电子政务外包

电子政务外包，又称政府IT服务外包（IT Outsourcing Managed Service in government）它既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来。所谓信息技术外包（或称IT外包）是指一个部门或企业的信息系统的日常运行维护等工作部分或全部委托给专业公司，由他们组织专业技术队伍完成。而电子政务外包，即政府在政务信息化过程中，将电子政务项目建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。

电子政务建设是一项庞大的系统工程，由政府独立承担，是不科学、也是不现实的。国内外的实践表明，引入外包机制发展电子政务，不仅能够提高电子政务建设和运行维护的质量，还可以节约资金，精简人员，提高服务效率与效能。

根据市场权威分析机构Gartner的报告，大于60%的政府机构需要两家或更多的外部服务提供商来协助达成其电子政务目标。“政府正在逐步放弃其非核心业务。技术对实现政府目标是很重要的，但不是政府的核心能力。”“利用内部IT资源实现政府职能的趋势越来越强，转向外部技术资源的需求越来越大，从长远来看，外包IT服务将是政府部门的大势所趋。”

在许多国家，电子政务外包都已进入相对成熟的发展期，我国在这方面的起步较晚，目前还处于实践阶段。

一、电子政务外包的迅猛发展

在美国，联邦政府、各州政府和市政府都大力推动部门内IT服务外包。教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司；海军舰队兵团内联网项目以8.8亿美元外包给EDS集团；运输安全局把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。统计资料显示，美国联邦政府电子政务外包费用正在以年均18%的速度增长。

在英国国内，收入局通过与EDS公司建立战略合作伙伴关系，合作开发出开放系统，使得过去分割的个人平台被开放系统所取代；而且还适应电子商务的发展热潮，合作开发出基于INTERNE的税务应用。由于合作伙伴的引入，数据处理中心由12个减少为6个，还按时完成了所得税自核自缴系统、数据仓库系统、呼叫中心系统以及解决千年虫问题等项目；而且开发成本较之最初降低了15%，节省资金约2.5亿英镑。

在新加坡，政府特别重视与私营企业的紧密伙伴关系，并由此扶持了IT服务企业的发展。

在墨西哥，政府通过建立政府部门与私营电讯企业的战略伙伴关系来解决电子政务建设中政府联网问题。

在南非，电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设的。 近年来，随着我国电子政务建设和应用的不断发展，电子政务外包服务也得到了长足的进步。国家出台了《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络

建设的意见》，要求电子政务的技术支撑和运行维护要坚持社会化、专业化的方向。目前，国家发改委、商务部、中国证监会和最高人民法院等中央政府部门已经部分或全部将电子政务建设、运行维护外包给专业公司。

在我国香港特别行政区，2001-2002年政府实现了81%的资讯科技项目成功外包，约值港币12.3亿元，占港府资讯科技工程总开支的84%，2002-2003年度外包率进一步增长至87%。先后外包了“生活易”公共服务电子化计划(www.es-dlife.com)、政府电子采购服务、电脑化社会保障服务、土地注册服务、“香港教育城”计划(www.hkedcity.net)等重大特区政府资讯科技开发营运项目。

二、北京市电子政务外包现状

北京市政府在电子政务外包上做了很多有益的尝试。

政策方面，北京市在全国率先出台《关于规范电子政务项目外包的若干意见（试行）》，加强了电子政务IT外包服务的管理；此外，2007年2月2日，北京市信息化工作办公室与中国电子信息产业发展研究院联合举办了“电子政务IT外包管理论坛”，论坛发出了我国首个“推进电子政务IT外包服务规范化行动计划”的倡议书，为推动北京电子政务外包发展起到了积极的作用。

实践方面，从神州数码与海淀区政府运维外包合同开始，全市200多个电子政务系统中，大部分项目都通过委托或招标方式，部分或全部将电子政务建设、运行维护外包给专业公司，服务内容也开始由部分基础系统外包，向整体应用系统外包转变。

但是也应该看到，刚刚起步的北京电子政务外包在制度安排和操作方案上还有许多障碍和问题：

首先，观念意识。很多政府部门还没有树立起外包的观念，对电子政务外包的认识还很模糊。有的政府部门认为外包就是全部交给企业做，外包过程中缺乏必要的管理和控制；有的则认为电子政务是政府的工作，宁愿委派内部机构承担。

其次，政策及机制问题。由于电子政务建设中许多问题尚处于探索阶段，目前政府出台的《关于规范电子政务项目外包的若干意见（试行）》尚未细化，还处在试行阶段，效力有限，执行难度较大；政府部门还缺乏有效的IT治理机制、政府首席信息官（CIO）对外包服务与内部运营统筹管理的能力较弱，这就使得在电子政务外包中存在决策失位、责任缺位的问题。

最后，标准的问题。目前，北京市尚缺乏电子政务外包的管理标准，缺乏对IT服务商资质管理的统一标准，缺乏统一的操作规范和行业标准，缺乏对IT服务内容及质量进行效果评估的量化指标，各个组织实施的都是一些零散没有经过整理的规则或者章程，这给具体实施带来很大的困难，也严重制约了电子政务外包的发展。

三、国外经验借鉴

国外电子政务建设已经有20多年的发展历史，在电子政务信息系统的运营管理和外包服务方面，国外政府明显领先，因此很多经验是值得我们借鉴的。

1、积极为外包服务提供法规环境

这一点，美国政府的做法值得借鉴。2002年12月17日，布什总统签署《2002年电子政务法》，改进《节余分享计划》，鼓励政府机构朝节余分享式(share-in-savings)的外包方向发展，即与信息技术供货商签订长期合同，通过降低运转费实现节余。该法允许各机构先进行尝试，所获节余可以部分自留用于购买额外的信息技术。管理和预算办公室主任就计划的实效性向国会提交报告。

