我国政府信息公开理论和实践的探讨(正式答辩正文)2004、9、4)

引言

政府信息公开是现代民主国家的一项重要制度，从某种意义上讲，政府信息的公开

程度是衡量一个国家民主政治建设的重要标志。自美国1966年颁布《信息公开法》以

来，法国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等发达国家纷纷效仿，相继出台有关政府信

息公开方面的法律，并取得了很大的成就。制定政府信息公开法，建立公开透明的民主

政府，已经成为现代民主国家的共识。

转型时期的中国社会正逐渐迈向知识经济和信息化社会，这一特殊的时代背景为我

国的政府信息公开提供了前提和可能。2001年12月10日中国正式加入世界贸易组织

（WTO），透明度原则作为贯穿整个协议文本的重要原则之一，对我国政府信息公开的法

制建设更是提出了迫切要求。在信息化革命和入世的双重挑战下，建立和推行具有中国

特色的政府信息公开制度已迫在眉睫。因此，研究政府信息公开的理论和实践，对我国

应对全球化的挑战、建设社会主义市场经济、发展社会主义民主和健全社会主义法制、

转换政府职能、完善行政法制建设从而落实依法治国的方略具有重大意义。

自2004年年初起，我国不少地方政府纷纷出台了有关信息公开的各种法规和规定，

并建立了相关的制度，对社会无偿公开除涉及国家机密的经济、社会管理和公共服务等

相关的政府信息，内容大体涉及政府的管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事

项、公共资金的使用和监督、政府机构和人事等方面，其中包括政府规章和各级规范性

文件、经济社会发展计划、各类城市规划、疫情灾情、突发事件、教育、社会保障、房

屋拆迁安置、公开招投标、财政预算决算审计、公务员招考录用等项内容。还有的地方

政府明确规定了除政府有义务主动及时地向公众发布除国家机密外的信息外，公众也可

申请政府提供信息。

政府信息公开是一个现代民主政府应尽的责任与义务。希望发达国家在政府信息公

开方面的先进经验和我国各级政府在推行政府信息公开实践中的有益探索，能为我国

《政府信息公开法》的出台奠定坚实的理论和实践基础。

1 政府信息公开的理论分析

1．1 政府信息公开的概念

1．1．1 政府信息的含义与特点

政府信息，学术界又称行政信息或政务信息，“是指存在于政府系统中，对政府行

政管理活动状态与发展规律的客观描述和真实反映的各种消息、文件、情报、资料、数

据等的统称。”①由此可见，政府信息包括两方面的内容：一方面是政府机关收集的公共

信息。政府机关进行社会监管和调控，需要收集政治、经济、技术等各方面的公共信息，

并以此作为政府决策的依据。在法定的强制力量保障下，政府机关收集的公共信息全面

准确，是极富价值的社会资源。另一方面是政府机关自身运转而产生的行政信息，包括

制定的条例、规章、规定等规范性文件以及针对具体事务作出的裁定、命令等。

政府信息有如下几个特点：

第一，阶级性。政府信息是政府行政系统运行的基础，属于政治信息的一种。既然

是政治信息，它必然具有政治信息的共性——阶级性，反映了一定阶级、阶层、集团的

活动内容、决策动向和利益要求等。

第二，等级性。政府信息涉及的范围和反映的对象极为广泛，涉及政治、经济、科

技、文化、教育等，规模庞大，数量繁多。其重要性及要求的保密程度各不相同，涉及

国家安全、商业机密等重要的政府信息，需要严格的保密；而涉及与公众利益密切相关

的政府决策、公共服务和社会管理等信息，则需要对社会予以公开。

