样本3我国乡镇行政管理体制改革的现状及其对策

高 等 教 育 自 学 考 试

毕 业 论 文

我国乡镇行政管理体制改革的现状及其对策

刘文明

专 业： 行政管理

主考学校：＿ 兰州大学＿＿＿＿＿＿ 准考证号： 042102100439 指导教师姓名职称： 郝婧讲师

甘肃省高等教育自学考试办公室印制

2011年 7 月 8 日

行政管理 XX 专业

我国乡镇行政管理体制改革的现状及其对策 China 's township administrative system reform and Countermeasures

刘文明

Liu Wenming

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目 录

摘要???????????????????????????????????4 一、乡镇行政管理活动的特点???????????????????????4 二、乡镇行政管理体制改革存在的问题分析????????????????5 三、进一步深化乡镇行政管理体制改革的构想???????????????7 参考文献?????????????????????????????????11 后记???????????????????????????????????12

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我国乡镇行政管理体制改革的现状及其对策

刘文明

摘要：本文陈述了乡镇行政管理活动的特点，总结了在乡镇行政管理体制改革中存在的问题，诸如政府职能混乱，机构设置不合理，缺乏权力约束和监督机制，财政管理体制不完善的问题。总结出基本的经验和教训，并在此基础上提出了针对性的改革对策及其构想，以促进我国乡镇行政管理体制改革，提高我国乡镇行政管理水平，促进乡镇全方位发展。

关键词：乡镇 行政管理体制改革 政府职能

党的十七大报告对加快行政管理体制改革,建设服务型政府提出了新要求，作出了新部署，并强调指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。之所以把行政管理体制改革提到这样的高度，是因为各级政府拥有人民赋予的公共权力，掌握和控制着大量的公共资源，处于国家和社会生活决策者和管理者的地位，在经济社会发展进程中承担着无可替代的重要职责。两会也强调，要大力推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，这是向全党全社会吹响加快行政管理体制改革的号角，也表明了在我国的下一步改革中，行政管理体制改革具有牵动全局的意义。

一、乡镇行政管理活动的特点

（一）乡镇管理是上下条块管理的结合点

在我国，有镇的地方，就有城有乡，在城与乡的交接点上，使得管理具有复杂性。同时，乡镇有许多县级的下派机构和单位，这些下派机构以听命于上级的指示与命令为己任，县以上各级机关作出的决策、命令、规划都要通过乡镇来贯彻落实到底。与县级比较，乡镇单独决策少，执行决策多。

（二）任务多，职权少

乡镇包揽着很多繁琐的事务，除了与农村密切相关的农业管理外，还有商业、服务行业、文化管理业、市政规划等等都在乡镇的职责范围内。可以说，凡是与行政有关的事情，乡镇都要管，不仅管得多，而且管得细，虽然乡镇包揽的任务多，但原则性很强，政策性很强，而且乡镇并没有足够多的权限，很多事情都不能自己决定，而要上报上级批准，没有话事权。在行政执行过程中，也使得政府在“权、责、利”无法统一。

（三）管理对象直接

乡镇管理工作是直接面向人民群众的，基层的事情就是政府进行行政管理的

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对象，因而处理的事情多，内容复杂，政府能不能切实地为百姓办实事，能为百姓做多少事直接在乡镇管理工作中反映出来，因此，走群众路线对于乡镇行政管理也有很大的促进作用，能更好地吸收广大人民群众的意见和了解群众的需要，从而促进管理工作的顺利进行。

二、乡镇行政管理体制改革存在的问题分析

从我国乡镇行政机构的设置以及行政管理活动的特点中，我们不难看出在乡镇行政管理体制改革中存在的一系列问题，下面就存在的问题进行分析。

（一）政府职能混乱

行政管理学上的政府职能，是指政府在一定时期内根据社会发展需要担负的职责和功能，主要涉及政府管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。

1.政府职能错位

政府职能错位主要表现为政企不分，政事不分，政社不分，在经济活动中扮演管理，经营等多重角色，经常参与到经济管理活动中，而不是起一个引导监督作用。在农村经济建设过程中，乡镇政府未能实现从计划经济到市场经济的过渡，依然扮演着管理者的角色，没有真正让市场引导经济发展，相反，政府应承担的公共服务职能却忽视了，在市场经济体制下，政府的职能已由过去的支配经济发展，转变为主要提供公共服务职能了。

2.政府职能越位

乡镇职能泛化，将自己当成一个全能的政府，实际上管了许多不该管的，管不了，管不好的事情，该放的权没放，很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标，定考核。最突出的表现是，作为市场主体直接招商引资，为了实施经济发展战略，招商引资成为很多政府的头等大事，政府利用手中的资源配置权，财权等政策性资源，举办各种招商引资活动，直接干预经济。

