我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究

中央广播电视大学

毕 业 论 文

题目：我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究

学生姓名：谢小虎 学 号：1461001260940

专 业：行 政 管 理 层 次：本科 年 级：14年秋季 学 校：榆林靖边电大

工作单位：靖边县新桥农场 指导老师：米正功 完成时间：2016 年 4 月 15 日

我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究

【摘 要 】

乡镇政府是工作任务和目标最琐碎的附属性的行政机构，但却是国家行政管理的基础，是国家政权的重要基石。我国的乡镇行政管理虽然处于适应社会和经济的进步和发展的改革状态中，可现行的乡镇行政管理的建设仍然滞后于我国社会形势发展的需要。

目前，我国乡镇行政管理为基层服务、直接具体的执行权和事多人少、责大权小等特点，存在着乡镇行政管理的机构职能不明确、财政状况入不敷出和管理的能力水平偏低的现状。为了农村的经济发展、社会的全面进步及国家政权的稳定，我国的乡镇行政管理需要进一步改革，有完善乡镇行政管理机制的必要。改革的侧重点主要有以下三个方面，正确定位乡镇政府的职能，科学设置行政管理的机构；积极创收乡镇行政管理的财政，有效利用匮乏的财政经费；控制好乡镇政府的人事，提高乡镇行政管理的能力。

关键词: 乡镇行政管理， 特点， 现状， 改革

我国是一个由中央、省、市( 地) 、县( 市) 、乡( 镇) 五级政府构成的行政体系，乡镇行政管理处于我国最低一级的管理层次。乡镇政府是工作任务和目标最琐碎的附属性的行政机构，但却是国家行政管理的基础，是国家政权的重要基石；担负着国家政策、指令等的贯彻和最终落实的重任，表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。

我国的乡镇行政管理虽然一直处于改革状态中，在一步一步地适应社会和经济的进步和发展，可现行的乡镇行政管理的建设仍然滞后于我国社会形势发展的需要。为了农村的经济发展、社会的全面进步及国家政权的稳定，我国的乡镇行政管理需要进一步改革，有完善乡镇行政管理机制的必要。

一、我国乡镇行政管理的特点

乡镇行政机关作为我国最基层的行政组织，它没有下属的行政组织，直接同人民群众打交道，是联结国家和农民的桥梁与纽带，由此而决定了其具有其他层次的行政管理所不具备的一些基本特点。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉、威信。关系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡，荣辱兴衰。其管理方式具有明显的直接性。

乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，其正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。根据《地方组织法》的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、

司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。

乡镇处于基层，是上下条块的结合点。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党-中国共产党的党组织的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律、法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇来贯彻执行，并落实到广大人民群众中去，即所谓“上边千条线，下边一根针”。因此乡镇行政管理具有明显的执行性。

按照我国《宪法》和《地方组织法》规定，县级以上各级政权除设有同级的人民政府外，还有人民代表大会的常设机构，独立的审判机关和检查机关，其他各局、部门也是一套机构一套人员。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那样功能完备，机构齐全。虽然乡镇按上级要求设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政管理具有明显的非完整性。

按照其工作内容来讲可归纳为： （一）为基层服务

农村占我国国土面积和人口的大部分，是我国的基础；而乡镇就是直接面向千家万户，面向广大的基层农民群众，乡镇行政主要就是为这些广大基层的农村和农民服务。此外，还有一批乡镇企业，乡镇行政也为这些乡镇企业服务。

现在农村的物质生活水准和农民科学文化水平虽然都比过去提高了，但与城市相比，农村的发展仍然普遍较低、农民的思想也较为保守。所以，乡镇行政的主要任务是用足用活党的政策，调动农民的生产积极性，帮助农民找到一条具有本乡镇特色的脱贫致富的新路子；乡镇政府也有责任和义务帮助乡镇企业发展起来，带动更多的农民企业家加入发展的队伍。 （二）直接具体的执行权

乡镇的政权机构为乡镇人民代表大会及其执行机关乡镇人民政府，它常常以基层政权“全权代表”的身份出现。因而，乡镇行政机关及其管理活动具有其它行政机关所没有的特征，显示出基层行政管理的特别重要性。

