关于我县农村征地有关情况的调研报告

关于泰来县农村征地情况的调研报告

黑龙江省泰来县国土资源局 张子阳

自2009年１月１日省政府黑政发［2008］101号文件实

施以来，我县即对全县范围内实施征地的建设项目执行了征地区片综合地价，从具体实施的过程和所遇到的问题来看，既有其有利的一方面，又有其不切合实际之处。下面就将在我县征地的有关情况以及存在的问题和建议报告如下： 一、我县征地的总体情况

十几年来，我县建设项目的征地基本上都是零星式、分散式建设项目居多，而且大多是大庆油田产能建设项目征地，呈现永征地面积小、位臵分散、临时用地多的特点，据不完全统计，从2004年至2010年大庆油田永征地面积仅23公顷，而临时用地面积却达到了42公顷。但是，随着县域经济的快速发展和国家扩大内需建设项目的不断增多，对土地的需求也呈现出激增的态势，这直接导致近两年我县的征地工作出现较大的变化，呈现出量大、面广的特点，主要的大型征地项目有平齐铁路复线、嫩泰高速公路、抗旱灌溉引水工程和大庆油田产能建设项目等，总征地面积达815公顷，这些建设项目的征地跨越了年产值倍数法和征地区片综合地价两种征地制度，而且对嫩泰高速公路来说，因由一级路升级为高速公路，还带来了一个项目两种土地补偿制度的现象。

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自2009年征地区片综合地价实施以来，我县征地的总体情况比较稳定，基本实现了两种征地制度的平稳过渡，尽管在实施区片价的过程中遇到了各种各样的问题和困难，但我们还是在省市两级国土部门的支持和帮助下顺利完成了各项征地工作，为构建和谐社会和保障农民的合法权益做出了一定的成绩。

二、我县征地工作中存在的主要问题

征地区片价的实施，从土地补偿标准上较年产值倍数法有了大幅度的提高，而且社会养老保险体制又给失地农民生产生活提供了充足的保障，可以说农民的合法利益得到了有效保护，但是，从我们的实际征地工作中来看，区片价在很多方面还存在不完善之处。 （一）青苗补偿标准问题

按省政府101号文件第九条第二项的规定：被征地的青苗补偿费为征地区片价的4－6%。按照这个规定，无论地上青苗是玉米等大田作物还是绿豆等经济作物，无论是一年生作物还是多年生作物，无论是生长初期还是生长末期，农民所得到的青苗补偿均没有任何区别，唯一能决定农民补偿的仅仅是被征地所在区片的价格，也就是说，同样的青苗、同样的生长期，区片价如果为10元/平方米，那青苗补偿最高可得0.60元/平方米，如果区片价为20元/平方米，则青苗补偿最高可得1.20元/平方米，可想而知，同样的人力、物力和资金投入所得到的补偿不一致，给被征地农民带来的反想事什么。这一点在我县嫩泰高速公路和大庆油田产能建设

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系统工程等项目的征地过程中，都有被征地农户对此提出疑义。

（二）集体和个人的分配比例问题

按照省政府101号文件第七条的规定，在未考虑农民社保的前提条件下，土地的补偿费和安臵费的分配比例是总征地区片价的30%和70%，我们认为，这一点没有将土地二轮承包剩余年期和农民是否还有权利参与下轮土地承包的因素考虑进去，如果二轮承包仅剩一年、而且农民还参与下轮承包的话，那么按照这个比例分配集体和个人之间的利益，恐怕受到损失的不是农民个人，而是集体利益没有得到有效的保护，片面强调集体和个人任何一面的利益都是不可取的。

（三）区片价与林业、畜牧部门之间补偿标准的衔接 在我县嫩泰高速公路项目征地中，关于被占林地和草地的补偿主体和补偿标准问题引起了各部门之间的热议。对林地的补偿，林业部门认为应该执行林业部门的有关规定，即按照黑价联字[2009]27号的标准予以补偿；对草地的补偿，畜牧部门则认为应该执行《省草原条例》第十七条第二款的规定：即按平均年产值的30倍予以补偿，即天然草原4.5元/平方米、人工草原7.5元/平方米。但是，按照省政府101号文件第三条第一款的规定：在本省行政区域内征收土地的补偿标准，执行被征收土地所在行政辖区的征地区片综合地价。也就是说，无论是征收林地还是草地都要执行征地区片综合地价，与林业和畜牧部门的文件相左，出现两种不同补

