内蒙古农村牧区土地流转的金融支持状况研究

内蒙古农村牧区土地流转的金融支持状况研究

目前，金融支持在推动农村牧区土地流转的有序进行中作用很大,但是现有的农村金融服务不能适应农村牧区土地流转金融需求的新要求，农村牧区土地流转金融供给与需求矛盾，制约了农村牧区土地流转进程。解决农村牧区土地流转过程中的金融困难，是推动农村牧区土地流转，发展规模经营，实现农业现代化所面临的重大课题。本文深入分析了内蒙古自治区农村牧区土地流转金融支持的现状和存在问题，提出了一系列加大金融支持农村牧区土地流转的政策建议。

【正文】

内蒙古作为全国的农牧业大省，实行农村牧区土地流转是全面深化农村牧区改革、推进农牧业现代化的必由之路，对自治区建成绿色农畜产品生产加工输出基地和保障国家粮食安全具有重要意义。

一、内蒙古农村牧区土地流转金融支持的现状 （一）内蒙古农村牧区土地流转现状 1.流转规模偏小，流转潜力较大。

2012年，内蒙古自治区土地和草场流转面积1674万亩和7392万亩，分别占土地和草场总面积的15.6%和7.1%。相对其他发达省份35%-55%的流转率而言，内蒙古地区农村牧区土地流转比例偏低，农村牧区土地流转规模偏小，说明内蒙古农业经营依然处于小规模经营为主的状态。

2.流转形式多样，以转包和出租为主。

从内蒙古自治区农村牧区土地流转形式的比例来看，以转包和出租为主，且全区各地流转形式比例差别不大。2013年，各种方式所占比例为：转包为72.38%、出租为15.65%、转让为5.33%、互换为3.9%、股份合作为1.82%、其他形式为0.92%。

3.受让主体多元化，合作社和企业增多。

早期土地流转多由亲邻间、零散型、小宗土地转包、转让，随着农民合作社和产业化的发展，合作社和企业受让土地越来越多。以巴彦淖尔地区为例，据内蒙古农牧业厅的调查结果显示，2013年该地区已备案登记的各类农牧民专业合作社达到1612家，70%以上参与到了土地流转规模经营中，入社农户3.5万户，带动农牧民9万多户。

（二）农村牧区土地流转对金融需求的变化

农村牧区土地流转后农民生产生活发生了许多变化，对金融产品需求增加；同时，出于规模经营需要的考虑，对金融需求也发生了很多变化，主要表现在：

1.农村牧区土地流转的金融需求主体多样化。农村牧区土地流转金融需求的主体主要有大规模经营农户、农民合作经济组织、农业企业和失地农民等，他们在农村牧区土地流转后，都需要金融支持。一是规模化经营专业户需要金融支持。农村牧区土地流转的主要方式是土地向专业农户集中，形成规模经营，这一过程需要投入大量资金。二是大型农业企业需要金融支持。农业企业对土地的流转采用租赁，农民以土地入股等模式，失地农民转为雇佣工人，许多特色农业、品

牌农业、科技农业、合同、订单种养业企业，逐步形成高效农业和外向型农业发展模式，这一转变过程需要金融业的大力支持。三是农民专业合作经济组织需要金融支持。农民专业合作经济组织可以为成员提供金融服务，满足农民服务需求的多样化、促进专业化生产和产业结构调整、有效抵御市场风险、推进农业产业化经营的需要，但专业合作经济组织自身资金实力有限，仍然需要外部信贷资金的大力支持。四是失地农民进城创业，同样需要金融支持。