在我国，政府的根本职责最主要的就是搞经济建设，发展国民经济、发展社会生产力，方方面面的工作都围绕着这个根本来做。高层行政管理是以统观全局、指挥整体为主要功能；乡镇作为最基层的行政组织，具有最终贯彻、落实县及以上国家政权机关做出的涉及农村、农民、农业的政策、指令的重要功能。而同县以上行政机关比，乡镇单独做出决策的机会虽然很少，但却有着直接具体的执行决策的权力，并且上级任务一旦下达，就要马上组织落实。 （三）事多人少，责大权小

乡镇政府事多人少。乡镇以农业、商业、服务业等为主，所以乡镇行政机关承担的管理任务有农业、集镇的市政规划、商业、服务行业、乡镇企业、文化事业等等。可以说，乡镇的农林牧副、工商、文体、

科技、机电、水土，还有信访、民调、民兵训练，这些工作无所不包且事无巨细。乡镇政府的工作任务不仅多而且杂、做起来也比较费时，但乡镇政府工作人员由于受编制的限制，没有中高级行政部门那么多的专门的业务部门和机构，所以一个乡镇工作人员往往要分担多项工作。

乡镇政府责大权小。乡镇行政的工作事物杂、多、细，原则性、政策性很强，担负着落实上级政策、指令的重任，是国家行政管理的基础，是国家政权的重要基石，可是乡镇政府的权力却是非常小的，许多事情乡镇政府都要先向上级请示汇报，并不能擅自作主。我国不仅有高层行政管理（国务院及其各职能部门）和中层行政管理（各省、自治区、直辖市政府），最为基层的乡镇政府不仅对上要直接服从市、县的领导，来维护本乡镇的稳定并促进本乡镇的发展，对下要承担起给农民提供公共服务和公共产品的任务。 二、我国乡镇行政管理的现状

我国历史上出现过四种新型的乡镇管理模式，“清末至民国时期推行所谓的‘乡镇自治’、中国共产党创建‘议行合一’的乡镇基层政权、‘政社合一’的人民公社体制和‘乡政村治’的二元治理体制模式”[1]。目前，“我国乡镇政府实行‘条块结合’的管理体制，县、市下派部门(‘条条’)与乡镇政府(‘块块’)共同治理乡村，形成了‘六大班子、七站八所’的管理体系” [2]。然而，随着改革开放全方位、多层次、宽领域的推进，乡镇行政管理体制不断暴露出诸多问题，且在很多方面阻碍了党的方针政策正确而及时地贯彻执行，并制约了当

地社会和经济的发展。

（一）乡镇行政管理的机构职能

我国的一些乡镇经常把党务办和政府办合并起来，统称为党政办。主要管理党务、政务、贸易、财政及税收等，不仅经常造成党政职能的混乱，而且行政职能也不健全、不免会出现管理的空白区。 首先，乡镇职能的泛化。乡镇合并以来，乡镇政府管理的事情是越来越多，管理的幅度也越来越宽。乡镇政府不仅政治、经济、文化及社会全包，而且负责各种费和税、招商引资、计划生育、社会治安等，导致乡镇职能的泛化。其次，乡镇职能的错位。乡镇机构的设置存在着重叠、不全两种不合理的现象。这就必然导致职能错位和责任分工的不合理，即乡镇职能的错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。另外，由于一些乡镇领导干部素质有限，而乡镇政府面对行政事务又非常的繁杂，经常容易出现履职错位或缺位现象。最后，乡镇职能的弱化。由于乡镇的责大权小，而上级有时会通过行政命令和资源配置权等手段，把一些本不属于乡镇政府的工作下放给乡镇，使乡镇疲于应对，弱化了乡镇政府应有的社会管理和公共服务的职能。 （二）乡镇行政管理的财政状况

现阶段，我国乡镇行政的财政状况普遍状况是入不敷出。

由于大部分乡镇的地理位置比较偏僻、交通不便、科技落后等不利因素，所以大多数乡镇工业经济基础薄弱，都不得不以农业为主，从而导致了乡镇财政的税收税源也就非常有限。国家运用分税制的财政手段，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分

或全部转移到乡镇，又抽取了乡镇为数不多税收的大部分，致使乡镇政府的财政来源和积累都更为有限。与此同时，乡镇财政各项政治经济任务的开支与其所管理的职能范围是成正比；随着乡镇职能的泛化，乡镇财政的支出越来越多，这就导致财政支出远远高于财政收入。

