2013 欧盟航空业碳减排指令的法律分析

◆社会观察

欧盟航空业碳减排指令的法律分析

郑勋勋

摘

要

崔佳君胡荣

将国际航空业纳入到碳交易体系有其必要性，并可以在一定的条件限制下获得GATS第14条的保护；但欧盟并

非合适的国际碳减排规则制定主体，守法主体的设置也违背了共同但有区别责任原则；“全程收费”的逻辑模式具有一定的合理性，只是由于立法主体的不适格引发了诸多问题；国际社会应当在坚持共同但有区别责任原则的前提下，致力于构建以国际民航组织为中心的全球性航空业碳交易体系。关键词

EU-ETS

航空业

温室气体减排共同而有区别责任原则

基金项目：浙江财经学院本科生科研项目（2012YJX81）。作者简介：郑勋勋、崔佳君、胡荣，浙江财经学院法学院。中图分类号：D920.4一、引言

2008年11月19日，欧盟议会和欧洲委员会通过新法案(Di-rective2008/101/EC，以下简称2008指令)，决定将国际航空业纳入温室气体配额排放交易机制(EU-ETS，EuropeanUnion′sCO2

EmissionsTradingScheme，以下简称EU-ETS)，规定自2012年1月1日起，所有飞往、飞经、飞离欧盟机场的欧盟和非欧盟航班需要购买碳排放额。该政策规定了排放上限，将排放额减到上限以下的航空公司将无须支付任何费用。欧盟单方面的举动引起了国际社会的强烈反对。2012年5月23日，欧盟委员会空中交通主管马修?鲍尔温表示，欧盟系统受到中国、美国及其他国家的反对，如果能够达成全球一致的方案，欧盟愿意考虑改变自身的系统。探讨航空业碳减排的依据，以及欧盟单方行动逻辑及其评价，不仅对于当下僵局的解决有益，也能够为未来类似问题的解决提供方向。

二、航空业纳入到碳交易体系的依据考察（一）航空业碳减排的必要性

《气候变化公约》未能将国际航空碳排放纳入到减排体系当中来，但国际航空的碳排放问题比国内航空更突出。尽管目前航空业所占比例仅占欧盟排放总量的3%，但研究表明，航空业于2020年的排放量将会占据EU-ETS的20%-41%，由此抵消部分碳减排的努力，使欧盟到2020年的减排目标(比1990年降低20%)难以达成。全球航空业碳排放情况显然也面临与欧盟类似的问题。

实行内部碳减排措施地区的国际航班，在成本上比未采取类似措施的国际航班更高，因而在竞争上面临不利，这构成将国际航空纳入到碳交易体系的第二个理由。环境投入本身就有很大的外溢性，旨在抑制全球变暖的碳交易体系就更是如此，局部的碳减排体系本身就存在着动力不足的问题。欧盟一直积极履行在《京都议定书》当中作出的承诺，EU-ETS履行着全球近40%的碳减排任务，但却因此使欧盟在国际航空中处于不利地位。

（二）航空业碳减排的法律空间

环境的不可或缺性和贸易的不可偏废性决定了二者必须协调发展。全球环境问题的凸显以及国际国内的舆论压力使得“与贸易有关的环境措施”（TradeRelatedEnvironmentMeasures，以下简称“TREMs”）的出现成为必然。尽管国际贸易制度关于保护环境的规定很少，但仍不可忽视其在保护环境方面的作用。基于此，国际环境法和国际贸易法在严格的条件限制下，为TREMs提供了法律依据。

1．国际环境法依据

文献标识码：A

文章编号：1009-0592(2013)02-164-03

京都议定书要求各国要在国际环境法的框架下制定控制温室气体排放的具体措施。同时，还重申了在《里约宣言》、《气候变化公约》中确立的共同但有区别的责任原则，指出发达国家应当在碳减排中发挥主要作用；有关环境措施应充分考虑对气候变化的不利影响、对国际贸易的影响、以及对其它缔约方——尤其是发展中国家缔约方特别指明的那些缔约方的社会、环境和经济影响等。国际航空业的碳减排，在目标上与国际环境法相契合。

