村民自治工作存在的问题及建议

浅析青海省村民自治工作存在的突出问题和主要对策

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，把完善村民自治列入了实现奋斗目标的重要内容。十六大报告提出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”青海省的村民自治从1990年开始,经历了从示范到试行再到全面展开三个发展阶段。10年来，广大农村牧区初步建立了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要形式的村民自治制度，“民主”的观念已经深深根植于广大农牧民心中。村民自治制度适应了农村经济体制改革的需要，代表了先进生产力的发展要求，代表了先进文化的前进方向，代表了广大村牧民群众的根本利益。村民自治工作在探索中前进,在前进中发展,并已取得了令人满意的成绩。但由于受到经济的、体制的、社会的、历史的等诸多因素的制约，目前青海省的村民自治工作还存在许多困难和问题，影响着村民自治的进程。这是一个摆在广大实践工作者和理论工作者面前的急待探讨的重大课题。本文试图结合青海省的实际，对村民自治工作中存在的问题和主要对策作一粗浅的探讨。

一、村民自治工作现状

青海省是一个多民族的聚居区，总人口为518万，其中少数民族235万，占全省总人口的45.51％。全省共有399个乡镇、28个街道办事处，4144个村（牧）民委员会。

村民自治是中国社会结构转型过程中的一种制度创新，是

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中国农村基层经济、政治体制改革的产物，农村的经济发展，社会进步，必然带来这一新的农村社会控制机制，可以说，村民自治是在这一深刻的社会政治背景下出现的。尽管村民自治工作在青海开展才10年多，但是它已经在青海农村大地上产生了非常显著的积极效果，它有效地改善了干群关系，促进了农村政治稳定和经济的发展。

近年来，全省各地把推行村民自治作为推进农村牧区基层民主政治建设和国家政权建设的重要内容，成为有效保障农民基本政治权利和经济利益的新途径，在广大农村开展了以建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”为核心内容的村民自治工作，使村民自治精神逐步深入人心，已经植根于广阔的农村大地，密切了党群关系，加强了民族团结，维护了社会稳定。到目前为止，全省农村4144个村委会依据《村民委员会组织法》和《青海省村民委员会选举办法》进行了第五次换届选举，选民登记率和参选率分别达到97.4％和89.2％，一次选举成功率达98％，为历次换届选举中参选率最高的一次，2万多村委会干部由村民直接选举产生，选举程序体现了公平、公正、公开的原则。全省农村牧区形成了一个民主议事、民主管理、依法建制、以制治村的良好政治氛围，以民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的经常性民主自治活动日益普及，新当选的村委会普遍依照新的《村民委员会组织法》，结合本地区实际，建立完善了各项规章制度，有86％的村建立了村民会议或村民代表会议制度，93％的村制定了村民自治章程或村规民约，全省所有的村都建立了村务公开制度。省委、省政府还就村级组织建设出台了一系列指导性文件，使村民自治工作向规范化、制度化方向逐步迈进。1998年，青

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海省湟源县和城北区被国家民政部命名为全国村民自治模范县（区）。通过开展村民自治，广大农牧民的民主意识、法制意识、参政议事的能力有了明显的提高，保障了广大农民群众的民主政治权利，加强了农村基层基础，维护了社会稳定，促进了农村两个文明建设，村民自治工作呈现出良好的发展势头。

二、村民自治工作存在的突出问题

当前，村民自治工作存在一些不容忽视的问题，这些问题已直接影响着农村基层民主政治建设的进程，影响着基层政权建设的方向。

（一）认识不到位。现在有些地区的党政领导对村民自治重要性认识不足，片面地认为村民自治就是“不受法律的约束，不要党的领导，最终导致村民无法无天”。表现在工作上不重视，方法上不适应，资金上不投入等，都严重地影响着村民自治工作的健康开展。