2.农村牧区土地流转的金融服务需求增多。一是贷款数量增多，贷款期限延长。由于农业规模化经营和现代化经营所需要的资本、土地、技术等生产要素增多，资金需求会明显增多，贷款额度增大，经营者的自有资金己经不能满足生产和发展的需要，向金融机构贷款将成为主要选择。据调查，农村牧区土地流转后的规模化经营，各类新型农业经营主体单笔贷款需求额度最少的在十万到五十万元之间，最多的在五百万到一千万之间。贷款期限大多需要1年以上。二是新型信贷产品的需求增多。农村牧区土地流转改革后，农民急需大额抵押担保贷款，现有的信贷额度低、期限短，不能满足土地的规模化经营和产业化经营。探索利用承包经营权进行抵押，加快新型信贷产品的研发己越来越紧迫。三是政策性农业保险需求越来越迫切。农村牧区土地流转后，规模经营导致农业风险集中，大范围突发的自然灾害，种粮大户、专业合作组织以及农业企业根本难以承受，希望通过一些方式转移风险，政策性保险是专业风险的一条有效途径。然而由于农业保险风险过大并且受灾后损失程度和范围以及理赔比例难以确定，

结果导致农业保险发展与需求不适应。

（三）农村牧区土地流转的金融服务现状

1.农村牧区金融服务供给主体。目前，内蒙古农村金融机构可以划分为四类，分别是政策性银行（中国农业发展银行），商业银行（中国农业银行和中国邮政储蓄银行），农村合作金融机构（农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）、农业保险经办公司以及新型农村金融机构（村镇银行、农村贷款公司和农村资金互助社）。截止2014年7月底，自治区农村信用社营业网点2310个，设立助农金融服务网点3215个，是农村金融服务的主力军。农村商业银行14 家，农村合作银行4家，县（市）统一法人社75 家。中国农业银行在全区各旗县的营业网点和自助机具也在农村牧区为广大农牧民提供全方位的金融服务。另外，截至2013年底，三家农业保险承办公司的旗县区及以下分支机构（含支公司、营业部、农村营销服务部）合计658家，已建成乡镇服务站704家、协保队伍10636人，覆盖全区的农业保险基层服务网络初步搭建。

2.支持土地流转的主要金融产品和服务。近年来，针对规模化种植养殖、基础设施建设、牧业机械购置等草原畜牧业发展资金需求额度大，牧户及专业合作社等缺乏有效抵押物的实际情况，内蒙古涉农金融机构正积极探索创新土地和草牧场承包经营权抵押贷款、生产设备抵押贷款、农机具购置专项贷款等信贷产品。如采取“三三四”运作模式，根据不同的农机具价格，由国家补贴30%，农牧户自筹资金 30%，农村信用社贷款40%，支持农牧民购买生产设备。积极推动牧

民专业合作社、信用互助协会等信用共同体的建立和相互合作，努力探索“银行+企业＋牧户”、“银行＋专业合作社＋保险”、“银行＋企业＋担保”信贷合作服务新模式。通过信贷产品创新，有效解决了牧民购置大型农机资金不足的困难，扶持了一批农牧民专业合作社，培育了一批现代化、规模化种养殖基地。

二、内蒙古农村牧区土地流转中金融支持存在的问题 （一）金融机构支持不足

1.农村金融人才缺失，支持农村牧区土地流转潜能不够。农村牧区银行机构基层员工接受正规金融类相关的高等教育比较少，支持农村牧区土地流转的各银行业机构缺乏高素质的金融产品创新类专业人才，导致农村金融支持农村牧区土地流转的方式仍处于较低层次，潜能未能得到有效激发。

2.农村金融主体单一，支持农村牧区土地流转激励机制不够。自治区支农主体主要是农村信用社，农业银行实行严格的授权经营，导致基层金融机构权利、能力和水平十分有限，风险管理和创新机制不能有效协调运行，造成农村牧区土地流转金融支持开展面较小。当前，金融机构激励机制尚不完善，缺乏专项成果评价考核机制，影响支农工作的积极性。

3.农村金融环境欠佳、金融机构支持动力不足。一些农村地区信用意识不足，缺乏信用评估机制和约束，借款者逃债现象严重，为了控制风险，部分银行业机构更多的选择开展传统存贷款业务，在农村牧区土地流转支持方面动力不足。金融服务存在操作规范隐患。价值