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偿标准和令出多门的现象。另外，如果按照征地区片综合地价对林地进行补偿的话，那么对退耕还林的土地从政策上如何把握也将成为我们需要解决的问题，毕竟退耕还林还涉及到每年每亩140元林业补偿政策，因此，对林地和草地的补偿主体和补偿标准需要加以明确。 （四）临时用地补偿标准问题

省政府101号文件第十条规定：临时使用土地不超过一年的，按所在征地区片综合地价的10%予以补偿。临时用地有物料堆放、营房暂设、重型机械碾压、通信光缆、输气管线等多种形式，如果千篇一律地按照10%予以补偿，忽略临时用地的具体形式，那势必造成补偿不尽合理，让被征地农民误解，从而给征地工作带来巨大的隐患。重型机械碾压造成地表高度板结，给表层土壤结构造成的破坏是相当严重的，而且在几年内恢复都是很难的；此外，通信光缆、输气管线开沟部分的占地对地表腐殖土的破坏程度更加惊人，它的恢复利用恐怕十几年都无法达到开沟前的土地品质。由于这个缘故，我县在大庆输气管线征地中，绝大多数农民对此反应强烈，使征地工作困难重重。另外一点，在这10%的土地补偿之外是否还应另行支付土地复垦费用也是一个应该明确的问题。

（五）石油勘探补偿标准问题

石油勘探属于通过式作业，具有用地时间短、土地破坏程度轻、施工半径大等特点，如果其补偿标准执行101号文件临时用地区片价10%标准的话，我们认为还是有失偏颇的，

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从我县具体的石油勘探实践来看，结合国函（1989）64号文和101号文，以及土地复垦相关规定来单独制定一套适合石油勘探征地特点的补偿体系是相当必要的，也是以人为本、实事求是工作态度的具体体现。 （六）征地制度和体制不健全

征地是一项政策性、原则性很强的工作，涉及千家万户，稍有不慎即有可能给社会带来巨大的负面影响，而征地程序的健全与否是防范此类事件发生的前提和保障。现行的征地程序引入了听证机制、协商和仲裁机制以及“两公告一登记”程序，充分保证了被征地农民享有“知情权”、“参与权”和“申述权”，从实际征地工作来看，这一做法也是切实可行、行之有效的，既充分保障了农民的合法权益，同时也极大地调动了农民参与征地的积极性和主动性，但是我们认为在现行征地程序中，对批后实施工作中应该适时引入“交地”程序。权利与义务是对立统一、相辅相成的，没有只有权利的义务，也没有只有义务的权利，在保证了被征地农户的合法权益、维护了农民的应得利益后还不被农户所认同的话，除在《黑龙江省土地管理条例》第二十四条第二款“国家依法征用集体所有土地，被征地单位和个人必须如期交出土地，不得阻碍”有这方面的规定之外，在法律责任方面根本没有提及阻碍征地的罚则，这也是造成征地难的原因之一。征地应该保障征、供双方的合法权利与义务，决不是单向行为。 （七）征地主体不清，国土部门征地的主体地位没有得到应有的体现

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关于征地的主体在省政府101号文中基本没有阐述，涉及国土部门的只有第十二条“…国土资源…等部门做好征地拆迁补偿安臵工作”和第十九条“国土部门要依法办理被征收土地的变更登记手续”这样两项描述，其他诸如补偿调查、补偿发放等均由村委会和财政部门负责完成，这样必然导致征地主体不明确所造成的责任主体不清，同时也导致国土部门在征地工作中地位尴尬。

此外，现行的征地制度还存在区片价和社保混为一谈、区片间价格差异过大等等问题，这些都给征地工作带来了较大的困难，有待在今后的政策中加以考虑和完善。 三、征地工作应采取的措施和对策 （一）统一青苗补偿标准

