关于城市管理行政执法的信访与思考

调研报告

关于城市管理行政执法的信访与思考

湘乡市城管行政执法局纪委辜凤翔

城市管理行政执法是社会关注的热点。常常因被称为?不文明执法、不规范执法?而容易引起社会的强烈反响，甚至状告至纪检监察部门或信访部门。然而，城管部门却也深感困惑和无奈。本人对我市城管行政执法工作中引发的信访问题进行了一些剖析，有关城管部门的信访案件较多，研其原因主要在于以下几个方面。

一、城管没有自己的?祖宗?

改革开放以来，我国经济高速发展，城市化进程日益加快，城市人民的生活质量有了很大提高，生活需求也发生了很大变化，同时城市化、市场化伴生的一些矛盾和问题也相应产生，引起了各级人民政府的高度重视，于是，一个对大多数中国人来说相对陌生的领域——?城市管理?随之应运而生，大致从上世纪九十年代中期开始，全国各地地、县两级城管部门逐步建立。由于建国几十年来我国基本上仍是农业国，对城市管理范畴的中央和省级掌控缺乏实质性举措，以至于各地新组建的城管部门无论从机构名称还是机构性质，无论是管理范围还是工作内容，都存在较大差异，可以用一句老话形象地表述为?各有各的高招?。比如机构名称，北京市现在称为市政管理委员会，上海市称为市

1

容环境卫生管理局，南京市称为市容管理局，而在绝大多数地、县两级城市，基本上都叫城市管理局或城管委、城管办，实行综合执法的城市管理行政执法局除少数地方是单设的以外，大多也都是在上述机构加挂一块牌子。再如机构性质，有的是行政部门，有的则是事业单位，还有的属于非常设的临时机构。而管理范围，有的只负责市（县、区）本级建成区，有的则垂直管理到区（县）、镇。至于管理内容，那就更加多样化了，少的只负责单一的市容环境卫生，多的则包括市政公用、园林绿化、自来水及污水处理、公交客运、路灯亮化、户外广告、工程渣土、城市沟河等等，还有的地方将房产物管、规划拆违等甚至将旅游景点管理和文化市场管理等都纳入了城管执法内容。即使是国务院法制办和各省级人民政府授权进行城市管理综合执法试点的市、县（区），其执法职责也有?5+1?、?6+1?、?7+1?等不同，其中前一个数字是授权执法管理的主要事项，后面的?1?则是当地人民政府根据需要交给城管部门的其他执法管理任务。这些多少带有各自为政色彩的不统一现象，固然与从各地实际出发因地制宜有关，也与中央一级和省级缺少相应的与时俱进的规范要求和管理措施不无关系。其带来的负面影响便是：社会群众不知道城管究竟有多大权力，究竟该怎样?被城管管?；有些地方政府经常拿城管当?别动队?使用，让城管去干一些公安、武警不便干、相关部门不愿干、基层组织又很难办的?拔钉子?、?得罪人?的棘手事情；而城管队伍则由于组建时间短，基础差，管理事项和对

2

象相对复杂，且自身执法依据不够充分，人员素质和执法保障方面又与执法实际需求存在一定差距，加之缺乏严格的管理措施，因而很难在各种复杂情况下都能正确行使自己的职权，让社会方方面面都能满意，日积月累，使得一些地方的城管部门已经成为当地质疑最多、评议最差的单位之一。

城管面临的社会压力和自身不堪重负的现实，使得城管人内心经常会有这样的感叹：我们要是有个?亲娘老子?该有多好啊！在构建和谐社会的新形势下，如何使体制机制问题得到合理的统一，客观上已经成为规范城市管理，减少政出多门，让城管名正言顺干事情的首要前提。

二、城管综合执法为什么?‘7+1’、‘8+1’，就是难统一?

近几年来，不少地方的城市管理行政执法部门在实施综合执法的过程中都有这样的体会：不管是?7+1?还是?8+1?，底气不足是不统一。实际上，不论是国务院法制办的批复还是省政府的批复，说到底只是政府及其相关机构根据行政处罚法第十六条对特定区域所做出的工作决策和采取的授权程式，严格地讲属于?个案?，目前还很难与普遍都适合的法律意义上明确界定的执法主体划等号。所以，只能以?试点?的名义在部分城市试试看，?摸着石头过河?。然而这条?河?现在看来是有点过宽过深了，城管执法部门不仅很难胸有成竹地涉水摸石，甚至还常

3

有跳进黄河洗不清的别种滋味。那么城市管理到底该不该实行综合执法，综合执法的内容和范围能不能基本统一并让社会充分知晓，这些表面上仅仅属于认识层面的问题，实际上已经成为城管综合执法能否达到预期效果的先决条件。