评估不够规范，缺乏贷款质押物价值评估程序，没有土地经营权等价值评估机构，缺少专业资质评估人员。农户能够提供给银行的抵押品较少，大部分为专用机器设备、鸡舍、猪舍和牛羊等，这些抵押品价值不易评估，且风险较高，导致金融机构支持农村牧区土地流转动力不足。

（二）信贷类金融产品和服务发展滞后

1.金融产品信贷额度不能满足规模化的资金需求。目前，支持农村牧区土地流转的金融机构为了控制风险，坚持“小额、分散”的原则，金融供需不匹配，阻碍了规模经营户的发展能力。现行的信贷管理体制对土地承包经营权抵押都采取了限制措施，农民缺乏有效的抵押物，同时，商业性担保公司由于农业的高风险低收益不愿意对农村牧区土地流转金融需求者提供担保。

2.金融产品信贷约期不能满足多种生产周期需求。农村牧区土地流转前，农户贷款的期限在1年以内，农村牧区土地流转后贷款需求多样化，贷款期限在一年以上占大多数。如果农户大规模的承包经营生长期在一年以上的作物，农民只有在获得收益后才能归还贷款。如果贷款期限在1年以内，农户将无力归还贷款，这为银行收回贷款本息增加了难度。由于内蒙古地区广大牧区肉牛、肉羊养殖的生产周期达两年以上，而支持农村牧区土地流转的金融机构受上级机构年度季度等考核因素的制约，贷款约定期限一般是按照年末或者季末收回贷款，不能保证按生产周期发放和归还贷款，不能满足农村牧区土地流转后多样化的生产周期需求。

3.金融产品信贷品种不能满足种养业多层次的资金需求。支持农村牧区土地流转金融机构开办的农村信贷业务绝大多数是三五户联保贷款和小额信用贷款，农机具、林权、土地承包经营权、农村宅基地等抵押类贷款模式尚处在探索和试点过程中。创新产品少且额度小在一定程度上制约了农村牧区土地流转的进程。

4.金融产品风险防范意识差。金融服务产品创新存在信用风险隐患。比如信用共同体贷款、小额农户贷款、农户联保贷款，都是以信用为基础的信用贷款形式。在当前的农村信用环境欠佳并且在现有的社会公信力缺失的条件下，如果贷款人在经营过程中出现困难，导致债务危机，有一大部分贷款人会选择拖欠贷款，资金信贷风险就难以防范。

（三）政策性农业保险支持力度有待提高

1.内蒙古政策性农业保险发展基本情况。2013年，全区政策性农业保险实现保费收入27.42亿元，同比增长46.18%，是2008年的1.52倍。其中：政策性种植业保险保费收入19.55亿元，政策性养殖业保险保费收入1.37亿元，政策性森林保险实现保费收入6.44亿元，政策性温室大棚保险保费收入565万元。其中，政策性种植业保险承保面积、保费收入位居全国第三位，共承保大豆、玉米等各类农作物8602万亩；养殖业保险总承保头数73.91万头，其中承保育肥猪39.16万头，承保奶牛26.75万头，承保能繁母猪8万头；政策性森林保险承保面积3.77亿亩，与保费规模一起位列全国之首。自治区、盟市财政保费补贴品种实现保费收入753万元，其中阿拉善盟

5.02万亩西甜瓜、1万亩葡萄种植获得保险保障，西甜瓜的承保面积同比增加8659亩；乌海市2335亩葡萄、847亩露地蔬菜参保，葡萄的承保面积同比增加1459亩。