乡镇财政资金不能保证足额到位，就不能满足乡镇政府各项工作正常运转的需要。由于大多数乡镇的财政入不敷出，担负不起保运转促发展的重任，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。 （三）乡镇行政管理的能力水平

乡镇政府的任务重、工作量大而杂、涉及范围比较广，专门职能机构少与乡镇干部人员少，这就要求公务人员不仅要熟悉本部门的工作、还得了解适应并干好其他部门的工作，往往一身兼几职。这对公务人员的要求是比较高的，而大多数乡镇干部和公务人员的文化素质参差不齐，文化知识水平普遍偏低，甚至有些人难以胜任工作；有些还得身兼数职，势必会影响乡镇行政管理工作的质量和效率，导致乡镇行政管理的能力水平也打了折扣。

一般的乡镇行政机构缺少监督系统，没有相应的监督制度，乡镇行政管理的力度和有效性也就难以引起乡镇政府的重视，也会影响到乡镇行政管理的能力和水平。行政监督是减少政府行政失误、确保政府管理畅达、高效运行的必要环节，乡镇政府也不例外。但目前我国大多数的乡镇政权建设中，是缺少有效的行政监督系统的。乡镇基层政府，既缺少国家自上而下设置的监察机构，也缺乏自下而上的群众监督机

制。

乡镇行政管理人员的本身素质不是很高，担当的责任又很繁重，同时也缺乏相应的监察机构的监督，导致我乡镇行政管理的能力水平普遍偏低。

三、我国乡镇行政管理的改革

以上所述由于种种原因乡镇积累了越来也多的问题，正在慢慢的积累的由量变到质变的阶段，处理不好就会产生大的问题。而且从经济、社会系统的自然演进来看，作为基层组织，乡镇改革已经是时候了。因为无论从发展的视角来观察，还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织已经表现出明显的诸多不适应。乡镇的改革上下已经形成了一致的意见，都认为是到非改不可的时候了。但怎么改，却成了一个放在我们面前更大的问题。

目前通常的改革措施有：现阶段乡镇不是七大站，八大所的机构过多吗？那我们就减少一点，把没有用或用处少的机构撤消或者合并，把小乡镇并大乡镇几套相同的机构并成一套机构，这样机构就明显少了 ；乡镇现阶段不是行政事业人员过多，人头费用过，财政紧张吗？那我们就进行人员分流：不是国家正式干部的，临聘人员一律清除。行政事业工作人员快到退休年龄的出台优惠的政策鼓励其提前退休。一些人分减到其他企事业单位去。这么做看是对改革尽心尽力，动了大力气来改革乡镇。但实际效果不大，很多时候成了相反的效果。为什么会出现这种情况呢？ 很多的专家学者或者官员只是从改革的本身来看改革，求急、求近、求快，行进改革。有两种声音最能成为

成为这种改革意见的代表。

我国乡镇行政管理体制虽几经撤并乡镇、改革机构，但未有实质性的变化，还存在着一定的问题，亟待改革。我国乡镇政府体制改革的基本方向和总体目标是，“不断加强和改进党对农村工作的领导方式，不断完善‘村民自治’制度，加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、民主型、服务型的乡镇基层政府，进一步提高社会管理与公共服务水平”[3]。 “我们的乡镇行政管理体制改革应是体制内改革，而不应是一种体制代替另一种体制的改革”[4]，所以我们的努力方向应该是乡镇行政管理内部系统化的体制创新，要稳重求进、因地制宜及有法制性的改革。

（一）正确定位乡镇政府的职能，科学设置行政管理的机构 乡镇行政管理改革的关键在于正确定位乡镇政府的职能，科学设置行政管理的机构。乡镇政府的主要职能是为农民服务的，要解决好农村的诸多问题、要使农村脱离贫困、要做农村经济发展的引导员、服务员和组织者。为了保证政府职能的行使、为了实现乡镇政府的高效管理，就要使乡镇职能机构之间及其内部人员之间的职责分明、权责统一。所以，要建立和完善乡镇政府的管理职能机构，从而保证乡镇行政管理的高效运行。

