社区居民自治存在的问题及对策建议

二、城市社区居民自治存在的主要问题

(一)城市社区居委会的行政化以及由此而来的自治

功能缺位从我们对社区居民自治现状调查的结果来看，社区居委会对政府存在着全方位的依赖，社区居委会行政化色彩浓重，社区居委会工作还不能自主开展。社区居委会行政化色彩浓厚，政府的“腿”的角色始终没有摆脱，领导推进社区居民自治的自主性和内动力不足，必然带来居委会自治功能的缺位。

首先，在社区居委会工作人员的聘任中，街道直接决定或干预社区居委会工作人员聘任工作的情况总计占到84%;居委会固定的工作经费的主要来源100%是由政府(街道)划拨;社区居委会具有的物质资源来源中有84%由政府(街道)提供。另外，在被调查的居委会中，居委会指出其社区居委会内部规章制度64%是由政府(街道)制定的或是居委会根据政府(街道)的行政要求制定的;76%的社区居委会其工作计划主要根据政府(街道)布置的任务或提出的要求制定;80%的社区居委会的评估工作由政府(街道)负责; 96%的社区居委会指出居委会的评估标准是由政府(街道)制定的。

在居委会的换届选举中，在选举方式上主要采取户代表制，与直接选举方式相比较，在社会基层民主实现程度上还有很大提升空间，在规范选举程序、扩大居民参与等方面也还需要进一步提高;在产生居委会成员候选人过程中，街道推荐比例过大，并不能代表大多数居民的意愿。民主决策方面，决策主体的确定缺乏规范的程序;决策内容上，执行性决策所占比例较大;决策方式上，直接召开居民会议的居民代表面还应扩大;一种科学民主的社区决策的制度与程序还未完全建立起来。民主管理方面，社区居委会受到政府(街道)全方位的领导和控制，不能自主开展工作。居委会处在完成政府(街道)下派的各项工作和管理社区公共事务，履行组织职责的两难选择之中，在选择100%完成政府(街道)下派的各项工作的同时，居委会工作重心和社区居民意愿发生错位，造成居民对居委会工作满意度低，对社区事务的参与度低;在对社区内公共事务管理方面还需要在社区居民共同参与的基础上建章立制，用制度来规范管理;在政府委托社区协管事务中，“权责明确”， “权随责走，费随事转”还没有完全落实到位。民主监督方面，居务公开的制度还没有全面落实，居务公开在形式、程序、范围等方面还存在着表面化、形式化的问题;评估工作也存在流于形式、缺少实际效果，没有对居委会工作合理奖惩、激励效果不强和增加居委会工作负担的问题。

2． 城市社区居民自治中居民参与不足

城市社区居民参与主要是指居民个体参与社区公共事务决策、管理以及公益活动的过程和行为。居民参与是社区建设的内在动力，其参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理;居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。

从调查中可以看到:被调查社区83%的居民参与社区活动的积极性“一般”;而积极性高的居民只占17%。当被问及参与社区活动的初衷时， “组织的，让去就去”和“有责任参与社区活动”的应答百分比相同，均为46%。这从一个侧面反映出:社区居民参与社区事务的积极性不高，参与意识淡薄，居民参与中被动性参与比例较大。

在调查中，我们根据居委会的评价，对社区居民参与社区事务的状况进行了评估。其中，居民参与社区居委会评估工作的得分为1．88分②，参与评估的积极性评分为1.28分③，对居委会评估结果的关心程度评分为1. 08分④;居民参与社区居委会选举工作状况的评分为: 1. 6分⑤;居民对社区居委会实行居务公开或财务公开的关注状况评分为0. 35分⑥。通过评分可以看到，居民对社区评估工作和选举工作的参与状况较好，但对社区居委会居务或财务状况的关注度并不很高。

在对居民参与社区工作的范围的调查中，我们发现尽管目前居委会承担的工作项目十分繁多，但居民愿意参与的社区工作项目极为有限，主要是社区文化娱乐工作，其应答百分比为77%，此外，应答百分比超过10%的也只有社会保障工作( 32%)和社区选举( 18%)，居民参与社区工作的广泛性不强。

我们对关注和参与居委会工作的居民构成进行了调查，对调查结果进行分析，我们得出结论:目前关注和参与社区各项工作的居民结构严重失衡，社区居民参与主体范围狭窄。从年龄结构看，主要集中于老年人和部分中年人;从性别结构看，主要集中于女性居民;从职业状况看，主要集中于退休人员和部分下岗待业人员;从经济状况看，主要集中在贫困户和部分温饱家庭。而其他居民对社区居委会工作的关注和参与程度很低。

我们对社区义工和志愿者的情况进行了调查，结果显示:义工、志愿者自愿报名的占68%，其他是因居委会邀请、制度规定或其他原因报名参与社区工作的，可见社区志愿者和义工对社区工作的参与还没有完全处于主动的状态;社区义工或志愿者参与社区工作的内容主要集中在社区治安巡逻、社区环境卫生、社区便民服务、社区文化娱乐等项目，而参加社区弱势群体护理咨询服务、社区医疗、康复等较专业的社区工作的比例较低，社区义工或志愿者参与社区工作的范围还比较窄，工作技术含量有待进一步提高。