2．国际贸易法依据

GATT/WTO前法律顾问Petersmann教授认为：GATT允许各缔约方自由地运用国内税收、国内规章、补贴、关税和其他的贸易限制手段去实现自己的特定的公共政策的目的，只要是在不歧视的基础上运用即可。言外之意，GATT并不限制缔约方为环境保护的目的而运用以上手段。为给缔约方在特定情形下合法免除基本贸易规则义务，GATT也存在关于环境保护的一般例外条款，GATT第20条（b）、（g）两款，在贸易与环境争端中得到多次援引。虽然TREMs及其专家组对第20条序言及（b）、（g）两款秉持严格解释原则，但从GATT第20条的创立目的来看,那些基于环境保护目的的措施能够在GATT第20条的保护下取得合法地位。

航空业属于服务贸易的范畴，类似服务贸易的减排措施在实践当中很少。《服务贸易总协定》（GATS）也有与GATT一脉相承的一般例外制度。根据GATS第14条规定，“为保护人类、动物或植物之生命或健康所需”，各国可以进行在不对“一般条件类似的国家间形成专断或不合理的歧视，或对服务贸易构成隐藏性之限制”的前提下，对服务贸易进行一定的限制。国际航空业的减排，也要参照专家组对GATT20条解释，如也要符合“必要性”的检验、手段和目的之间的实质性联系等条件。总体而言，国际贸易法为航空业减排提供了国际法空间。

三、欧盟航空业碳减排指令的合法性分析（一）规则制定主体问题

要探讨在国际航空业碳减排规范制定中，欧盟是否是适格的主体，需要从国际协定和国际习惯法入手。其一，《京都议定书》第2.2条明确规定国际民用航空组织是唯一的国际航空减排规则制定者。其二，《芝加哥公约》第12条规定国际民用航空组织是公海上空规则的制定者，欧盟不享有公海上空的立法权，不能成为规制起降欧盟境内国际航班全程碳排放的合法主体。其三，根据《芝加哥公约》第1条和第11条关于主权的相关规定，国家对航空器在其领土之上的空域中的碳排放自然也有排他性的管辖权。欧盟碳减排规则侵犯了其他国家的排他性管辖权，使其自

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身无法在法律上取得合法主体地位。

（二）守法主体及其义务的设置

共同但有区别责任原则含义为：国家不分大小、贫富、能力强弱，对地球环境的保护都负有责任，但在各国之间，特别是发达国家和发展中国家之间，所承担的责任应当与它们社会历史上和在当前对地球环境造成的破坏和压力相适应。

欧盟航空减排指令不加区别地要求来自拥有不同历史责任和减排能力的国家承担相同责任，既不符合气候正义理论，也使技术落后国家在国际民航竞争中处于不利地位，这恰恰是共同但有区别责任所竭力避免的结果。发达国家本来就在全球变暖的问题上负有主要的历史责任，同时，发展中国家囿于自身技术发展程度，亦不应与发达国家承担相同责任。因此，欧盟的做法违背了共同但有区别责任原则。

（三）调整方式问题1．收费的性质和依据

碳关税指的是基于碳排放的进口环节边境调节措施，表现为要求进口商对进口自未实施碳减排制度的国家之产品缴税或购买排放配额等形式。进口国的碳减排制度为碳税时，碳关税表现为税收的形式，当进口国的碳减排制度为限额与交易制度时，碳关税表现为配额的形式。一般认为，只要实施得当，是能够取得合法地位的。

《芝加哥公约》第15条规定，各缔约国不得仅仅因为航空器进出或穿越其领土而征收任何的税费或收取其他费用。但同时规定，机场设施及服务提供者可自行评估收费标准，进行收费以弥补其成本。于是有学者指出，欧盟航空碳排放交易制度下的购买超额许可证费用可以视为机场服务费用。然而，ICAO在解释第15条时指出，所收费用不得超过提供设施和服务所需的、经过证明的成本。而且，根据第15条精神，各缔约国不能仅基于营运人在其领土经停、出港或进港而强行收取额外费用。我们认为，《芝加哥公约》第15条并不能当作欧盟收取碳关税的依据，而是应当诉诸WTO制度的一般例外规定。