2.内蒙古政策性农业保险中存在的主要问题。一是承保利润率偏高。2008至2013年六年间，自治区政策性种植业保险（含森林保险）的平均承保利润率为18.45%。二是种植业保险一险独大，养殖业保险、涉农保险发展滞后。2008至2012年五年间，自治区政策性种、养两业保险保费收入的结构占比为94.5：5.5。2013年，自治区政策性养殖业保险、种植业保险、森林保险保费占比依次为5%、71.5%、23.5%，养殖业保险发展水平与我区畜牧业大省位次不相匹配的问题仍未见好转。原因主要有：原有的承办区域划定政策多年未做调整，适度竞争的市场格局尚未形成；保险公司旗县区查勘人员配备、查勘车辆等设备配置明显不足，基层分支机构大范围开办力不从心；现场查勘服务成本过高，基层分支机构承办积极性差；旗县财政资金紧张，保费配套能力弱，基层政府组织推动的积极性不高；奶牛保险保障水平与活体市场卖价差距较大，养殖户自交保费负担偏重，投保积极性不高；部分农牧户投保需求强烈的养殖品种（如基础母羊、种公羊、育肥羊、肉牛等）未纳入中央财政补贴目录等。与此同时，我区尚未出台农房保险、农机具保险保费补贴政策，商业性农房保险仅通过种植业保险渠道带动零星开办。三是保险公司资源投入和后援支持滞后，承保理赔基础工作薄弱。保险公司农业保险基层服务体系建设、农险专职岗位人员配备、查勘车等理赔服务设备配置等投入没有随着承保

范围的快速扩展而同步跟进，基层服务能力与承保规模不相适应的问题较为突出，承保理赔工作“两头在外”、高度依赖各级农牧业部门的局面没有得到根本扭转，导致承保理赔基础工作薄弱，合规风险较为突出，服务能力严重不足。四是农业保险产品创新不足。一些农牧民保险需求较大、投保意愿较强的保险品种不足，如目标价格保险、天气指数保险等新兴保险产品和服务缺乏。

三、金融支持农村牧区土地流转的对策建议

要解决农村牧区土地流转过程中金融支持不足的问题，需要结合内蒙古农村牧区经济发展的实际特点，在深入分析自治区农村牧区土地流转的农村金融需求与供给现状、存在的问题基础上，理清农村牧区土地流转金融支持的思路，进而提出对策建议。

（一）加大农村牧区土地流转的金融组织支持力度

1.加大对政策性银行的支持。近几年，涉农商业银行对农村的业务逐渐减少，必须依靠农村政策性金融——中国农业发展银行发挥诱导性支持作用，吸引大量的资金投入农村支持农村牧区土地流转，促进农村土地规模经营。因此，需要调整调整农村政策性银行的职能定位，将政策性金融服务深入到农业生产的产前、产中和产后，加强与其他涉农金融机构的合作；建立财政补偿机制强化农业发展银行对农村牧区土地流转的金融支持力度，鼓励农业发展银行向各类农村牧区土地流转金融需求主体发行优惠贷款，对于贴息资金和呆账损失，可以通过部分财政预算补偿；明确服务农村牧区土地流转的重点项目和领域，重点对农业基础设施建设加大资金投入、重点对农业科技的研

发增加资金投入、重点支持能够改善农业生态环境的项目，给其他农村牧区土地流转金融需求者营造良好的环境。

2.充分发挥商业性银行的信贷优势。商业性农村金融机构中的农业银行、农村商业银行和邮政储蓄银行，在支持农村牧区土地流转过程中，需充分结合农村牧区土地流转主体金融需求，加快信贷产品创新，满足多样化的农村土地规模经营主体的需要。如农业银行可以满足具有大额资金需求的科技型龙头企业；农村商业银行在做好小额信用贷款和联保贷款的前提下，通过提高农户信贷额度、延长贷款期限、简化贷款手续等措施，拓宽支持农村牧区土地流转的渠道；邮政储蓄银行可以发挥农村资金回流机制，保障农村储蓄资金能够真正为农村发展服务。

3.逐渐完善新型农村金融机构布局。新型金融组织是以立足农村、服务三农为主要特点的新型金融机构，主要包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、“土地银行”（农村土地互助社）等。

（二）加大金融支持农村牧区土地流转的产品和服务创新 农村牧区土地流转金融产品创新是关键，金融机构应以满足各类需求为目标，创新农村牧区土地流转金融服务产品，使农村金融组织服务农村牧区土地流转更为有效。

