在构建和谐社会过程中，预防、遏止和打击各种阻碍和谐社会建设的行为，同样也需要法律制度来发挥其威慑力。

另外，在建设和谐社会过程中，全国人民取得的建设成果，文化的发展、制度的完善和社会的进步，都需要法律制度来加以规定和认可，从而使其具有权威性，进一步指导以后的工作。

需要指出的是，法律制度是和谐社会的基础，这本身就包含著制度创新的要求。因为一方面和谐社会必须包括法律制度的和谐，另一方面就法律制度本身来讲，只有科学合理，完善健全，协调统一，才能避免漏洞缺陷，冲突矛盾带来的制度内耗，从而防止制度效力和作用的自我消解。因此，有专家指出，制度供给是和谐社会的体制保障，这也从另一方面说明了制度创新对于和谐社会建设的重要意义。

总之，社会和谐不是不要法律，相反我们要继续坚持依法治国，努力实现社会主义法治国家的建设目标，不断健全完善法律制度，为实现社会正义提供条件，为建设和谐社会保驾护航。

三、加强法制建设 促进社会和谐

古往今来，实现社会和谐、建设美好社会，始终是人类孜孜以求的理想，热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。以胡锦涛同志为总书记的党中央顺应历史发展的要求，总结国内外正反两方面的经验，从开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务，这是对中国特色社会主义事业总体布局认识的深化和拓展，是对社会主义建设规律认识的飞跃，体现了中国共产党作为马克思主义执政党与时俱进、求真务实的作风和品格，表明了中国共产党正视现实、面向未来的勇气和智慧，也反映了广大人民群众的根本利益和共同愿望，完全符合当今中国社会历史的

进程，体现了当今中国时代发展的必然要求。和谐社会理念的提出，体现了中华民族建设美好社会，实现美好生活的社会理想，体现了文明的发展与时代的要求。

我们要建设的和谐社会是一个什么样的社会？2005年2月19日，在中共中央举办的省部级领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上。胡锦涛同志在讲话中进行了阐述。根据新世纪新阶段中国经济社会发展的新要求和社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是对和谐社会特征的完整概括和描述。同时，胡锦涛同志还把“落实依法治国的基本方略”作为促进社会主义和谐社会建设的主要工作之一提了出来。因此，准确把握依法治国的科学内涵，认真落实依法治国基本方略，对全面建设社会主义和谐社会具有重要意义。

〈一〉构建社会主义和谐社会,法治是关键

中国首先要成为一个完善的法治社会，才能构建一个真正的和谐社会。社会发展史的实践证明，依法治国是现代治理国家的最佳选择模式。中国建设社会主义正反两方面的经验教训也同样证明了依法治国的重要性，依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，建设法治社会是构建和谐社会的前提和关键。那么，什么是依法治国呢？党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种

途径和形式管理国家事务，管理文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这是迄今为止最准确、最全面、最经典的一个定义，系统概括了依法治国的主体、客体、依据和实质。

依法治国作为治国方略，主要包括以下四个方面的内容：一是治国的主体；二是治国的客体；三是治国的依据；四是治国的实质。依法治国的主体是党领导下的人民群众，是最高层次的主体。那种认为治国的主体是国家机关及其工作人员的看法，是不对的。依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务，其中国家事务是依法管理的重点。只有将国家事务纳入法律调整的轨道，保证国家各项工作都依法进行，才能真正实行依法治国。依法治国的依据是宪法和法律。依法治国的实质是逐步实现社会主义民主制度化、法律化。依法治国必须体现和实现社会主义民主的要求。民主是依法治国的政治基础，民主是内容，法治是形式，离开民主，就不可能有真正的依法治国。依法治国就是发扬人民民主原则和运行机制，确认和保障人民民主权利。依法治国的基本方针，就是邓小平1978年12月13日提出的16个字：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” 〈二〉依法治国是构建和谐社会的法律基础