GATS第2条规定了最惠国待遇，GATT的第三条也主要对“国民待遇”、“非歧视原则”、“平等对待原则”进行了规定。EU-ETS下拥有更先进技术的欧盟比多数国家都更有竞争优势，因而有学者批评这构成了变相的补贴，构成了贸易保护。

我们认为，EU-ETS并未违反上述的原则和规定。一方面，在1987年的“美国对石油和某些进口物质的税收案”中，审查该案的专家组认为，国民待遇原则的目的在于保护进口产品和国内相同产品之间平等的竞争环境，而与贸易措施导致的贸易效果无关，有学者指出如果一国的贸易措施出于环境保护的目的，那么我们应当认为这样的贸易措施并没有“对国内生产提供保护”的意图，因而符合GATT/WTO的国民待遇原则。另一方面，例外措施的实质就是允许成员合法免除基本贸易规则义务的约束，但一般例外条款适用范围过宽。“美国-汽油标准案”上诉机构和专家组均承认“清洁空气”可作为(b）款中的“可耗竭的自然资源”，（b）款中的“必需”的解释标准也在时代的变化中从“最小贸易限制检验”发展到“较小贸易限制检验”,而且欧盟也采取了符合(g)条款的内国相应的限制措施。按照“蛙鱼与鲜鱼”案中上诉机构对第20条(g)款中“与保护可用竭的自然资源相关(relatingto)的措施”的解释，只要引起争议的措施与保护可用竭的自然资源这个合法目标之间有实际联系(substantialrelation-ship)，并且不仅仅是偶然地或无意地(incidentallyorinadvertently)用于保护自然资源，那么该措施就是“与保护可用竭的自然资源相关的措施”。从2008

指令的规定来看，欧盟的措施有一定的合法依据。

2．全程收费的逻辑模式分析

《芝加哥公约》第12条的规定，国际性的航空规则应该根据该公约制定。但欧盟却未对航班在欧盟境内、其他国家和公海上空的航程加以明确区分。而是采取了无限管辖的方法，把航班在非欧盟境内航行时的碳排放也计算进总额，引起了巨大争议。而通观欧盟进行全程收费的理据，主要是以下三个理由：

“实质影响”构成欧盟进行全程收费的第一个理由。许多国家和学者都主张，对于在本国领土以外的行为，如果给本国造成了实质性的影响（substantialeffect），对该外国发生的行为，本国法律具有域外适用本国法律的管辖权。环境污染的外部性特点在碳排放领域体现的特别明显，在公海和别国领空内的排放对欧盟也会产生影响。

全程收费的决定性的第二个理由在于航班在欧盟成员国内起飞或降落。实质影响的理据并不充分，因为其飞跃领空（而不降落），就对之进行收费的做法违反了国际惯例，也会造成收费权的混乱。用归谬的方法，将这一理由推到极致，不飞经欧盟的民航飞机和他国国内的民航飞机的碳排放同样会影响到欧盟，但欧盟显然无权进行管辖。而如果从埃及飞往冰岛（非欧盟国家）的飞机飞跃了欧盟领空，其碳排放对欧盟的影响，显然要大于一架从中国飞往希腊的飞机，但欧盟却不可能对前者的碳排放收税，而依据2008指令可以对后者收取超额碳排放费。二者的区别仅在于后者在欧盟机场降落。欧盟指出，当航空器物理上处于成员国领土范围内，尤其是该范领土内的机场时，成员国和欧盟对该航空器拥有无限管辖权（unlimitedjurisdiction），可适用欧盟法规。