三、城市社区居民自治主要问题的成因分析

1． 社区居委会自治功能缺位的成因分析

社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，社区居委会最根本的任务是组织带领社区居民管理好社区事务，实现社区自治。社区居委会的自治权包括:民主决策权、社区管理权、社区财务自主权、依法协管权、对政府部门的监督权。只有把这五项权力落实到实处，社区居委会才能从大量的政务性工作中解放出来，也才能真正把社区事务管理好。

我国城市社区自治发端于20世纪90年代末期开始社区建设。单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立，不断实现着国家与社会的分离，体制改革及其带来的客观后果便成为中国城市社区居民自治的第一推力。从政府推行社区居民自治的高端构想，如何落实到“转变政府职能，实现工作重心下移”“各项工作落实到社区”这中间缺失了城市社区居民自治的制度化环境。尽管我国宪法和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定，但总体上过于原则，而且随着市场经济体制逐步完善，其中许多的细节规定与现实有较大差异，在实际工作中很难操作。于是居委会惯性地受到政府的多方领导，政府各职能部门为了实现自己工作的重要性或工作的成效，任意给居委会增加工作，“各项工作落实到社区”，到了各职能部门就变成了“各项工作下派到社区”，居委会疲于应付政府(街道)下派的工作，社区管理应有的自主性被政府推动的强制性所掩盖，社区居民自治的本质没有得到体现。

2． 社区居民参与不足的成因分析

城市社区居民自治是建立在一定区域内的城市居民对公共利益的共同关心以及对公共事务的参与基础上，居民的主动参与是社区发展成败的关键，社区发展的核心内容之一就是要增强居民对社区的认同感和归属感，增强居民对社区环境、安全、卫生、公共财产、公共服务、社会福利等共同利益的关系以及参与处理公共事务的主动精神。

社区的功能主要是对社区的居民提供服务，让社区居民有一个良好的生活居住环境。拥有良好的社区治安、先进的物业管理、宜人的社区环境、便捷的社区服务，是社区居民的迫切愿望。然而，社区居委会由于忙于政府派发的行政事务，工作任务繁重从而削弱了其根本的自治功能，在所提供的服务项目、服务质量和服务水平等方面不能满足大多数居民的需求，降低了居民对社区的认同感。

对大多数居民来说，社区并不是满足需求的唯一选择。居住地社区所提供的仅仅局限于部分生活功能。人们更多的是借助工作单位、社团等其他更为广泛的社会资源来获得收入、权力、社会保障和声望等。所以居民与社区联系的不是那么紧密。其次，社区综合服务水平有待提高。居民参与社区事务，很大程度上依赖于这些事务与自身利益的相关程度。如果社区居民的利益不能在社区得到充分的体现和保障，社区居民就失去了参与社区事务的驱动力。社区缺乏公共利益导致的结果可以概括为两方面:一是社区居民缺乏社区意识;二是社区缺乏居民自组织的社会团体，无法把具有相同利益诉求的分散的个人整合起来，难以产生共同行动，从而大大降低居民参与社区事务决策的能力。

四、推进城市社区居民自治发展的对策和建议

(一)转变政府职能，加强社区居民自治运行机制的制度化建设

要真正实现社区自治，必须改变传统的政治全能主义的政府管理模式，实现从“善政”到“善治”的转变［2］。这就要求政府在推进城市社区居民自治发展的过程中必须转变政

府职能，改变传统的管理方式，将政府管理的基础放在社区，在实施基层社会管理的过程中，做到政社分开，工作重心下移到社区和政府与社区权责明晰。加大在社区设立工作站的步伐，实行“议行分设”，通过整合社区内组织、功能和资源，解除社区居委会工作职责之外的行政性工作，强化社区居委会的自治功能，使社区居委会能够集中精力履行群众性自治组织的职能，全力抓好社区自治管理，形成行政管理、民主自治、市场运作相结合的社区工作运行机制。同时，通过建立一支专职社区工作者队伍，开展社区行政管理和服务工作，从而保证社区居民的诉求有专人受理和服务，保证政府的工作有专人落实，进一步理顺政府依法行政与社区居委会依法自治的关系，充分发挥政府管理和社区自治在城市建设中的作用。

所谓“制度化就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程”［3］。为保证社区居民自治这一机制的制度化，必须制定和完善社区自治的基本法律、地方法规和规章制度体系。在社区这一层面上，一是建立社区自治章程，二是逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，如建立健全社务公开制度、重大事项听证会制度、社区事务协调会制度、考核奖惩制度等。

(二)推进社区建设，扩大社区居民参与

培育社区共同利益，增强居民的社区认同感。首先，根据国民经济和社会发展状况加大社区建设资源的投入力度，使居民在社区发展中满足更多的物质、精神和文化需要，进而增强居民对社区的认同感;其次要加强教育，可以充分利用网络资源建立和完善社区教育网络，通过教育宣传，使居民转变观念，逐渐认识到社区共同利益与自身利益的紧密关系，从而产生内在的主动参与意识和理解社区、支持社区的现代行为;最后，要完善社区服务，强化社区服务功能，提高社区综合服务水平，建立和完善具有社会救助和社会福利性质的社区服务体系和惠及全体社区居民的“便民、利民”的社会化社区服务体系。

建设居民参与社区事务的渠道。在正式渠道建设上，建立健全相关法律规章，保证居民参与的各种权利，提高居民参与积极性;在非正式渠道建设上，加大扶植力度，鼓励社区组织的发展，为居民参与社区生活提供一条畅通的渠道。

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