依法治国，目标是建设社会主义法治国家，实现这一目标，至少需要满足下列五个条件：一是建立健全完备的社会主义法律体系；二是实现依法行政和司法公正；三是健全民主制度和监督制度；四是提高全民族的法律意识和法律素养；五是建设一支高素质的司法队伍。根据这些要求，改革开放2O多年来，我们在国家领导制度、立法制度、行政管理制度、决策制度、司法制度、干部人事制度、基层民主制度和监督制约制度等方面进行了一系列的探索和改革，并将其成功的经验制度化、法律化。到目前为止。除现行宪法和四个宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了2OO多件现行有效的法律，国务院制定了650多件现行有效的行政法观，地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例。现在，我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成，国家政治、经济和社会生活的主要方面基本上做到了有法可依。各级行政机关建立健全执法机构，严格依法行政，行使权力的方式和程序进一步规范化、法制化。依法治国，建设社会主义法治国家取得的这些成就，为全面建设和谐社会奠定了坚实的法律基础。

〈三〉司法公正是实现和谐社会的根本保障

建设法治社会应以司法公正为重要标志，在民主立法的前提下，司法的公正是最根本的社会公正。真正的法治社会，不仅

要做到有法可依，更要求做到有法必依；真正的法治社会没有任何凌驾于法律之上的个人和集团，同样也不存在凌驾于法律之上的执政党。中国共产党作为执政党，要把依法执政作为新的历史条件下执政的一个基本要求，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。执政党只有首先剥夺自己在法律之上的特权，才能剥夺其他任何个人和集团的法外治权，也才能使实现社会公平成为可能。在具体的司法实践中，要以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，使公正的法制通过公正的司法来保障公民、法人和其他组织的合法权益，为社会实现公平和正义提供司法保障。也只有首先实现司法公正这一最根本的社会公正，才能充分发挥法律规范对其他一般社会规范的良好导向作用，在全社会倡导诚信友爱等积极健康的道德风尚。建设法治社会对于处理好不同利益关系，使社会既充满活力又保持可持续发展，也具有十分重大的意义。法治不仅是发展社会民主，维护绝大多数人共同利益的基本手段，也是妥善协调和处理不同地区、不同行业、不同阶层、不同群体之间利益关系的基本依据，用法律形式来肯定和保护个人利益，在我国社会主义法制建设中经历了一个漫长的过程，特别是对我国社会主义初级阶段的基本经济制度、分配制度，更是经历了一个曲折的探索过程，才形成

了现行宪法关于多种所有制经济共同发展、多种分配方式并存的条文界定，最新修订的宪法更是鲜明地提出“公民合法的私有财产不受侵犯”。这是我国社会主义法制建设的一个重大进步，同时，也是使我国社会进一步创造活力的基本法制保障。 〈四〉规范司法行为是构建和谐社会的需要

近年来，我国的经济得到迅猛发展，人民的生活水平日益提高，社会主义建设全面进步。但是，也应该看到由于历史原因和现阶段利益分配的不平衡，甚至严重不公，各类群体事件和上访还不同程度地存在。这些现象的存在为我国的物质文明、政治文明和精神文明建设带来了诸多不利的影响，是构建和谐社会中最不和谐的因素。综观这些现象的产生、故然是多方面的原因造成的，但有许多是因执法机关的不规范执法造成的。在“保障权利，制约权力”观念日益深入的今天，如果滥用权力就会侵犯公民的正当权益，就会遭到人民的指责和反对。在权力侵犯权利的问题得不到有效解决的时候就会引发群体性事件和上访现象的发生，甚至妨碍和破坏国家、集体和个人利益的实现。所以，中央在当前的形势下提出构建和谐社会，不仅具有深刻的现实意义，而且具有深远的历史意义。

要构建和谐社会，必然要从制度上来架构完善的社会矛盾解决机制。马克思主义认为，我们的社会是对立统一的矛盾综合体。而人民法院作为国家审判机关，以定纷止争为主要职责。人们常说法院是维护社会公平和正义的最后一道防线。可见人民群众对

法院的期望值很高。但是，现在法院的司法权威还是很不够的，法院对纠纷的解决常常还不是依法能够终局的，法院裁判的既判力还未能得到社会普遍的尊重。对于这种现象，我们不能只归咎于人们的法律意识不强，法律信仰不够。应该看到，现阶段法院在司法过程中的随意性和不够规范以及司法环境不够理想也是影响法院权威的重要原因。这是在构建社会主义和谐社会中所急需解决也必须解决的问题。