1.开发创新农地承包经营权抵押贷款产品。在农村牧区土地流转过程中，因为各经营主体严重缺乏抵押物导致无法取得贷款的情况下，开发农地承包经营权的抵押贷款产品意义重大。涉农银行类金融机构可以在内部专门设立“农地承包经营权抵押贷款部”，专门为农村牧

区土地流转金融需求者和供给者提供抵押服务，为农地承包经营权抵押贷款提供贷款产品的创新、发放和回收等具体业务。

2.探索农村土地承包经营收益权质押贷款模式。这种抵押模式是指农地经营者向农村金融机构办理质押贷款时，以一定期限的土地承包经营收益权作为质押，如果农户不能按时偿还债务，该质押品由金融机构所有。金融机构可以将此质押品转让清偿债权，也可以获取承包人的销售合同，要求农产品买方将款项交付金融机构清偿债权，还可以通过直接控制农作物，对其进行拍卖、折价、变卖，以所得收入清偿债权。

3.规范与完善现有的各种“联保贷款”模式。首先，加强对农户和各类经营主体的宣传，增强的联保贷款意识，明白其重要性和相关责任。其次，规范联保协议。金融机构根据联保的基本要素，设置一个规范化文本，根据情况，可以添加补充条款。同时，一定要向农户明白协议约定保证期限和追偿权利，有利于农户、企业通过法律来保障自身的合法权益。再次，采取交叉联保。交叉联保是指由不同产业农户和农业企业之间组成的承担保证责任的联保方式，最大的优点就是能够利用小组成员不同的产业背景来化解产业风险。

（三）增强政策性农业保险发展的内生动力

金融业要想为农村牧区土地流转提供有效且长久的服务，可以通过政策性农业保险分担农业生产风险，引导商业保险和广大农户积极参与，为有效推进农村牧区土地流转提供保障。

1.发展多种形式农业保险。在全面总结自治区农业保险开办经验

的基础上，进一步完善政府引导、市场运作、自愿参保和协同推进的农业保险机制。围绕全区农牧业产业化和涉农涉牧优势产业，稳步扩大列入中央财政补贴目录的农业保险覆盖面。围绕建设国家北方重要生态安全屏障，稳步推进公益林保险，积极开展商品林保险，探索开展林下经济保险、经济林及林产品价格保险试点。探索开展草原火灾、旱灾、鼠虫害保险和羊群等动物气象指数保险。大力发展地方特色优势农业保险产品，加快发展肉羊、肉牛、杂粮、苜蓿等我区特色农牧业品种保险业务。积极发展适应农牧民需求的农村牧区住房、农牧业生产工具、农牧业基础设施以及农牧民短期意外伤害保险等涉农涉牧保险业务。鼓励开发农畜产品目标价格保险、天气指数保险、收益保险等新型产品。

2.建立适应农业保险发展需要的服务体系和工作机制。鼓励和支持各类农牧业生产经营主体与农牧户通过共保经营、互保合作参加农业保险。健全各级政府农业保险工作组织体系。加强农业保险基层服务体系建设，提升基层网点业务辐射能力和管理水平，提供必要的工作经费支持，为农牧民和农牧业生产经营组织提供方便快捷、优质高效的保险销售和理赔等服务。加强农业保险与农业技术推广、气象灾害预报、防灾防损、动物防疫、无害化处理等工作联动，强化部门合作，明确部门权利义务，健全保险协办机制，规范费用支付。整合相关部门资源，建立农业保险信息共享机制。

3.探索建立区域性巨灾保险制度。针对我区自然灾害多发的情况，采取政府主导、财政支持、保险机构运作的方式，根据地域风险特点，

探索对干旱、洪水、风雹、雪灾、森林草原火灾、林业有害生物灾害等重大灾害的有效保障模式，将农业保险利润作为大灾超赔风险准备金积累，以备大灾之需。通过建立各级财政、保险机构、投保农户共同参与的多层次农业保险大灾风险分散机制解决超赔风险。对于大灾超赔风险地区，建议积极鼓励保险机构开展气象指数粮油作物保险产品开发和试点。积极开展地震多发带的居民住房地震保险试点。