我国现在正在实施依法治国方略，努力构建社会主义和谐社会和法治社会，各项法律法规正在逐步建立健全，但《城市管理法》这样的十分迫切需要的法律法规却至今仍难以出台。没有硬通货，底气从何来？城市管理行政执法局若仅从字面上看，毫无疑问应该是地地道道的执法机构，而且被授权拥有的执法权项也较多，可是却没有一部法律法规明确过城管到底执得是什么法，社会人士客气一点的会说，?你们城管管得也太宽了吧？?带有情绪的相对人则常常振振有辞：?我这点事凭什么由你们城管来管！?可见当前社会群众对城管执法普遍缺乏认同度，处臵稍有不当，便可能激化矛盾。而一些媒体对少数城管执法恶性事件的追踪报道、频繁暴光乃至刻意炒作，从某种意义上讲，客观上是把本应对立法与否的质疑，单纯地引向对执法的质疑，为社会对城管执法的不认同起了推波助澜的作用。公安执法有《警察法》、《治安管理处罚法》，工商执法有《公司法》、《广告法》，环保执法有《环境保护法》等等，而城管执法虽然看似风风火火，试点还在不断扩大，但立法却远远没有跟上。传统上分别属于规划、公安、交通、工商、环保、城建等部门的一些执法责任，由于?七八顶大盖帽管不好一顶破草帽?的缘故，被?相对集中?

4

到城管部门，不好管、管不了的事就由城管去干吧，而与部门利益明显相关的权责那是轻易不能放的。即使政府已经明确，仍有一些部门和单位找出若干依据继续行使相关法律法规规定的行政处罚权，原有的执法队伍大都依然存在，以致经常出现一件事两家做的情况，这不仅容易让行政执法相对人产生困惑，也常常使执法者处于进退两难缩手缩脚的尴尬境地。此类现象从表面上看是部门如何协调的问题，实际则反映出目前城管执法本质上是借法执法，而法定执法主体和社会公众又难以充分认同并真心实意配合的深层次矛盾。因此，只有从法律层面上统一城市管理执法的权限和执法队伍的设臵，出台《城市管理法》等法律法规，规定城市管理的基本原则，明确执法主体资格，界定执法职责范围，赋予有关强制措施，才能从根本上改变目前城市管理执法难的状况。一句话，就是城管执法要变被动应付、打?擦边球?，为主动出击打攻坚战，法律层面的强有力支撑与体制机制的正规统一同样重要。

讲到立法问题，可能有同志会提出，城市管理的概念很宽，准确界定很难，国际上此类立法可供借鉴的不多，目前这种颇有中国特色的城管模式还是继续探索吧。笔者认为，正因为难，才需要创新，才需要抓紧，才需要立法跟上，任何法律法规都不可能一下就完善，有总比没有强，先搞出个试行或暂行的也行。否则，城管综合执法的路子很难继续走下去，提高行政执法效能的初衷也难以实现。

5

三、城管执法着装为什么?这也不是，那也不是? 毋庸讳言，城管着装问题十分敏感，它既是一个社会普遍关注的问题，也是一个长期困扰城管规范执法的现实问题。城管到底是?正规军?，还是?别动队?，抑或是某种意义上的?土匪?，在着装问题上似乎也能窥出一斑。

城管着装?这也不是，那也不是?的描述，形象地、恰如其分地表达了这样两层含意：一是制服样式军不军、警不警，五花八门，经常变换，给社会以?想怎么穿就怎么配?的不良印象；二是城管该不该着装上级不明确，着也不是，不着也不是，颇为两难。为什么有的地方一度称城管为?土匪?？除了执法不规范、行为不文明、作风不端正等因素外，着装不统一也是一个重要方面。国务院曾对十几个执法部门的着装有过明确规定，或许是因为国家和省一级没有城管部门，因而对社会接触面很广的城管执法如何着装没有提及，而各地城管机构考虑到实际工作需要，实在是很难做到既规范执法而又不正规着装，这就使得从中央直辖市到乡镇城管队，各种不同质地、颜色、式样的城管制服自行其是，各领风骚。其造成的负面影响是，老百姓产生反感，有关部门发出质疑，个别财政相对紧张而又严格按章办事的地方，甚至以违反财经纪律动用公款乱着装的行为予以查处和进行

6

整顿。于是，长期以来城管着装?这也不是那也不是?的难题一直困扰和制约着城市管理执法工作。

城管执法究竟该不该着装，如果确实应该规范着装，那又该由哪一级来使之统一规范呢？我们党历来强调实事求是，政府出台各种行政措施都应该从实际出发，?城管执法要不要统一规范着装，如何统一规范着装?这一问题的研究与解决同样也不例外。从目前各个执法部门的工作情况看，除了公安、工商、税务几个部门外，大概就数城管部门的执法任务面广量大了，在各种场合、各种时间段、面对各种各样的执法管理对象去履行若干项执法使命，执法人员如果不身着容易辨识的执法制服而和普通老百姓一样身穿便衣，谁能知道你是在执行公务，又如何知晓你是在执行什么公务？很难想象这样的执法会取得良好的效果。实行相对集中行政处罚权的初衷之一，便是将?七八顶大盖帽?改革为?只需一顶大盖帽?，而如今城管综合执法队伍却不能着装，把这?一顶大盖帽?也给取消，行政执法的严肃性和执法人员的自律性当然会受到影响，综合执法的效率也会因此而大打折扣。所以，?城管执法不能不着装?已成为基层从事实际工作的同志的共识，也得到了有关方面的理解和默许。首都北京城市管理综合执法局执法人员身着城管制服在天安门广场等地进行执法值勤的情况，中央电视台曾多次报道，中央领导也曾亲切接见身着制服的北京市城管执法局负责人。由此看来城管执法人员应该规范着装已经没有太多的异议了，现在的问题是该由哪一级来予以