3.政府职能缺位

政府职能缺位即政府应当承担的责任没有落实下来。乡镇究竟管什么，怎么管，一直没有解决好，工作模式还是老一套，虽然领导叫累，干部叫苦，但农民却不满意，适应不了变化了的新形势的需要。主要表现为对农村义务教育，交通，环保，公共医疗卫生，农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，农村优抚，救济等社会保障体系的完善，乡镇政府没有起到应有的作用。

（二）机构设置不合理，人员超编

乡镇政府是将党的方针政策，国家的法律法规落实到广大群众中去的最后一

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个环节，也是将民众意志与要求传输到政权组织中的第一道关口，对上传下达起着关键性作用。因此，乡镇政府的机构设置是否恰当合理显得尤为重要。在我国的乡镇行政机构设置中，存在不合理的地方：

1.乡镇机构膨胀且效率低下

比如有些机构的行政管理职能已经弱化了，有些基本上几经没有了，但机构却完整无损，一条蔗，一颗树，都由几个部门去管，有了成绩都争功劳，出了问题却相互推诿；乡镇政府的重要部门没有设置，而无关紧要的机构却占了很大一个比例。市场经济体制下，政府职能主要是社会管理和公共服务，因而机构的设置也应该侧重于服务型机构，然而事实上，乡镇的权力型机构还是没有减少，而服务型机构却还是不足以满足市场经济的要求。在机构设置不合理的情况下，乡镇职能愈加不明确，因而政府办事效率也就愈低下。

2.机构人员超编

机构的膨胀带来机构人员的膨胀，机构多了，相应的部门工作人员增多了，加上乡镇政府的人力资源管理不合理，人员的增加变成了人员的泛滥，基本的局面是一事一人，一事一职，造成人浮于事，这种人员超编的现象带来的结果是乡镇干部素质在下降，尤其是在利益的驱动下，乡镇干部多为自身谋私利，有了问题就相互推诿，推卸责任，真正为百姓办实事的越来越少了。

（三）缺乏权利约束和监督机制

行政监督是行政权力构成的一个重要组成部分，是提高各级政府行政效率的重要一环。在我国从中央到省，市，县的政府部门都设有内部监督机构即行政检察机关，而乡镇没有，导致内部监督缺位。

1.制度不完善

监督制度不完善，乡镇的“一把手”即镇长或其他上级领导，在理论上是本该受到监督的，但由于他们的领导地位使得他们主观上很少受监督，别人也客观上很少行使监督，结果是权力出现了“真空地带”。

2.官僚主义泛滥

乡镇干部的思想政治水平普遍不高，自律性低，为公众服务的意识淡薄，在利益的诱导下，往往将手中的权力异化为谋私的工具，引发种种腐败行为，如乡镇主要官员以及土地管理机构，民政机构等能够对农民收费，罚款的机构的主要干部，滥用私权为自己谋私。或向农民征收税费或对农民某些行为进行处罚，以满足自身的私利。

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3.政务不公开

政务的不公开不透明将百姓远远地隔离到政治生活之外，加上老百姓的维权意识以及参与政治社会管理的意识不强，他们的监督权自然而然被隐藏掉了。

（四）财政管理体制不完善 1.经济运行质量低下

乡镇经济发展水平不高，缺乏强有力的经济后盾，在财政支出方面，缺乏规范的制度。近年来，由于社会有效需求的不足，尤其是在金融危机的影响下，乡镇办企业下岗职工增多，就业压力增大，农民增收速度减缓，乡镇财政资金短缺等现象普遍存在，在这样的经济态势下，乡镇财政缺乏了经济支撑，也阻碍了乡镇职能的正常发挥。同时，乡镇缺乏有效的财政制度，制度不完善，也使财政支出缺乏明确的标准，致使财政超支时常发生。

2.县级与乡镇财权事权关系划分不明确

目前，乡镇还没有理顺与上级政府的财政关系，乡镇与县政府在财政收入权与支出权方面的权限与责任划分，决定了县政府给予乡镇政府有效行使职能的空间范围和责任范围。现行的财政体系还不完善。一方面，财政上的权责利不一致，财权集中在县级，事权集中在乡镇，财权与事权的不协调，使得乡镇处于难运行状态。另一方面，农村税费改革后，乡镇可用财力大幅下降，即使有一定转移支付，但上级转移支付金额赶不上财政减少，乡镇无法平衡预算，免征农业税后，乡村收入渠道变窄，可用财力不但难以保证基本的运转支出，而且无力偿还各种债务，本应为群众办实事却无法做到，发展农村经济有想法没办法，对乡镇财政职能的正常发挥大打折扣。