由此，要树立法院的司法权威就必须先规范法院的司法行为，建立一个非经法定程序，任何组织和个人不得进行任何形式的干预的司法环境，只有法院的裁判得到社会的普遍尊重，法院才能在构建和谐社会中充分发挥其应有的作用。

应该说，在尊重、保护、协调不同利益群体之间利益关系方面，我们的法制建设还只是有一个良好的开端，还需要进一步健全、完善和具体化，还需要配套的规章制度来贯彻实施。我们在保护弱势群体的利益、维护共同的长远利益等方面，还是法制建设的薄弱环节。比如如何切实保障农、工利益问题，已经成为影响社会公平、破坏社会安定、扼杀创造活力的重大社会问题，光靠一般的诚信号召是远远不够的，必须要有切实有效的法制保障。比如如何实现人与自然和谐相处、社会全面协调可持续发展，实际上是如何协调好眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系问题，更需要法制的强有力约束与规范。总之，构建和谐社会，法治必须先行。

四、努力建设法治政府努力构建和谐社会

现代意义上的法治政府，就是严格按照法治原则运作的政府，就是把行政权力自觉限制在法定范围内、坚持依法办事的政府，就是把保障公民权利和自由作为归宿的政府。

实现社会和谐，必须全面推进依法行政，建设法治政府，重点要在提高政府立法质量、严格行政执法、依法及时化解社会矛盾上下工夫。

重和谐是中华文化的基本价值取向。党的十六大报告明确指出，社会更加和谐是全面建设小康社会的一个重要目标。党的十六届四中全会进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务。这反映了我们党对中国特色社会主义事业发展规律、执政规律、执政能力和执政方略的新认识，为我们紧紧抓住和用好战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标提供了重要的思想指导，同时也为我国的法治政府建设指明了方向。 〈一〉法治政府是和谐社会的根本保障

我国改革开放的总设计师邓小平同志对加强社会主义民主法制建设作了一系列的精辟论述。这些论述集中到一点，就是只有实行“法治”，国家才能兴旺发达、长治久安。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制思想，在总结历史经验的基础上确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议将这一治国方略载入宪法。依法治国、建设社会主义法治国家，本质上在于维护和实现人民权利，而人民权利的维护和

实现，有赖于政府权力的正当存在和依法行使。落实依法治国基本方略，关键在于大力推行依法行政、建设法治政府。只有建设法治政府，才能建成法治社会和法治国家。

坚持依法行政，应当成为政府执政为民、履行职责的基本准则。坚持依法行政，要求各级行政机关及其工作人员严格依照法律的规定，在法定职权范围内行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。 为了落实依法治国基本方略，大力推进依法行政，国务院于1999年7月召开了全国依法行政工作会议，并于同年11月发布了关于全面推进依法行政的决定，要求各级政府要依法行政、从严治政。2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告，第一次明确提出全面推进依法行政的目标就是要建设法治政府。随后，国务院制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），正式以国务院文件形式确立了建设法治政府的目标。现代意义上的法治政府，就是严格按照法治原则运作的政府，就是把行政权力自觉限制在法定范围内、坚持依法办事的政府，就是把保障公民权利和自由作为归宿的政府。全面推进依法行政、建设法治政府，既是落实依法治国基本方略对政府工作的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。

民主法治和公平正义是和谐社会的关键构成要素，是实现诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的前提。构建

社会主义和谐社会，根本在发展，关键在法治。在各项事业发展的前提下，必须大力加强民主法治建设，切实维护公平正义，保障公民权利和自由。政府承担着管理国家和社会事务的行政职能，在构建和谐社会过程中起着至关重要的作用。实现社会和谐，必须全面推进依法行政，建设法治政府，重点要在提高政府立法质量、严格行政执法、依法及时化解社会矛盾上下工夫。 〈二〉提高政府立法质量，是建设法治政府、构建和谐社会的基础和前提