第三，客观性，包括内容和载体的客观性以及表现形式的客观性。内容的客观性是

指政府信息必须客观如实地反映政府行政管理系统的运行状态和规律；载体的客观性是

指政府信息必须通过客观存在的载体表现出来。信息是较为抽象的概念，需要一定的载

体予以承载才能被人们所掌握。政府信息也不例外，过去政府机关掌握的政府信息主要

以纸质载体信息为主，随着现代通讯和电子信息技术在政府机关的大规模应用，目前政

府机关以胶卷、磁带、录象带、磁盘、光盘及其他电子存储材料等载体记录的政府信息

日益增加，因此，政府信息必须通过公告、通报、报纸、杂志、广播、电视、网站等客

观存在的这些形式来表现上述载体的具体内容。

第四，时效性。面对巨大数量的外界动态信息和瞬息万变的复杂社会运转系统，政

府信息也必须及时地予以调整和修改。事过境迁的“晚间新闻”只能是误导公众，甚至

造成不必要的损失。

① 顾丽梅：《信息社会的政府治理》，天津人民出版社，2003年，第38页。

第五，价值性。政府信息作为一种特殊的信息资源，具有重要的价值。政府可据此

作出科学的决策，实现一定的政治、经济或社会目标；公众根据获取的政府信息可以及

时准确地对政府行为作出评判，从而创造经济价值和和精神财富。无论政府还是公众，

错失、误解信息都将会带来决策失误和名誉、利益损失。

1．1．2 政府信息公开的内涵和重要作用

学术界目前对于 “政府信息公开”尚无统一的定义，但归纳不同学者的观点，大

体包括以下几个共同点：其一，政府信息公开的主体，包括权利主体和义务主体两个方面。

权利主体是作为享有知情权的公民本人和组织，人是指各种自然人，虽然不同学者使用

了“公民”、“公众”、“大众”“民众”、“人民”等词语和表达方式，组织是指各种正式

组织，包括政府组织和各种非政府组织；而义务主体则非常广泛，凡是掌握政府信息的

政府机关包括行使行政职权的中央和地方各级政府机关或组织以及法律法规授权的机

关、组织或个人（如各级政府、部门的新闻发言人或首席信息官等）。其二，政府信息

公开的内容是政府信息，即存在于政府系统中反映有关政府运行状态和活动规律的信

息。其三，政府信息公开的方式是多样化的，包括广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体

还有政府和其他国家机关组织的新闻发布会、记者招待会、专题听证会等，随着网络技

术的推广和普及，政府网站成为现代社会中公民和社会组织获取政府信息的便利和快捷

方式。所以，总结国内外各种流派的理论观点，笔者将政府信息公开定义为：政府信息

公开是指政府信息主管部门依据法定的程序、范围、方式和时间主动或应公民、法人或

其他社会组织的申请而将自身掌握或产生的有关政治、经济、社会管理等方面的信息向

全社会公开发布，以使全社会的组织和个人平等获取和利用的一种民主政治制度。

政府信息公开在促进经济和社会发展、推进民主政治建设以及保障公民的切身利益

等方面具有重要的作用：

第一，政府信息公开可以促进国民经济的发展。政府机关掌握的大量信息资源一方

面是来自政府行政力量支持的统计调查，另一方面来自政府日常行政管理工作中积累的

业务资料，还有通过其他方法和技术获得的资料，如地理空间数据、自然资源数据、市

政建设数据等等。据资料统计：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中80%有价

值的3000多个数据库,这些资源信息均处于封闭或半封闭的闲置状态。”①如果能将这些

资源开放给社会，让社会充分利用，将会减少社会各界经济运作的风险与盲目性，加快