2、建立科学全面的政府CIO机制

政府CIO对于外包服务与内部运营的统筹管理，有助于提高政府电子政务外包服务的效率和水平。1996年，美国国会通过《克林格-科恩法案》，要求几乎所有的联邦行政部门都设置CIO职位，CIO负责履行法案条款所规定的IT管理任务以及由《文书削减法》规定的信息资源管理任务。《克林格-科恩法案》还废除了通用服务管理局原来的集中采购职能，将采购直接赋予各联邦机构的CIO；为保证CIO能够胜任岗位职责，《克林格-科恩法案》还规定了CIO应当具备的核心能力。根据核心能力的要求组织政府、院校和产业界的专家制定培养相关能力的知识体系，由各政府机构、大专院校组织力量根据知识体系编写教材，整理典型案例和最佳实践，组织对CIO的培训，保证CIO的能力能够完成规定的岗位职责。

美国的做法及其成效对其他国家的政府机关产生了巨大的示范效应。到九十年代中期，英国、日本、德国、澳大利亚和加拿大等发达国家都在政府机关全面实施了CIO机制。

3、制定IT服务管理的国家标准

在很多发达国家，ITIL（信息技术基础设施库Information Technology Infrastructure Library）已经广泛成为政府提高IT服务质量和管理IT运维外包的“最佳实践”和首选标准。

ITIL是英国政府中央计算机与电信管理中心（CCTA）在20世纪90年代初期发布的一套IT服务管理最佳实践指南，旨在解决IT服务质量不佳的情况。在此之后的近几年中，CCTA又在HP、IBM、BMC、CA、Peregrine等主流IT资源管理软件厂商做出的一系列实践和探索的基础之上，总结了IT服务的最佳实践经验，形成了一系列基于流程的方法，用以规范IT服务的水平。2001年，英国标准协会在“国际IT服务管理论坛”上正式发布了以ITIL为核心的英国国家标准BS15000，并成为后来ISO20000的蓝本。在澳大利亚、加拿大、新西兰等国家，ITIL在电子政务运维外包合同谈判时，被作为评价服务提供商资格和服务能力

的强制准入标准。在美国，2005年8月，美国州政府CIO协会发布了针对本国政府机构IT治理和管理的指导框架《成功之道：IT管理框架》，将ITIL作为IT运行维护管理领域的唯一推荐标准。

四、对北京市发展的建议措施

1、重视电子政务外包，积极营造外包发展环境 在政府信息化建设过程中，必须把外包作为优先选择业务的策略。把IT外包项目纳入集中采购目录，由采购中心集中采购；明确电子政务外包项目建设和运维服务的需求和外包范围，将专业化强的、非核心的、相对独立的业务采用IT服务外包方式，而对于系统管理、网络管理、存储介质管理、信息安全管理等核心业务仍采取自筹、自建方式。

从财政制度上保证外包服务资金充足。根据外包对象类别、外包服务技术难度、上一运维年度实际支出、同类项目的业内平均支出水平等因素，综合考虑确定外包服务预算定额，并将其逐步纳入政府部门的一般性行政支出预算中。

完善外包的法律法规环境。认真学习国外电子政务外包好的经验，结合实际，加快相关方面的法律法规建设，规范电子政务外包行为和市场秩序；对承包电子政务外包工程和服务的企业实行行政许可。让那些经济、技术实力雄厚、信誉好、保密管理严格的企业获得承包资质。

2、完善政府IT治理机制和CIO制度 加强政府部门IT业务的规范管理，转变政府信息化部门的角色和职能。政府信息化部门要从技术型向管理型转变，从早先的开发者转变为规划者，从早先的系统维护者转变为业务系统运营的内部顾问。在深入了解业务的基础上，将工作重点转移到电子政务工程规划、制定发展战略、保持信息化的应用与业务发展上来，并且定期进行自我评估或第三方审计；同时，管理协调与外包商之间的关系，加强对外包业务信息的完整性、保密性、可用性的审查，保证电子政务外包的质量和安全保密不出问题。

尽快建立政府CIO制度。各级政府CIO要明确自己的定位，积极提高自身素质，做电子政务建设事业的领导者和组织者。高等院校、培训机构、行业协会要积极开展政府CIO教育、培训工作，尽快建立电子政务专业、开设电子政务课程、完善电子政务教学内容，为政府电子政务建设输送专业人才。

3、积极引导电子政务外包服务的规范化

政府有关部门和行业组织应积极引导电子政务外包服务的规范化。建立IT外包服务管理的有效机制，借鉴国际先进的IT服务管理标准，尽快研究制定北京市电子政务IT外包管理的统一标准，积极推动出台相关的管理规范、行业自律公约。规范外包市场，对外包服务商的选择条件和选择过程做到公开、公正，逐

步建立起规范化的资质管理和公平竞争的准入制度。

同时，政府应加强对外包服务过程的监督和考核工作，考核结果与资金拨款挂钩、与退出机制挂钩。通过建立事故问责制和重大问题质询制，对运维状态进行监控，全面掌握网络系统的实际运行状况，定期组织对系统运行状况及风险评估；政府内部可以设立专门的投诉部门，向社会宣传投诉的渠道和方式，及时反馈公众意见，建立完善的纠错机制；定期组织关于公共服务满意度的民意测验，为改进外包公司的服务提供有价值的建议。

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