法治首先是指“良法之治”。按照古希腊学者亚里士多德的观点，法治包含两重涵义：一是法律得到普遍遵守，二是大家所遵守的应该是良好的法律。因此，高质量的法律是实行法治的基础和前提。

改革开放28年来，我国社会主义法制建设取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系框架基本形成。同时，也要清醒地看到，立法质量还有待进一步提高。比如，一些现行法律、法规是在改革开放初期制定的，受到当时客观条件和认识水平的限制，存在着一些问题。我国经济社会发展中的许多深层次矛盾和问题，也大都与立法质量还不够高有很大关系。鉴于此，《纲要》就如何进一步提高政府立法质量提出了明确要求。

１、提高政府立法质量，必须坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益作为政府立法活动的出发点和

落脚点。在我国，宪法和法律、法规、规章都是也必须是党的主张和人民意志的有机统一，归根到底，要体现人民的共同意志，实现最广大人民的根本利益，促进人的全面发展。起草法律和地方性法规草案，制定行政法规和规章，必须把是否坚持以人为本、执政为民，是否遵循经济社会发展规律，是否体现大多数人的意愿和利益，是否做到权力与责任、权利与义务的统一，是否有利于维护法制统一和政令畅通，作为衡量政府立法质量高低的标准。

２、提高政府立法质量，必须研究和把握规律。起草法律和地方性法规草案，制定行政法规和规章，要正确处理公平与效率的关系，更加注重社会公平，加大运用法律手段调节分配的力度，努力缩小不同区域、农村与城市、不同社会群体之间的差距。要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，促进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，减少和规范行政审批。要正确处理加强管理和引导公民、法人和其他组织自律的关系，充分发挥法律的引导功能，鼓励、引导公民、法人和其他组织进行自我规范。要正确处理公共利益与公民合法权益的关系，更加重视保护公民的合法权益。要正确处理立足现实与改革创新的关系，对现实中合理的、符合改革方向的制度和措施要通过立法予以肯定，对那些不合理、不符合改革方向、阻碍生产力发展的制度和措施要及时予以修改或者废止，使政府立法不断适应改革开放和经济社会发展新形势的要求，始终符合最广大人民的根本利

益。

３、提高政府立法质量，必须坚持民主立法，不断提高政府立法工作的公众参与度和透明度。近年来，国务院及其部门和有立法权的地方政府严格按照立法等有关法律法规的规定，大力推进立法公开、不断扩大公众参与度，政府立法公开和公众参与已经成为普遍实践，贯穿从立项到起草的全过程。《纲要》发布以来，国务院法制办在报纸和网站上公布了收费公路管理条例等多部行政法规草案，国务院有关部门和一些有立法权的地方政府公布了数百件规章草案，公开向社会各界征求意见；国务院有关部门和许多有立法权的地方政府组织了上千次立法听证会、论证会，许多有立法权的地方政府还发布公告，向社会公开征集地方立法项目，任何单位和个人均可向政府提出立法项目建议。许多地方和国务院部门开展了立法成本效益分析和法规、规章实施情况的后评估工作。通过改进工作方法，创新工作机制，政府立法的针对性和可操作性明显增强。

〈三〉严格行政执法，是建设法治政府、构建和谐社会的关键环节

建设法治政府，构建和谐社会，不但要求具有良好的法律法规，而且要求法律法规得到正确执行。我国80%的法律、90%的地方性法规和所有行政法规、规章都是由政府负责执行的。行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，直接面向社会