项目的投资、合作与开发，提高社会资源的利用率，从而促进国民经济的发展。

① 胡延平：《电子政府呼之欲出》，《北京青年报》1998年11月8日。

第二，政府信息公开可以促成政府与公众的互动合作，提高行政效率，促进社会的

健康发展。政府信息公开有助于公民理解和贯彻政府的行政决定，正确引导公众积极地

配合政府采取行动，更好地整合政府与社会的各种资源，应对各种突发事件，从而提高

政府的行政效率，降低政府的行政管理费用，并提高政府的公信力，实现社会健康发展

的目标。

第三，政府信息公开可以创造一个公开、透明的良好行政环境，改变政府机关的官

僚作风，实现政府的职能转变。政府的腐败行为往往是在信息不透明的情况下通过暗箱

操作进行的。阳光是最好的防腐剂和消毒剂，政府信息公开可以为社会各种监督主体提

供监督政府的有效依据，从而建设一个透明廉洁的“阳光政府”。同时政府主动公开有

关社会发展和公民利益的政府信息，可以明显地缓解被动应付现象并有效减少争议，从

而改变传统政府机关的官僚主义作风，实现由“管制型”政府到“服务型”政府的转变。

第四，政府信息公开可以提高决策的民主性。对于涉及重大社会利益或者有重大社

会影响的决策、规定或者规划、计划、方案等，起草机关或者决定机关在制定过程中将

草案向社会公开，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高决策的民主合法性。

第五，政府信息公开可以保障公众的切身利益。政府主动公开或依公民、法人和其

他组织的申请予以公开涉及政府管理规范和发展计划、公共资金的使用和监督、政府机

构和人事、突发性公共危机和刑事案件的预告或通报等政府信息后，公众对于涉及自身

利益的政府信息将会密切关注，并适时作出调整和反应，以保护自己的切身合法利益。

1．1．3 政府信息公开与政务公开

概括国内外学术界的观点，政务公开的概念有狭义和广义之分。广义的政务公开，

“一般是指国家的政治事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。”①因此，立法机

关、司法机关、行政机关和政党的活动都被纳入政务公开之中。狭义的政务公开“仅限

于政府机关范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事

务的公开。”②目前我国除了政府机关开展了不同层次和范围的政务公开，立法和司法机

关以及政党组织在一定范围和程度上也开展了政务公开活动，如人大立法公开、检务公

开、狱务公开、党务公开等。

因此，结合我国的国情和政务公开的具体实践，笔者将政务公开定义为：政务公开

① 金太军：《论实行政务公开》，中国行政管理学会《政府建设与政务公开研究》，知识出版社，2001年，第76页。

② 马宝成：《政务公开的概念及理念论析》，中国行政管理学会《政府建设与政务公开研究》，知识出版社，2001年，

第71页。

是指国家政权机关、政党组织或其他政治性或行政性的社会组织为推进民主政治建设、

实现公民的政治权利，依据法定的程序、范围、方式和时间主动或应公民、法人或其他

组织的申请而将自身的情况、决策、执行、反馈等政治行为和结果向社会公开发布，以

便于全社会的组织、团体和个人平等地获取和了解，并参与和监督，从而实现国家政治

运作的规范化、法制化和秩序化的一种民主政治制度。

根据上述定义，可以看出政府信息公开与政务公开的内涵有相同之处，公开的目的

都是实现公民的知情权，加强民主政治建设；公开的内容都包括将自身活动和运行规律