7

明确并进行统一规范。去年5月，江苏省政府法制办已经就全省城市管理行政执法部门使用统一的执法文书、执法标志和工作服饰发了专门文件，并要求在2008年底以前全省统一规范到位。这一含有?小岗村?意味的重要举措，至少在江苏全省范围内为规范城管执法行为、改善城管执法形象提供了一项基本条件。可以断言，在这方面如能尽快出台全国性的统一规范举措，中国特色的城市管理事业必将大大前进一步。

四、城管工作异常艰辛为什么却?吃力不讨好? 笔者在城管部门工作多年，此前也在其他一些部门和单位工作过，对比之下感慨颇多。体会最深的就是：城管部门的工作难度之大，辛苦程度之强，社会压力之巨，远非局外人所能想象。绝大多数城管人不分白天黑夜，不顾日晒雨淋，不论节日假期，为了城市的整洁有序、市容亮丽、市民方便，长年超强度运转，超负荷劳动，含辛茹苦，任劳任怨，在缺少理解、支持、配合的情况下默默奉献，他们的辛劳与贡献理应得到社会的尊敬。然而由于体制机制、人员素质、执法环境等方面的先天不足，加之极少数害群之马自毁形象引发的轩然大波，使得城管在社会群众心目中的地位毁誉参半。在各地的机关作风评议活动中，城管排名靠后已屡见不鲜。?花谢花飞花满天，城管艰辛有谁怜?？心中有着满肚子委屈的城管人不免也会发出这样的感慨。那么，城市管理工作为什么常常?吃力不讨好?呢？除了本文前面提到

8

的一些客观原因外，城管部门必须对自己的工作进行深刻反思，认真查找队伍内部的主观原因，进而采取有效措施，通过自身不懈地努力，尽快扭转城管工作的被动局面。

从许多地方城管暴露出来的问题看，社会群众反响最强烈的就是城管执法人员素质不高，执法管理简单粗暴。尽管你工作很辛苦，但那些人们通常看不到，而只要你在执法中情绪稍有激动，或者是执法管理相对人故意制造事端而你不够冷静，处臵不当，马上就会引来大量围观路人，这个瞬时形成的强势群体中尽管大多数人可能不明真相，但因具有共同的同情弱者的心理，几乎都会不假思索地站在执法对象的立场上来指责城管。由于这种情况三天两头经常发生，极个别的还曾引发恶性事件，时间一长，对城管执法的逆反心理便在一些社会阶层中悄然滋长和蔓延，造成恶性循环，使得城管执法变得更为艰难。要从根本上改变城管的社会印象，就必须强化队伍教育，严格队伍管理，提高队伍政治、业务素质，灌输文明执法理念，提升执法修养水准。同时，还必须严把进人、用人关，这一点尤为重要。一些城管恶性事件的发生，根子其实就在这里。由于城管基本上算是?吃皇粮?的新部门，并且随着城市的迅速扩张和城市化进程的逐步加快而不断扩大管理范围和增加管理内容，因此必然需要增加与之相适应的工作人员。在就业形势比较严峻的情况下，有些地方便把城管看成是一个相对比较容易安人进人的理想渠道，人事腐败在这里找到了突破口，少数不具备基本执法素质的人通过关系吃

9

上了?皇粮?，自以为门路宽、后台硬，本事大，了不得，在执法管理岗位上高人一等，盛气凌人，甚至胡作非为，违法违纪，不仅在社会上造成很坏影响，而且还败坏了队伍内部风气，这是令城管人非常痛心的事情，也是真正需要从根子上解决的一个重要问题。要规范城市管理行政执法工作，就必须从源头上抓起，选人、用人首先必须规范。城管执法遇到的复杂情况多，面对的弱势群体多，处理的棘手问题多，对执法人员的政治业务文化素质、政策法规把握水平、言语举止道德修养等方面理应有更高的要求。只有严把入门关，选准人、用好人，进一步严格队伍管理和行为养成，才能弘扬正气，令行禁止，打造出一支群众信任得过的城管执法队伍。

五、城管综合执法如何才能形成?一个好汉三个帮? 自古以来，?好汉?就是专指具有行侠仗义、扶危济困、除暴安良品质，受到?草民?期盼、敬佩和拥戴的人，用现在的话讲，算是个体的民间执法人员。假如这个观点基本成立的话，那么从另一个角度来套用，如今的执法队伍就应该是法律地位明确的?好汉?群体。俗话说?一个好汉三个帮?，实践证明，城管为了大多数人的利益而进行执法与管理，充当着?好汉?的角色，如果离开了方方面面的?帮?，只靠孤军奋战显然是不行的。现时许多地方的城管执法环境并不理想，舆论氛围更有谈城管色变之势，少数基层城管，本应是?好汉?的执法管理人员，甚至

10

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ebgt.html