对青苗补偿标准问题，我们建议由省政府出台补偿细则，对大田作物、经济作物、一年生作物、多年生作物，甚至是生长初期和接近成熟期的作物等制定一个较为详尽和直观的补偿标准，让我们这些基层征地工作者在给农民核算补偿费时简单明了，有法可依、有据可循，而且这样做也能让农民心悦诚服地接受。

（二）合理分配集体和个人的比例

如何健全土地补偿在土地所有者、使用者和承租人三者之间的分配制度，是关系到征地工作顺利开展和社会稳定至关重要的一环。我们的观点是借鉴英、美等国家在三者间补偿分配的制度，即综合考虑承包经营年限、承租年期以及剩余使用年限等因素，摸索出符合我国国情的一套完整的补偿

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分配体系。个人认为，我国土地承包周期为30年，那么，就应该以30年为基数在土地所有者和承包者之间按已使用年限和剩余使用年限按比例进行分配，至于在承包者和承租人之间的分配即可以考虑按剩余承租年限，也可以考虑退还承包费并适当补偿承租人对土地投入的方式进行补偿。 （三）统一补偿文件和标准，防止令出多门

既然实施了征地区片综合地价，那么就应当在建设项目征地工作中执行同一补偿标准，关于这一点能否由省政府再出台相关文件将国土、林业和畜牧三个部门的补偿标准加以统一，彻底消除补偿标准和依据庞杂、令出多门的现象，使征地工作脉络清晰。

（四）界定临时用地性质，管线用地性质的界定 对临时用地的补偿我们建议由省政府出台细则，提高管线、光缆这类对土地表土破坏较为严重占地的补偿标准，彻底打破大庆油公司自行制定补偿标准的现象，我们认为，除压占、营房暂设等对土地破坏较轻的用地可按临时用地标准补偿外，其他输气管线、通信光缆等破坏土地严重的临时用地应参照永征地的补偿标准予以补偿。 （五）石油勘探应单独制定一套补偿体系

由于石油勘探作业属通过式用地，占地时间极短、破坏土地程度较轻，综合国函【1989】64号文件可以免于办理临时用地手续的规定，我们认为，勘探作业用地性质应该界定为一种特殊形式上的临时用地，有别于一般意义上的临时用地，因此，应当另行制定即使被占地农户的应得利益得到保

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护，同时也使勘探企业的合法权益不受损失。 （六）健全征地制度，保证征供双方的合法权益

现行的征地程序总的来说是十分健全和严密的，但个人认为，在征地实施环节中对“交地”程序上还不够健全和明确，即使征地手续合法、程序健全，如果被征地农民还是拒不交地的话，那么在具体征地时，除在《黑龙江省土地管理条例》第二十四条第二款“国家依法征用集体所有土地，被征地单位和个人必须如期交出土地，不得阻碍”有这方面的规定之外，在法律责任方面根本没有提及阻碍征地的罚则，这也是造成征地难的原因之一。对此应尽快出台相应的法律、法规和配套政策，在保障被征地农民合法利益的基础上，也要保证征地方的权利，这也是维护国家征地的权威性和严肃性的需要。

(七）国土部门在实施征地工作中的主体地位应予以明确

国土部门在建设项目征地过程中担当着非常重要的角色，不仅要为当地政府当好参谋和助手，提供决策和依据，还要为被征地农户负责，充分保障农民的合法利益，同时也要保障征地单位的权利，确保国家的公共利益不受侵犯，因此，应尽快出台相应的政策，进一步强化国土部门在征地中的主体地位，充分发挥我们国土部门熟悉征地法律、法规和政策的优势，确保征地工作有序进行。

征地工作是一项政策性极强，涉及社会各个层面的庞大系统工程，无论是政策的制定和实施，还是各部门间的配合

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都是不可或缺的，它关系到征地工作的成败，关系到社会的和谐、稳定与发展，因此，我们要充分认识到征地工作的重要性，制定出一套行之有效、能为各各方面所接受和认可的法律体系，使之成为促进国民经济发展、构建和谐社会的助推器和润滑剂。

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