等信息向全社会公开；方式都是主动或依申请并通过公告、文件、新闻媒体和网站等多

种途径。而政府信息公开与政务公开的区别在于：首先，公开的主体范围不同。政府信

息公开的主体仅限于行使行政职权的机关或组织，在我国主要包括行政机关以及法律法

规授权的机关、组织或个人；而政务公开的主体范围比政府信息公开更广泛，不仅包括

行政机关，还包括立法机关、司法机关、政党以及其他其他政治性或行政性的社会组织。

其次，公开的内容也不同。政务公开不仅包括政府的行政决策、行政执法等管理活动和

运行规律等内容的行政信息公开，还包括立法和司法机关的决策公开以及执法与办事公

开、政党组织的决策和活动内容公开等。

1．1．4 政府信息公开与电子政府

第一，电子政府的内涵

“电子政府（E-government），国内外学者又称政府上网、政府办公自动化、电子

化政府或电子网络政府，更有学者借用电子商务的概念，称电子政务。”①所谓电子政府

就是通过互联网在网上建立由政府网站所组成的虚拟政府。“建设电子化政府就是运用

信息技术打破政府部门之间的界限，以计算机技术和互联网技术为基础，构建一个全面

电子化的虚拟政府，使人们可以从不同的渠道获得政府的各种政策信息和服务，如电子

法规、电子政府出版、电子就业、电子税务、电子医疗保健等；而政府部门则可以通过

虚拟政府网站将大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施，如电子人

事、电子采购、电子支付、电子公文交换等。”所以从本质上说，电子政府是技术概念

和政治概念的结合，是一种利用信息网络技术和其他相关技术构造更加适合时代要求的

政府结构和运行方式，是一种全新的公共信息权威处理机制，也将是未来政府基本的行

政形式。电子政府内涵的精髓在于通过构建一个“虚拟政府”，为公民提供跨越时间、

① 顾丽梅：《信息社会的政府治理》，天津人民出版社，2003年，第271页。

② 李文良等：《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社，2003年，第269页。 ②

地点、部门的全天候智能化服务。建设电子政府，首先要求政府有效运用现代信息技术，

并将其整合到政府治理中去，从而实现政府治理的目标；其次要求政府信息的公开化，

政府有责任有义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让公民能够容易地获得政府信

息；最后要求政府运作的高效和透明，电子政府通过信息化的过程，改变传统的政府官

僚组织形式和集权运作方式，使政府的行政程序简单化、统一化、网络化、扁平化、民

主化，从而提高政府的效率和透明度。

第二，电子政府的建设和发展情况

美国是西方国家政府信息化发达的国家，也是较早发展电子政府的国家。1996年，

克林顿在赢得连任后将政府创新变革运动引向深入，发起“重塑政府”运动，明确提出

了建设电子政府的口号。同年，签署了《信息技术管理改革法》，同时还发表了关于联

邦政府信息化的总统命令，在政府各部门设立首席信息官。1997年，“国家绩效评估委

员会”发表了关于建设电子政府纲要文件：“接近美国”。该纲要为美国的电子政府建设

规划了一幅蓝图，提出要让联邦政府最迟在2003年全部实现上网，使美国政府的办公

实现电子化，同时让美国公众能更快捷方便地了解政府信息，并能通过网络实现与政府

的信息往来。1998年1月美国政府开始在一些部门进行试点，到2000年1月，面向公

众的主要服务项目全部接近实现电子化。2000年9月，美国政府正式开通了“第一政府”