（二）经济上的“空壳”致使农村基层自治组织作用弱化。经济上的“空壳村”成为农村基层自治组织职能上的“空白点”。一些地区，由于自然环境恶劣，灾害频繁，群众生活困难，集体经济基础薄弱，村集体除了固有的土地、荒山、草场外，没有村办企业，没有一分钱的公共积累，没有任何集体性收入，没有一间固定的办公场所，是名符其实的经济“空壳村”。这些地方，没有集体经济作保障，群众对村级组织失去了依靠、联系和应有的信赖，农村基层自治组织失去了应有的凝聚力和感召力。造成基层工作难度大，出现民主选举中无人愿意担任村干部的现象。

（三）错综复杂的社会矛盾撞击着村民自治。一是宗族、

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家族、宗教和地方黑恶势力干扰阻碍基层自治组织建设。有些以某一个或几个家族为代表组成的村，客观上存在着一定的家族势力，出于家族既得利益的考虑，家族势力往往成为干扰村民自治活动的最大障碍。一些全民信仰宗教的地区，民族问题和宗教信仰相互渗透，相互交叉，相互作用，干扰和控制直接选举，非法操纵民主选举、民主罢免的现象依然存在，严重阻碍村民自治的进程。二是一些农村赌博、封建迷信等社会丑恶现象死灰复燃，公益事业无人关心，公共事务无人管理，森林、水土资源遭到破坏，党和政府布臵的任务难以落实等，基层社会不稳定的问题严重阻碍村民自治的发展。三是随着社会主义市场经济体制的建立，广大农村处于经济转型时期，新旧体制交错，不断出现新的社会问题和矛盾。如农村存在的过剩劳动力，在农村无事可干，在城市找不到工作，收入水平低、生活困难，对党和政府或多或少地抱有一些不满情绪，若管理工作跟不上，很容易自发而自然地形成社会不稳定因素；虽然农民收入逐渐增加、生活水平不断提高，但同时，贫富差距悬殊较大的问题客观存在。随着农户之间的收入急骤发生的变化，造成财富越来越向少数农户集中，收入差距还在不断扩大，形成农户之间、低收入者和政府及基层自治组织之间的矛盾增大。部分富裕户的资本积累发展到一定阶段，必然去争夺政治上的领地，成为农村新代言人和统治者；随着经济的发展，人口的增长，广大农村争草原、矿产资源，土地等自然资源纠纷的不断增多，发生群体械斗、矛盾激化；一些地方基层组织的干部工作方法简单，态度恶劣，有的行为腐败，肆意增加群众负担，严重挫伤群众感情，部分群众由此产生对党和政府的离心，甚至发展成强烈的不满。以上影响和危害极大，给村民自治带来

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新的挑战。

（四）不适应的工作方法、作风，形成与群众意愿相悖。一是许多地方乡镇政府和村委会的关系不顺，对村民自治指导不力。集中表现在对领导关系的留恋和对指导关系的抵触。由于对乡镇政府与村委会之间的指导关系存在种种模糊认识，传统的“官”“管”思想在一些乡镇干部头脑中还占相当比重，一些乡镇领导不理解乡镇与村委会是指导和被指导的关系，而是有意无意地将乡镇与村委会的关系定位在“领导与被领导”、“管”与“被管”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，错误地认为“当官管民”，天经地义，干预依法属于村民自治范围内的事情，甚至出现了在村委会民主选举中“上级”违法任命、指定、委派或者撤换村干部的违法行为；同时，乡镇干部个人权威的失落感，对指导关系产生抵触情绪。“从为民作主”到“让民作主”，从发号施令到平等协商，使部分干部失去了他所想占有的权力作用，所以在具体工作中对村民自治工作热情不高，对村民自治方面的法律、法规不理解，对如何依法指导村委会的工作，缺乏系统、规范的政策和办法，有的乡镇干部畏难情绪大，工作被动，有的干脆撒手不管，使乡镇政府的指导、帮助作用弱化。二是个别村党支部和村民委员会的关系长期不和，各自为政。表现在权力上相互争夺，工作上不思进取，相互扯皮，推诿，作风上霸道，不民主，一定程度上影响了农村群众自治组织的健康发展。

（五）财政投入严重不足，开展工作缺乏必要的业务经费，使基层干部的培训、地方立法调研、检查指导等业务工作没有有效地开展起来，造成基层干部依法行政的水平不高。地方性配套法规和相关政策不健全，致使局部地区连续出现一些群体

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