随着市场经济的发展、社会的进步，乡镇的外部机构“七站八所”的存在及运行方式日益丧失其合理性，必须对乡镇这些机构进行调整，将现有的各类事业“站、所”合并成综合性的“农业服务中心”、“文化服务中心”等。乡镇政府内部机构也需要进行优化设置。“乡镇政

府一般可将内设行政机构(党政办、经贸办、农业办，民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办)归并，成立 3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办”[5]。这样一来，既简化了乡镇行政管理的机构，也明确了各机构的权力和责任；各机构中的人员的分工也就明确了，不仅可以提高工作效率、减轻了工作人员的工作压力、也为农民和农村提供了更加优质的服务。

（二）积极创收乡镇行政管理的财政，有效利用匮乏的财政经费 农村乡镇政府是通过有效地处理农村公共事务、发展生产力，来促进农村的经济与文化的全面发展，从而来巩固党和国家的政治基础、贯彻中央的意志并履行管理的目的。乡镇政府的作用不言而喻，匮乏的乡镇行政管理的财政的使用更显得重要。从财政经费的领拨、分配、使用、管理和监督都要最精细的打算，尤其要开阔乡镇财政的来路并积极创收、也要追求乡镇行政管理的财政支出的有效利用。 税收收入，由于其具有固定性和无偿性，可以提供稳定的财政收入，成为了是乡镇行政管理的财政收入的主要形式。而我国的税收管理体制是分级管理，所以乡镇工业经济才是乡镇行政管理财政经费的主要来源。要想开阔乡镇财政的来路，乡镇政府就需要积极推动乡镇工业经济，尽最大努力为其提供帮助，才能积极增加乡镇财政创收。 乡镇行政管理的财政支出要精打细算、用到合理的方面，争取用最少的钱帮最多的事、提高乡镇行政财政的有效利用率，进行有计划的再分配、为农民和农村谋求最高的福祉。乡镇行政匮乏的财政经费要追求高效率的配置，要平衡乡镇经济建设的支出、科教文体的支出、行

政管理的支出等各方面，要尽量提高乡镇财政的利用效率或效益。 （三）控制好乡镇政府的人事，提高乡镇行政管理的能力

农村经济需要发展、社会需要全面的进步和国家政权需要巩固，就要求乡镇行政管理的进一步改革。而提高乡镇行政管理的能力最直接的有效的方式，就是要严肃乡镇政府的机构编制纪律并改革人事制度。 科学地界定了乡镇政府职能，乡镇政府的人事就需要跟政府的职能相配套。人事和职能配套进行，不仅能减少乡镇工作人员的工作量，还能提高工作人员的工作能力和水平，从而可以提高乡镇行政管理的能力，更好地实现乡镇政府的服务水平。乡镇人事的改革要从严肃乡镇政府的机构编制纪律，必须做到岗位和人事能力相符、工作量与工作人员的量相匹配，做到编制人员人各有用、人尽其能。那么，就要求乡镇工作人员在录用时要有严格的编制录用纪律，并要严格按要求来聘用行政人员。乡镇行政人员经过严格的挑选，选拔出的都是一些思想品德过硬、有能力和责任心的人才，他们肯定也会有高效的工作能力。

乡镇政府的管理权限划分明晰、行政人员的工作能力水平提高，还需要提高乡镇政府依法行政水平和加强法制建设，要坚持法律、法规的强制性，维护法律的严肃性，乡镇政府的管理行为要做到有法可依、依法行政，乡镇行政管理的能力才能提高。

参考文献

[1] 张新光. 如何构建现代乡镇行政管理体制[J].农村工作通讯.2007,4:48-49．

[2] 杨顺湘. 我国乡镇行政管理体制改革研究[J].人文雅志,2009,6:169-175．

[3] 张新光. 20世纪以来我国乡镇行政管理体制改革的回顾与展望[J]. 兰州学刊.2007,1:60-64．

[4] 高剑南.我国乡镇行政管理体制改革探索[D][硕士学位论文].成都:电子科技大学行政管理学院,2008．

[5] 柳唐镜,张棵,彭德旗,吴素萍.我国乡镇政府行政管理体制创新探析[J].贺州学院学报.2011,8:115-118．

[6] 李芬.乡镇行政管理问题分析及建议[J].经管空间.2010,2:115-118．

[7] 王修达. 乡镇改革研究的综述与思考[J].行政论坛.2008,2:77-80．

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