网站，美国公众可以快捷方便地了解政府信息，并能在同一个政府网站站点内完成竞标

合同、申请贷款等各种项目的业务。“至此，美国政府的电子化服务和交易全面展开，

在全国范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及邮票、硬币买卖等。”①

中国政府在20世纪90年代末开始着手进行电子政府的构建。1998年11月，国家

信息主管部门决定在全国启动“政府上网”工程，有关部门将1999年定为我国政府的 “上

网年”，1999年4月3日，由国务院部分部委共同建设的“部委信息交换网”（简称部委

网）开始运行。2002年8月5日中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中办〔2002〕17

号文《关于我国电子政务建设指导意见》提出：“十五”期间，电子政务建设的主要任

务之一就是加快研究和制定电子签章、政府信息公开及网络与信息安全、电子政务项目

管理等方面的行政法规和规章。“许多省市级地方政府如广东、北京、河南、江苏等纷

纷上网，尤其是在2001年年底中国正式加入世贸组织后，政府上网更是开展得如火如

荼。”②到2003年已有90%的国家部委和各级政府在中国公众多媒体通讯网上（163/169

① 刘靖华等：《政府创新》，中国社会科学出版社，2002年，第218页。

② 包兴荣：《试论信息公开与推进政府信息化》，《四川行政学院学报》2002年第6期。

网）设立站点，这些网站均设有“政务公开”栏目，向公众提供了大量的政策信息和其

他公共信息服务。

第三，电子政府与政府信息公开的关系

与传统政府运行模式相比，电子政府是一次空前的高效率的巨大创新，是一场政务

大革命。电子政府可以有效地促进政府信息公开。首先，电子政府为政府信息公开提供

了先进科学的手段和快捷便利的途径，建立了政府与公民的直接沟通渠道，使公民以最

快的速度获取和申请政府公开信息，真正实现“百姓不出门，能知天下事”，提高了政

府信息资源的利用率，扩大了政府信息资源的共享范围，满足了公众对政府信息的知情

权。其次，电子政府使传统的政府管理体制和信息传播方式发生了巨大的转变，改变了

科层制下政府垄断和封锁信息的弊端，大大缩小了政府与公民之间的时间路径、空间路

径、人际路径，既提高了政府的行政效率和效能，又大大地降低了公民获取政府信息的

成本，节约了政府的财政资源和其他社会资源，提高了总体社会效益。最后，电子政府

增加了政府运作的透明度，有利于公民对政府的监督，防止政府部门和工作人员各种消

极腐败现象的发生，有利于改善政府机关的工作作风，使政府机关增加公共服务内容的

同时提高公共服务质量，从而有效地促进政府信息公开。

1．2 政府信息公开的理论基础

1．2．1 社会主义民主政治理论及其宪法体现

民主，究其含义，就是人民当家作主，是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权

力。社会主义民主是社会主义的本质要求，是实现社会主义现代化的重要政治基础，也

是社会主义政治发展的战略目标。

早在19世纪中叶，马克思、恩格斯在创立科学社会主义的过程中就指出，无产阶

级革命将首先使无产阶级成为统治阶级，建立民主制度。未来社会的成员应该有权参加

社会管理和决策。国家要由一个凌驾于社会之上的机关变成为社会服务的机关。中央政

府行使的是“为数不多但很重要的职能。”①列宁在1916年指出：“没有民主，就不可能

有社会主义 胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜

利，并且引导人类走向国家的消亡。”②在《国家与革命》等著作中，列宁进一步阐述了

社会主义民主的实质，他指出，社会主义民主就是能保障绝大多数劳动者真正参加管理

国家，这才是最高类型的民主。同时，“彻底发展民主，要找出彻底发展民主的种种形

① 《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1995年第2版，第56页。

② 《列宁选集》第28卷，人民出版社，1990年第2版，第168页。

式，并用实践来检验这些形式。”①毛泽东同志依据中国的国情和中国革命的特点，创造

性地提出了人民民主专政的理论，并领导中国人民建立起了社会主义的民主政治制度。

邓小平同志总结了国际共运和中国社会主义建设几十年的实践经验和教训，提出了建设

有中国特色社会主义民主政治的理论，领导中国人民开始了健全和完善社会主义民主与

法制、改革政治体制的伟大实践。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，坚

持以邓小平理论为指导，不断推进理论创新，在强调经济建设这一中心任务的同时，积

极推进政治体制改革，发展社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，使社会主义

民主和法制有了一个较大的发展。党的十六大继续高举邓小平理论的伟大旗帜，坚持贯

彻“三个代表”重要思想，明确将“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明”作为

全面建设小康社会的重要目标。十六大报告中明确提出：“发展社会主义民主政治，最

根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民

当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法

治国是党领导人民治理国家的基本方略。”上述社会主义民主政治理论无疑为我国的政

府信息公开提供了指导思想和强大的动力。

社会主义民主政治理论在我国宪法中的体现可归纳为以下三点：

第一，宪法的人民主权原则。

《中华人民共和国宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，

第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；

第57条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行

机关，是最高国家行政机关”；第92条；“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。”