三、进一步深化乡镇行政管理体制改革的构想

我国法律及地方性法规规定的管理职能只落实到县政府，县政府是行政执法的最基层单位，乡镇是没有执法权的，导致乡镇政府在实际运转过程中存在种种弊端，为此，乡镇的管理模式和管理权限也应进行相应的改革和调整。

（一）在市场经济体制下转变政府职能

加快乡镇职能转变，首先要在淡化部门利益的基础上推进政企分开，政事分开，政社分开，把办企业的任务交给社会，交给市场，真正还权与企业，解决好“错位”问题。在处理该关系上时，必须坚持政府行政的市场取向，通过建立企业法人制度，使企业成为自主经营，自负盈亏的独立经济主体，政府主要是运用法律和必要的行政手段规范市场，维护市场竞争秩序，为企业的发展提供服务。

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其次，从全能政府转变为有限政府，树立“有限政府”的理念，明确政府的权力职责是有限的，其能力也是有限的，应该在自己的职责范围内做它应该做的事。切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，从繁琐事务中脱离出来，主要搞好政策指导，宏观调控。以“小政府，大社会”的目标来树立政府办实事的形象，切实解决好“越位”问题。再者，乡镇政府要适应新形势的变化，从新的视角审视自己的角色，应承担什么义务，明确该管什么，不该管什么，切实解决好政府的“缺位”问题。

（二）进一步深化乡镇机构改革

机构是职能的载体，政府职能转变要到位，新的职能要正确实施，都要靠组织机构来保证。

1.撤并乡镇，合并机构

对于机构膨胀问题，可以采取撤并乡镇，合并机构的方法。从我国各地区的行政区域以及经济发展这两个实情出发，因地制宜地撤并乡镇。按照政治，经济和机构职能的要求，对乡镇机构进行重组，使其政治，经济资源得以有效配置，解决以往机构“一盘沙”的问题。并将重点放在服务型机构的设置上，如有关社会福利保障，交通，水利，农林建设方面，真正把百姓的关心的事提上议程，而不是挂着着机构的名字却没人将职责落实到位。

2.做好人员分流工作

对于人员膨胀的问题，冗员过多是目前我国乡镇机构的普遍现象，造成乡镇财政支出大增。大力压缩乡镇财政供养人口，减轻财政负担已势在必行。要深化乡镇机构改革就要切实做到减少机构冗员，行之有效的方法之一是做好人员分流的工作，妥善处理好分流人员的各种问题。乡镇政府应该制定优惠政策，精简富余人员，从财政上支持解决分流人员待遇问题。要努力为分流人员创造再就业环境。如鼓励分流人员自主创业，并在政策上给予一定的优惠，激发分流人员的积极性。同时要完善健全社会保障制度以保障被裁退人员的基本生活，做人性化的政府。

3.科学制定人事编制

各级人事部门在定编制时，要科学定编，依法定编。要结合各地的经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的观念，对经济发展滞后，财政供给能力差的县，乡应从低，从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。缺乏法律约束是机构改革不能彻底进行的重要原因。我们要在法律的制约下，

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制定编制。即要对乡镇政府的职能机构，人员编制做出明确规定，在选拔乡镇干部时要依照“公平，公正，公开”的原则进行，对违反法定编制而随意增设机构，人员的行为，应依法处理，以保证编制的严肃性，使得机构改革和人员分流得以巩固，真正从“精简－膨胀－再精简”的机构改革模式中走出来。

（三）加快制度制衡和民主监督机制，防止权力腐败

我国传统的行政价值观认为政府不仅是全能的，而且是至善的，因而政府直接干预社会生活的一切领域。至善政府行政价值观认为，政府及其工作人员的行为取向都是全心全意为人民服务，代表着人民的根本利益。在这种行政价值导向下，必然忽视对政府权力的外在制约，以致种种腐败行为的产生，要改变这种状况，关键是加强制度建设。

1.健全人民代表大会制度和党内民主监督制度

健全人民代表大会制度以及党内民主监督制度，自律机制，在政府的执行过程中,党组织可以进行监督。既可以监督政府是否执行了人大的决议,又可以对干部的行为进行监督。在新的监督方式中,可以做到党管党务,政管政务,可以提高乡镇政府的工作效率。

