德国基本法对联邦与州的预算收入的划分对我国的启示

吴越老师的文章

德国基本法对联邦与州的预算收入的划分对我国的启示

在中央与地方的经济关系中，中央与地方的预算与收入关系占有重要的地位，它与中央与地方的经济行政权限的合理配置一样同等重要。本文简要介绍了德国基本法关于联邦与州在预算收入上的界定并分析了对我国的参考作用。

德国于1969年颁布了联邦和州预算原则法。不仅如此，德国基本法对联邦与州的预算和收入关系也规定了基本原则。德国基本法第109条明确规定，（1）联邦和州的预算相互独立，互不依赖。（2）联邦和州编制预算时，应考虑整体经济平衡的需要。基本法第104a条规定，（1）除本基本法另有规定外，联邦及各州负担执行各自任务所发生的支出。（2）各州受托处理联邦的事务时，由联邦负担因此而产生的支出。（3）联邦法律规定准许金钱支出并由各州执行的，由联邦负担金钱支出的一部或全部。该法如规定联邦负担一半或一半以上，则由联邦委托执行。该法如规定各州负担四分之一或四分之一以上支出的，则须经联邦参议院批准。（4）为防止整体经济的不平衡，或为平衡联邦领域内不同的经济实力，或为促进经济增长有必要在州和乡镇（联合乡镇）作重要投资时，联邦可以给各州财政帮助。其细节，尤其是促进投资的种类，由经联邦参议院批准的联邦法律或依联邦预算法通过行政协议商定。（5）联邦及各州负担其机关内产生之行政支出，并在相互关系上负责有秩序行政。其细节由经联邦法律规定并经参议院批准。

从联邦德国基本法关于联邦与州的预算收入关系的规定可以看出，其基本法确立了预算分立原则、财权与事权统一原则以及联邦政府适当辅助地方财政原则。

所谓预算分立原则，就是指联邦与州各自应有独立的预算收入来源，并且都有权单独编制自己的预算。预算分立的优点在于，它有利于联邦与州或者说中央与地方都有自己单独的收入来源并利用各自的收入从事属于自身的经济行政和公共管理职能。在这个原则的约束之下，联邦不会挤占地方的收入，州也不会挤占联邦的收入，而这也正是我国预算法所要求的。

为落实预算分立原则，德国基本法还以宪法的形式明确规定了联邦与州各自的预算收入范围。

德国基本法第106条规定，（1）专卖收入及下列税收应归联邦：1.关税; 2. 未依第二项划归各州、未依第3款划归联邦与各州共有或未依第6款划归乡镇之消费税; 3. 运输税;4.资本流转税、保险税及票据税; 5. 一次性财产税及为平衡财政负担而课征之平衡税; 6.所得税与法人税之附加税捐; 7. 欧洲共同市场范围内之税捐。(2) 下列税收应归各州： 1. 财产税; 2. 遗产税; 3. 机动车辆税; 4.未依第1款划归联邦或未依第3款划归联邦与各州共有之交易税; 5.啤酒税; 6.赌场税。(3) 所得税、法人税及增值税归联邦与各州共有（共有税），但以所得税之税收未依第5款、增值税税收未依第5a款划归乡镇者为限。所得税与法人税之收入由联邦与各州各分得二分之一。决定联邦与各州就增值税之分配时，应对各州自1996年1月1日起，因所得税法对儿童之照顾导致税收减少之情形，并予考量。1. 在经常收入之范围内，联邦与各邦均有同等之请求权以支应必要之支出。至于支出之界限， 应斟酌一多年之财政计划予以定断。2. 联邦及各州之预算需要应予协调，以达成合理之平衡，避免过重之税负并确保联邦境内一致之生活水准。 (4) 如联邦与各州之收支关系发生重大变化，则联邦与各州对增值税划分比例应重新调整；依第3项第5句于决定联邦与各州就增值税的分配时应考量税收减少，就此毋庸斟酌。如各州因联邦法律而增加支出或减少收入，则此增加之负担，可依经参议院同意之联邦法律以财政津贴予以平衡，但以短期者为限，在该法律中应规定此项财政津贴之估计原则及分贴各州之原则。 (5)乡镇获得所得税收入之部分，其比例由各州依各乡镇居民缴纳所得税成绩之原则予以分配。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。（该联邦法律）得规定由各乡镇决定乡镇分得部分之税率。 (5a) 乡镇自1998年1月1日起获得增值税收入之部分，由各州根据地方与经济需求分配给其乡镇。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。 (6) 地产税和工商税收入归属乡镇， 地方消费税与高档商品消费税收入归属乡镇或依州立法所定之标准归属乡镇联合区。乡镇有权于法定范围内决定地产税和工商税的税率。州无乡镇的，地产税和工商税土地税及地方性之消费税与奢侈税之收入归州。联邦及各州可以通过分摊计划享有工商税收入。征收之细节由经联邦参议院同意之法律定之。依州立法所定之标准，地产税和工商税，以及乡镇就所得税与增值税收入部分，可以作为分摊计划的计量基数。(7)各州分配到的共同税总收入中，应由州立法决定一定百分比分配给乡镇及乡镇联合区。其余则由州立法决定州税收入是否以及在何种程度内分配给乡镇（乡镇联合）。

(8) 联邦如要求州或乡镇（乡镇联合）内设立特别机构，引起超额支出或减少收入（特别负担），而不能期待各州或乡镇承受此一特别负担时，应由联邦作必要补偿平衡,并应考虑州或乡镇因设立联邦机构所产生的对第三人之补偿支付及财政利益。(9)乡镇（乡镇联合）的收入和支出也视为本条所指的州的收入和支出。 笔者认为，德国从基本法的高度明确界定联邦与州各自的预算收入范围对于联邦与州而言都是有利的。不但如此，州与下级政府之间的预算收入范围也由基本法作了明确的规定，它有效地防止了地方政府挪用其下级政府的预算收入现象的发生。反之，我国宪法不但缺少类似的规定，甚至连预算法中也没有这样的规定。这不但没有体现预算法定原则，也有损于预算应有的透明度，从而给中央与地方的财政收入关系造成很大的不确定性，而且地方政府与其下级政府之间的财政收入关系更是容易受到行政因素的干扰。

所谓财权与事权统一原则，就是指联邦或者州各自所拥有的预算收入应当与各自承担的公共管理职能和任务相当，有多大的预算收入权是各自有多大的公共管理职能和任务是成正比的。在这个原则的约束下，如果本来是属于联邦的某一领域的公共管理职能全部或者部分下放到州政府形势，则应当相应的将某一领域的联邦预算收入的全部或一部转移给州财政，反之亦然。

所谓联邦政府适当辅助州政府的地方财政原则，是指在预算分立原则和财权与事权相统一原则的约束之下，考虑到地方经济发展的不平衡，为了维持整体经济的平衡而给予个别的州甚至是乡镇一定的财政预算补助。该原则的目的仍然是为了维持整体经济的平衡。

除以上的基本原则在德国基本法中有明确的体现外，联邦德国基本法的对财政和预算的规定也体现了整体经济平衡的原则，例如基本法第109条2款对整

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体经济平衡的要求，104a条规定的财政补贴和107条对各州之间的财政预算的平衡的规定等。

笔者认为，我国虽然不是联邦制国家，但是对于中央与地方的预算与收入实行法定的，尤其是宪法上的划分仍然具有很大的现实意义。德国的经验值得我们认真思考。因为，倘若不从宪法和预算法的角度明确中央与地方的关系话，那么相关的宏观经济规划和宏观调控制度也无法实现制度化和法治化。

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