由此可以看出，在我国，人民是国家主权的享有者。行政机关只是在人民行使国家权力

的机关——全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的授权下，为实现国家和社会的

管理而行使其管制、服务、维护和扶助功能的。所以，被政府所掌握的信息，其所有权

应是全体人民，而不是政府机关。政府机关无权独占作为重要资源的政府信息，而有义

务和责任向信息的真正所有者——全体人民公开。作为信息所有权的人民有权利获取、

了解或申请政府公开信息。因此，政府信息公开是宪法人民主权原则的具体体现。

第二，宪法的民主参与原则

人民要想当家作主，就必须有权利参与国家和社会的事务管理，也就是民主社会的

参政议政。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定通过各种途

① 《列宁选集》第3卷，人民出版社，1995年第3版，第181页。

径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”人民参加国家与社

会事务管理的前提是对政府信息有知情权。只有公开政府信息，人民才能了解政府机关

的决策、运行、执法等相关信息，才有机会和条件参政议政，行使当家作主的权利。

第三，宪法的权力监督与制约原则

孟德斯鸠曾经讲过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①要防止滥用权力，就必须以权

力约束权力，加强监督工作。“只有让人民来监督政府，政府才不致松懈，只有人人起

来负责，才不会人亡政息。”②我国宪法在关于国家权力的监督与制约上也作出了相应的

规定，表现为：在人民与人民代表大会的关系上，强调人民代表大会由人民民主选举产

生，对人民负责，受人民监督；在人民代表大会和其他国家机关关系上，强调人民代表

大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对

它负责，受它监督。另外，《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公

民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家

工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或检举的权利。”而只有

通过政府信息公开，作为国家权力机关监督主体的公民才能随时掌握政府的最新动向，

了解政府的行政决策、行政立法、行政执法等活动情况，从而掌握对政府公共权力监督

的有效依据。因此，实行政府信息公开，是落实宪法的权力监督与制约原则的具体体现。

1．2．2 知情权的理论

第一，知情权的概念和范围

“知情权”一词最早出现于美国AP通讯社专务理事肯特·库柏在1945年1月的一

次演讲。1789年法国《人权宣言》第15条首次用法律明确规定了知情权的内涵：“社会

有权要求全体公务人员报告其工作。”知情权也常常被国内外学者表述为“了解权，知

晓权，情报权，信息权。”③知情权的概念有广义和狭义两种，广义的知情权是指公民、

法人及其他组织依法所享有的要求对方向本方公开一定情报的权利和在不违法的范围

内获得各类信息的自由，“知情权是公民对于自己有关的事务或有兴趣的事务以及公共

事务接近和了解的权利。”④狭义的知情权是指公民、法人及其他组织对国家机关掌握的

① [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1961年，第154页。

② 杨继亮：《腐败论》，中国社会科学出版社，1997年，第2页（引述毛泽东同志1945年与民主人士黄炎培的谈话）。

③ 韩晨旭《隐私权和知情权之间》，东方法律网/2003-08-15。

④ 张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社，1997年，第91页。

情报知道的权利。“在民主社会里，知情权是一项基本权利，公民应当知晓政府在做什

①么，为什么要这样做。”关于知情权的范围也众说不一。我国学者主要有以下三种观点，

第一种是“五权说”，即“知情权包括：知政权，指公民依法享有的知道国家活动、了

解国家事务的权利；社会知情权,指公民有权知道社会所发生的他所感兴趣的问题和情

况，有权了解社会的发展和变化；信息了解权，指公民对有关自己的各方面情况的了解

权；法人的知情权，指法人在不妨碍他人利益和社会利益的情况下，有权获得一切对他

有用的信息；法定知情权，指司法机关为侦查案件、审判案件收集证据而享有的了解案

件有关情况的权利。”②第二种是“三权说”，即知情权主要包括知政权、社会知情权与