2.加强法制教育

大力加强法制教育,加强对乡镇各级干部的思想政治教育，使乡镇干部在制度的外在压力下，树立正确的权力观，增强行政行为的自律性，真正做到执政为民，情系于民。

3.推行政务公开制度

推行政务公开制度，这也是加强乡镇人民代表大会制度建设的重要举措。要真正做到人民当家作主，让人们群众参与到监督工作中来的前提是政务公开，乡镇政府公布的信息必须全面，准确，真实，信息应与广大群众分享，凡是老百姓知晓,执行的政策都要公开透明;凡是老百姓比较关注且需要他们遵守执行的政策，在制定中和执行中应多听取基层的意见。只有这样,才能将更广的人民群众吸引到监督工作中来,才能真正促进民主监督机制的完善。同时也能树立自觉维护切身利益的意识，从而形成农民群众自下而上对政府工作进行监督的机制，防止权力腐败。

（四）完善农村财政制度 1.界定职能，明确职责

重新界定县与乡镇两级人民政府职能，明确划分两级政府事权及财权职责。

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根据农村税费改革和财政体制改革的要求，事权的界定应侧重于县乡在教育，卫生，计划生育，公务员，离退休人员等社会保障事业方面的责任，其中跨乡镇项目事权主要划归县管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理，以充分发挥县乡各自优势。

2.加强发展，加速改革

要化解乡镇财政困难，必须加强乡镇地方经济发展。发展壮大农村经济，是实现农民增收，财政增收的根本出路。目前农民贷款难，乡镇企业贷款难，农村资金外流现象比较突出，解决问题的途径就是改善乡镇经济运行环境，加快农村金融改革进程。因此，必须调整农业结构，切实减轻农民负担，加大对农业的投入支持，改革农村管理体制。就农村金融改革这方面来说，应着重于加强和改善金融服务，防范和化解金融风险。即在社会主义市场经济体制的环境下，构建支持农村经济发展的农村金融体系，加快农村信用社改革，鼓励金融机构向农村贷款，增加对农村的资金供给。

3.健全制度，管理创新

要建立健全有关规章制度来规范乡镇财务管理，用制度约束不合法不合理的财务行为，规范财务处理和会计核算，避免白条入账，公款私借等违规现象的发生，同时要实现管理创新，积极借鉴好的方法和措施，进一步提高乡镇财政管理水平。要注意发挥财政职能，引导资金投向重点产业和重点环节，促进财政制度的完善。

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参考文献：

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[3]詹成付《关于深化乡镇体制改革的研究报告》《开放时代》，2004年第2期

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[7]王修达《乡镇行政管理体制改革广西的方向》《中国社会科学院》，2008年第7期 [8]李昌平《乡镇改革与乡镇干部》，中国农村研究网，2004年第7期 [9]刘家用《我国乡镇政府存在的问题及对策》《乡镇经济》，2005年第6期 [10]金太军《行政改革与行政发展》，南京师范大学出版社，2003年版

[11]孔志成《对乡镇行政管理体制改革若干问题的思考》《科学时代》，2006年第12期 [12]寇凤超,麻福水《乡镇行政管理体制改革的七个问题》《新东方》，2006年第8期 [13]唐铁汉《建立与完善中国特色社会主义行政管理体制》，中国行政管理学会，2008年7月 [14]刘进《加快推进行政管理体制改革》，江苏省盐城市图书馆，2008年 [15]汪玉凯《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社，2006年版

[16]潘维《质疑“乡镇行政体制改革”---关于乡村中国的两种思路》，中国农村研究网，2005年

[17]余世维《赢在执行》，中国社会科学出版社,2005年版 [18]莫勇波《政府执行力刍议》《上海大学学报》,2005年第9期

[19]陈丽芸《政府行政决策失误原因分析与对策建议》《重庆工商大学学报》,2007年第4期 [20]莫勇波《公共政策执行中的政府执行力问题研究》，中国社会科学出版社,2008年版 [21]郭泽保《政府效能建设若干问题探析》《福建经济管理干部学院学报》,2001年第4期

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后 记

这篇论文是对我这几年自考学习的一个总结，同时也是自考学习交的最后一份作业，所以我很珍惜这次机会。尽管我的理论知识还很肤浅，但经过了很深入的学习及搜集了大量的资料后，使得我对这一问题有了更进一步的认识。无论是对它意义的认识还是解决这个问题的相关对策都必须改变传统的模式，运用新的理论思想和观念才行。当然这需要一个过程，也需要我们大家共同的努力！ 这篇论文的完成得到了老师的精心指导，在文章的内容和形式等方面都给我提出了宝贵的意见，使我受益匪浅。在这里，向指导老师及所有给予过我帮助的人表示深深的感谢！

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