相对国无碳交易体系构成了欧盟全程收费的第三个理由。仅基于“实质影响+起降=无限管辖”的理由，起降国均有权进行管辖，会产生管辖权的冲突。按照碳关税的一般逻辑，碳关税的对象仅仅是没有实施碳关税制度的国家出口的产品或服务。欧洲法院在“欧盟航空碳税案”的判决书中指出：“欧盟的环境政策寻求对环境较高水平的保护，欧盟法规原则上只允许遵守欧盟标准的经营者在欧盟从事商业活动。依据可援引习惯国际法原则和欧盟法在欧盟领域内的完全适用性，对部分因欧盟领域之外的活动造成欧盟成员国空气、海洋和陆地污染的特定事宜，可以适用欧盟环境法。”2008指令下，如果运营商能够证明为碳减排作出了努力（如该国实施了碳排放权交易制度），则相应费用即可减少。正是因为别的国家大都没有建立航空业碳交易体系，因而欧盟才要进行全程收费，这样既可以避免管辖权的冲突，又符合维护公平竞争环境的碳交易体系之经济目的。

综上所述，欧盟碳减排指令采取了“实质影响+起降+相对国无碳交易体系（考虑其程度）=无限管辖（全程收费）”的逻辑模式。其中，起降为基本管辖提供了依据，而实质影响理论和相对国无碳交易体系则为无限管辖提供了理由。

这种逻辑模式具有一定的说服力。碳关税的基本理由是征税对象产生了大量碳排放却没有相应的限制机制。货物碳税征税对象是货物的碳排放，航空碳税则是航班的碳排放，收费的焦点在于产品或服务本身的碳排放，而不在碳排放的地点。从这点上看，航空碳税和货物碳税本质上相似。货物贸易的碳排放地点很大一部分不在碳关税收取国，航空业的碳排放地点同样如此，其遭致广泛反对的原因无非是：计算航空碳排放其更直观的涉及到排放地点的问题，也就更容易遭致管辖权的批评。

但前述的逻辑模式仍面临以下问题：

（1）相对国不采取碳交易体系，不能构成欧盟收费的理由。

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欧盟此举旨在敦促相对方采取类似的碳交易体系，进而解决碳泄漏和维护公平竞争的问题。但将不具强制减排义务也不具强制减排能力的发展中国家拉入到碳交易体系，不符合气候正义理论，违背了共同但有区别原则。

（2）欧盟作为一个区域性组织，不能“逼迫”其他国家建立其碳交易体系。不同国家之间的配额如何协调，配额的定价机制等涉及到多国利益，欧盟无力解决、协调这些问题。

（3）关于中转的问题。欧盟只计算到欧盟境内机场和离欧盟最近的起降航班之间的航程。举例来说，一架从上海——迪拜——巴黎的航班，上海至迪拜的航程并不计算在内。也就是说，航班可以采取在离欧盟较近的的国家进行中转以减少被计算的航空里程，进而减少所需缴纳的费用。有学者认为其他国家为了规避碳排放税有可能改变航线，进而有可能会增加碳排放，但也有学者指出这样的担心脱离实际。

欧盟进行全面管辖的重要理由在于航班在欧盟“起降”，但该理由本身也给予了他国进行管辖的理由，中转意味着有新的起降国的加入，为减少管辖权的冲突，给中转留下空间可能也是欧盟的折衷选择。

航空业碳减排归根结底是全球性问题，欧盟只是区域的国家联合组织，其影响力毕竟有限。欧盟采取了在欧盟起降的飞机在全程航线上所有超额碳排放进行收费，一大理由便在于环境污染的（碳排放）的外部性。但对于改变航线、将高碳排放飞机用于其他航线等措施，只是改变了排放地点，却无助于作为全球碳排放问题的解决。

四、对航空业减排体系的展望

2011年12月21日，欧洲法院判定欧盟第2008指令既不违（上接第151页）

要加大干部问责力度，坚持教育、制度、预防与惩处并重；六是要健全组织机构，为党风廉政建设和反腐败斗争提供坚强的组织保证。要继续贯彻好“五落实”要求，配齐配强纪检监察干部，通过引进、培训等方式加强纪检监察干部队伍的专业化建设，从而更好地发挥纪检监察作用。各级党组织要严格按照《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《云南省贯彻<中国共产党普通高等学校基层组织工作条例>实施办法》的规定，在党总支委委中设置纪检委员，明确职责，抓好党风廉政建设及反腐败工作，确保各项工作落到实处。