个人信息知情权三种。第三种是 “二权说”，认为知情权主要包括知政权和社会知情权，

个人信息不是知情权的内容。结合本文关于我国政府信息公开的研究，笔者比较赞同“三

权说”，即公民和法人不但应当享有对国家事务和社会发展的公共信息知情权，还应享

有与自己切身利益相关事务的个人信息知情权。

第二，知情权的性质

关于知情权的性质，国内学者持有不同观点。第一种观点认为，知情权不是独立的

权利，而是言论自由内容的一部分。其理论依据是《公民权利和政治权利国际公约》第

19条：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想

的自由。”此处的接受信息即是知情权的体现。第二种观点认为，知情权不是一种民事

权利，而是一种政治权利和社会权利。第三种观点认为，知情权主要属于公民依法享有

的政治权利和社会权利，但也具有一定成分民事权利的性质，尤其是其中对个人信息的

知情权，更是公民作为民事主体不可缺少的民事权利（人格权之一部分）。借鉴国内外

的法律理论和实践，笔者倾向于第三种观点，即公民的知情权既有政治权利和社会权利

的性质，又有民事权利的性质，它是现代民主社会的一项基本人权。

第三，知情权的法律体现

传统公共行政的信息垄断为政府的腐败和为所欲为创造了条件。随着现代社会信息

技术的飞速发展、民主法制的不断完善以及民众素质的普遍提高等，知情权被提升到了

一个前所未有的高度。政府的管理不但应当是合法的、有效的，还应当是透明的。透明

政府使得整个政府的业务流程被展示，公民可以更大限度地监督和参与社会管理，有人

① [美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，《环球法律评论》2001

年第4期。

② 王利明：《人格权法新论》，吉林人民出版社，1994年，第489页。

形象地将这种嬗变过程描述为从“黑箱行政”到“鱼缸行政”。二战后，随着美国1966

年《情报自由法》和1976年《阳光下的政府法》的制定，知情权在美国开始成为一项

基本权利。此后,一些国家有关知情权的立法都在不同程度上吸收和借鉴了美国的作法。

如芬兰于1951年制定了《公文书公开法》等情报公开制度，丹麦与法国也于20世纪70

年代制定了《行政公文书公开法》等情报公开制度。在我国，宪法和其他法律中都没有

直接规定知情权，有关知情权的宪法依据，一般是从规定言论、出版自由的法律条文中

引申出来的。同时，我国的其他一些法律中也不同程度地反映了公众知情权的内容：如

行政诉讼法的被告的举证责任及公开审理；行政处罚法规定的“公开原则”、“告知制

度”、“听证制度”等；选举的候选人公布；以及早在1994年1月1日起施行的我国

《消费者权益保护法》规定的“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的

真实情况的权利”等等。

1．2．3 现代制度经济学的“委托代理”理论

现代制度经济学理论告诉我们，政府服务是人民大众出钱购买的，大众与政府的关

系是委托人和代理人之间的关系。由于经济主体普遍存在利己的动机，因此，“代理人

的利己性和委托人与代理人之间的信息不对称性必然会导致代理人利用自己的信息优

势，通过降低劳动努力或采取机会主义行为来达到自身效用的最大满足。鉴于现实信息

不完备的普遍性，只要存在委托代理关系，就会有委托代理问题，即代理人采取与委托

人利益和目标有差异的行动并将最终损失转嫁给委托人。”①根据新制度经济学的研究，

“委托代理问题最有可能在大型的组织中发生，如现代企业和政府就是委托代理问题经

常发生的地方。”②因为在这些地方，往往缺少约束和竞争，使代理人的机会主义行为因

为不易受惩罚而有机可乘。因此，代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防

止代理人为谋求自身利益而伤害委托人的利益，这种契约就是各种法律法规和监督机

制。如果代理人不履行契约规定的代理责任，就会被新的代理人所替代，这种潜在的被

替代危险能够促使代理人认真行履行其代理职责。与委托一代理关系相适应，公民与政

府在任何时候都存在着一种互相对应的权利一责任关系，这种关系的背后起作用的便是

公民的利益需求。因此，公民作为委托人有权利知晓其代理人的运作动态，尤其是对直

接影响委托人切身利益的政府决策和管理行为。而政府作为代理人应当主动公开相关信

息，为委托人服务，以满足委托人的知情权。

① [德]柯武刚，史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》（中译本），商务印书馆，2000年，第79页。