和公众。行政执法水平和质量的高低直接关系到法律法规能否得到正确执行，直接关系到群众的切身利益能否得到有效维护，直接关系到法治政府建设的成败与和谐社会构建的大局。 经过多年的努力，我国的行政执法体系逐步健全，执法水平不断提高，保证了法律法规的贯彻实施。同时，也要清醒地看到，在行政执法方面还存在一些亟待研究解决的问题。比如，上下级执法部门执法权划分不够明确，造成重复执法、交叉执法、多头执法，执法力量分散；有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方还比较严重。近几年来，违法征地、拆迁等引起的社会矛盾和群体性事件时有发生，信访和集体上访、行政复议、行政诉讼案件数量不断上升，这大多与行政机关不严格依法办事有关。进一步规范行政执法，切实加强对行政执法的监督，是从根本上解决这些问题的有效途径。有鉴于此，《纲要》规定要理顺行政执法体制，规范行政执法行为。 １、规范行政执法行为，首先要求理顺行政执法体制。为了推进行政执法体制改革，国务院于1997年批准北京市宣武区首先开始相对集中行政处罚权试点工作，目前已批准了82个城市开展试点工作。2002年8月，国务院在总结试点工作经验的基础上，授权各省级政府决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。截至目前，24个省、自治区政府根据国务院授权批准了200多个城市开展这项工作。有些城市相对集中行政处罚权的事项，已由城市管理扩展到文化、旅游、矿山安全等

领域。从总体上看，这项工作取得了明显成效，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题。2003年，国务院又批准重庆、深圳开展综合执法试点工作。一些地方还开始积极探索相对集中行政许可权制度。

２、规范行政执法行为，关键是要大力推行行政执法责任制。作为贯彻落实《纲要》的一项重要举措，国务院办公厅于2005年7月印发了关于推行行政执法责任制的若干意见。各地方、国务院各有关部门高度重视该意见的贯彻落实，成立了由主要负责人任组长的领导小组，召开专门会议进行部署，制定工作方案，建立工作机制，落实工作责任。通过一年多的努力，推行行政执法责任制工作取得了初步成效，基本理清了执法依据，修订、废止了一批与上位法相抵触的执法依据，在一定程度上理顺了执法关系，被群众誉为理清了行政机关的“权力清单”；明确了行政执法主体和行政执法职权，撤销了一批不具备法定条件的执法主体，清理了大量不合格的执法人员；创新了评议考核机制，强化了对行政执法行为的监督制约；通过强化行政执法责任追究，违法和不当的行政执法行为逐年下降，行政执法水平和质量明显提高。

〈四〉依法及时化解社会矛盾，是建设法治政府、构建和谐社会的内在要求

社会主义和谐社会决不是无差别的社会，更不是没有矛盾和冲突的社会。随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾呈

现出多发性、多样性的状况。构建社会主义和谐社会，关键不在于有无社会矛盾或者矛盾的大小，而在于能否及时发现社会矛盾，是否善于运用法律手段防范和化解社会矛盾。 防范和化解社会矛盾，政府负有第一位的责任。为此，《纲要》明确规定，各级政府要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。各级政府按照《纲要》要求，积极探索运用法律手段及时解决行政管理过程中产生的各种矛盾纠纷的新路子。

2005年，国务院为了进一步畅通信访渠道，密切政府同人民群众的联系，修订了《信访条例》，地方各级政府和国务院各部门认真贯彻实施该条例，大力加强信访工作，有效地化解了大量人民内部矛盾。

为了充分发挥行政复议在防范和化解社会矛盾方面的重要作用，国务院加强了行政复议机构建设，并正在抓紧完善行政复议制度。地方各级政府和国务院各部门也积极探索提高行政复议质量的新方法，有的建立了行政复议听证、案卷公开查阅和工作人员资格制度，有的开发了行政复议网上申请系统，方便人民群众及时解决行政争议，维护群众的合法权益。自1999年行政复议法实施以来，各级行政复议机关依法履行职责，共受理行政复议案件50余万件，作出撤销、变更决定的8万多件，纠正了一批违法或者不当的具体行政行为。

防范和化解社会矛盾，要求建立健全社会矛盾纠纷调处机

制。要把人民调解、行政调解与司法调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。要做好深入细致的思想政治工作，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求、解决矛盾纠纷。要深入基层、深入群众、深入实际，加强矛盾纠纷的排查工作，及早发现矛盾，及时进行调处。

近几年来，各级政府及其部门按照《纲要》要求和国务院的部署，有计划、有重点、分步骤地推进依法行政，取得了重要进展。我相信，只要我们进一步加大力度，扎实工作，不断推进，建设法治政府的目标就一定能够实现，社会也将变得更加和谐。

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