4.继续加大政策支持力度。一是完善监管政策，保险公司要建立科学的农业保险经营考核政策，取消农险综合赔付率、承保利润率考核指标；简化理赔手续和流程，放宽理赔政策，提升理赔效率，及时帮助农户快速恢复生产；严格执行费用单独列支，切实降低农险经营成本，遵循“不赢不亏”的经营原则，切实服务地方经济社会发展；明确规范农险代办费用列支。二是加快农业保险基层服务网络建设。依托基层政府或农牧业服务网点设立“三农三牧”服务站点，为广大农牧民及时提供保险咨询、投保、理赔等方便快捷的服务。三是提高农险经办机构准入条件，加大监督检查力度，防范恶性竞争和违规经营。四是提高自治区奶牛“两病”（布鲁氏菌病、结核病）、羊布鲁氏菌病强制扑杀中央补贴标准，减轻基层政府扑杀工作难度。

（四）完善金融支持农村牧区土地流转政策支撑

1.正确定位政府支持农村牧区土地流转中的角色。政府在农村牧区土地流转中具有引导、扶持和规范的作用。引导涉农金融机构的信贷投向“三农”，满足农村牧区土地流转过程中金融需求者的资金需求；引导民间金融健康发展，在法律上，将农村民间金融纳入金融市

场；强化政府激励引导作用，通过发挥财政杠杆作用，将农村金融机构发放支持农村牧区土地流转的贷款进行税收减免，来弥补金融机构在农村较高的经营成本。同时，政府对农村牧区土地流转金融支持的扶持作用表现在扶持相关的金融机构以及完善农业生产补贴发放措施。

2.完善农村土地价值评估等中介支持。在农地实现土地承包使用权流转前，农地可参照城市土地评估标准，制定具有操作性的农村土地评估标准。政府管理部门应根据本地实际情况，组织相关评估专家研究制定出一套适合当地使用的土地评估标准，在此基础上，可由专业评估机构对将要进行流转的土地进行评估并出具评估报告，为流转或抵押提供参考。

3.大力发展农业担保机构，突破农地承包经营权抵押贷款政策限制。由于关于农村土地承包经营权抵押贷款法律政策不完善，可以让担保机构作为中介方，让农户或企业寻求担保公司作担保，将土地承包经营权质押给担保公司，担保公司再向银行贷款。目前内蒙古的担保机构虽然数量不少，但是针对农业的担保公司规模较小，政府可以引入其他社会资金增加其注册资本，扩大资金实力，扩大在农村牧区土地流转资金需求的担保作用。

4.建立农村牧区土地流转信贷资金供给和激励机制。建立供给领先的信贷制度，增加信贷投入。政府可以通过制定相应的财政政策，鼓励金融机构将新增加的存款投入到支持农村牧区土地流转过程之中。财政性存款与金融机构信贷支持农村牧区土地流转情况相结合，

对于经济条件不好的地区，财政存款成为金融机构的一个重要存款来源。政府应对各金融机构支持农村牧区土地流转情况进行定期考核，把财政性存款向支持农村牧区土地流转效果明显的机构倾斜，激励金融机构加大支持农村牧区土地流转的力度。

5.建立农村牧区土地流转金融服务协作机制。建立农村金融协作机制，主导地方政府，主体是财政、税务、工商和金融机构等部门，范围是信贷合作、结算代理、信用信息交流等方面，目的是通过合作提高农村金融服务水平。金融机构方面，要强化与政府、业主的协调与沟通，了解业主需求，将金融产品介绍给企业和农户，指导企业强化财务管理，努力达到贷款条件，金融机构要及时向相关部门通报信贷政策。

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