——在制度的健全完善上，应着力抓好三方面的工作。一是要确保制度建设的科学性，要有一套制定制度的科学机制，建议学校设置一个制度综合主管机构，统筹全校制度建设，确保党令政令统一；二是要切实加大制度宣传及执行检查力度，做到有章可循，有章必行，违章必究；三是切实抓好各级领导干部的党纪法纪教育。要按照依法治校，建设和谐校园的要求，结合学校的工作实际，深入、广泛、持久地在各级领导干部进行法制宣传教育，通过“六五”普法活动的开展，不断提升各级领导干部的党纪法律意识和对党纪法律的敬畏感，进一步推进依法治校进程。

——在切实提高统筹协调能力上，应着力抓好三方面的工作。一是建立学校党建工作联席会制度，统筹安排部署党建工作。党建联席会议的工作制度主要采取会议制度和信息交流制度。同时，根据需要有针对性地联合调研，收集合理化建议，采取针对性措施，为党风廉政建设和反腐败工作提供科学的决策参

考；二是改进完善党风廉政责任制考核制度，推进系部工作协调发展。在确保考核结果的客观公正的基础上，力求体现广泛性和系统性，把党风廉政建设责任制执行情况考核结果作为对干部政绩评定、表彰奖惩和提拔任用的重要依据，以实绩分优劣。将党风廉政建设责任制与责任追究结合起来，将反腐倡廉建设融入学校日常工作中去，真正把考核结果与领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用和评优评先直接挂钩，奖罚分明，将党风廉政建设责任制工作的落实作为学校开展责任追究的突破口，每年对被考核系部工作做必要的反馈，提出相应整改意见，加强分类指导，而推动学校系部工作整体提升；三是纪检监察部门积极争取党委的支持，在党委的领导下，按照党章的要求，全面履行职责，围绕师生员工关心的热点问题，拓展纪检监察领域，加强对工程建设项目、大宗物资采购、财务管理、科研经费、招生、考试、职称评定、后勤服务等重点领域和关键环节的监管，抓好“小金库”治理等专项工作，确保纪检监察职能覆盖高校工作的各个领域，切实为学校的快速健康发展保驾护航。

参考文献：

[1]中央纪委宣教室，中央纪委研究室编．新世纪新阶段党风廉政建设和反腐败斗争若干问题解答．中国方正出版社．2003年版．

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室编．中国的反腐败和廉政建设．中国方正出版社．2010年版．

[3《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》]．[4]中共云南省委关于印发《云南省贯彻<中国共产党普通高等学校基层组织工作条例>实施办法》的通知云发〔2011〕13号

[5《中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报》]

反所涉习惯国际法原则，也未违反欧美间《开放天空协定》，确认了将国际航空纳入欧盟排放交易机制的有效性。这也意味着，外界与欧盟诉诸法律的对抗宣告失败，欧盟碳减排指令之争仍处于僵局。在寻求打破僵局进行“建设性接触”的过程中，应当遵循以下规则：

第一，坚守京都议定书的框架体系，依赖国际航空组织，制定全球统一规则。在全球性体系构建起来之前，一方面要积极的与欧盟进行沟通和谈判；同时也可以逐步建立其国内的碳交易体系，同时积极发展碳减排技术。

第二，在坚持共同但有区别责任的前提之下，逐步由差别责任走向共同责任，发展中国家也要承担起强制减排责任，但也必须和发达国家体现出差别，充分考量发展中国家的历史责任和减排能力；同时发达国家应进一步帮助发展中国家改进环保技术。

第三，充分权衡不同的碳交易设置所带来的贸易和环境效果，仍应把贸易自由放在更为重要的位置。建立航空业碳交易体系的一大目的在于促进内外的公平竞争，但不应矫枉过正。

参考文献：[1]秦悦铭，陈其霆．欧盟航空业碳排放交易新规则研究综述．科学管理研究．（3）．2011[2]李居迁．知识产权出版社．WTO贸易与环境法律问题．2012．[3]曹明，王慧．从GATT第20条的解释看环境税的合法性．学习与探索．2011(6)．[4]梁咏．欧盟碳减排的国际法规制——以航空业为例．法学．（12）．2011[5]宣增益．航空减排路径之探讨──兼评欧盟航空减排交易指令．中国政法大学学报．（1）．2011

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