② 王振海：《公共职位论纲——政府职能的属性与配置机制》，河南人民出版社，2002年，第91页。

1．2．4 西方新公共行政改革的理论

20世纪70年代开始，西方政府面临着日益严重的问题和困难：如政府财政危机、

社会通货膨胀和高失业率、社会福利政策难以为继、政府机构日趋庞大臃肿和效率低下、

政府的公信力下降等。曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久、并被誉为是行之有

效甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论和管理模式——新公共管理在20

世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框

架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部

调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传

统的公共行政模式的一种全面清算和否定。它以现代新自由主义经济学为自己的理论基

础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服

务的产出，把公众视为公共管理机构的客户，向客户做出承诺，明确服务标准，在资源

使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动效率，以较少的代价做较多的事情等等。

总之，这一改革表明了它的市场、企业式的管理趋向，以期达到这样一些目标：提高公

共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。正如戴维·奥

斯本和特德·盖布勒在《改革政府》这本被称作20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图

的著作中所勾勒的新政府形象—— “受顾客利益驱使的政府”、“有事业心的政府”、“讲

究效果的政府”。 ①

新公共管理理论虽然是西方特定社会、政治、经济的产物，但在一定程度上反映了

公共行政的普遍规律和未来发展趋势，因而对我国的政府信息公开有重要的启示作用。

其一，应当改变传统公共模式下政府垄断信息的做法，重新对政府职能及其与社会的关

系进行定位。政府不能是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负

责任的 “企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政

府信息服务和回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公

众对政府信息需要的响应力。其二，要重视政府提供公共服务的产出和结果，即重视政

府信息公开的质量和效率。

2 我国政府信息公开的必要性

马克思的唯物辨证法认为，任何新生事物的产生都是矛盾运动的结果，其中内因是

① [美]戴维〃奥斯本，特德〃盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁译，上海译文出版

社，1996年，第50-80页。

事物的内部矛盾，是事物发展的根本的、第一位的原因，它是事物产生和发展的根据，决定着事物发展的方向、速度和具体过程；外因是事物与事物之间的矛盾，是事物发展 的条件和第二位的原因，它影响事物发展的方向、速度和具体过程；外因必须通过内因起作用。同样，我国政府信息公开制度的产生也是矛盾运动的结果，同样离不开内因和外因的作用。内因是我国市场经济发展、民主政治建设、公民素质提高、建设服务型政府、公民个人生活安全保障以及中国行政文化现代化的必然要求，这些内在要求在推动我国政府信息公开制度的产生和发展过程中起着决定性的作用；外因是我国实行对外开放后适应全球化时代特别是世界贸易组织（WTO）透明度原则的要求，这些外在因素在促进政府信息公开方面起着加速和摧化的作用。笔者将上述各种内外因归纳为我国政府信息公开的必要性。

2．1 全球化时代的必然要求

2．1．1全球化的理论和实践意义

“全球化（Globalization）一词首先出现在20世纪60年代的美、法两国，到70年代，全球化已成为全世界各国的通用之词。”①全球化理论是一种综合性的跨国研究的超国理论（Transnational Theory）,“至少包括了经济全球化、政治全球化、社会全球化和文化全球化等基本内容。”②首先是国际贸易的全球化，其次包括先进意识形态与文化的全球化，同时又推动了政治领域，特别是政府体制改革方面的全球化。经济的全球化是指世界各国开放疆界，解除管制，打破贸易壁垒，推动国际经济的广泛合作，主要体现为资本全球化、产品全球化和通讯全球化；政治全球化是指在经济全球化的冲击下，传统的政府体制、治理和运行方式面临着严重的挑战，“全球治理”、“世界治理”或称“国际治理”的理论逐渐兴起。全球治理“呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。全世界公民应享有的权利包括安定的生活，公平的待遇，为自己谋生和谋取福利的机会，参与各级治理，平等的知情权等等。”③全球治理的对象包括已经影响或将要影响全人类的跨国性问题，如全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪、基本人权等。全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作。在全球化背

① 洪朝辉：《全球化：跨世纪的显学》，《问题与研究》1999年第8期。

② 俞可平：《全球化主题书系总序》，曹天予主编《现代化、全球化与中国道路》，社会科学文献出版社，2003年，

第2页。

③ 参见全球治理委员会：《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood），牛津大学出版社，1995年。

景下，具有普遍约束力的国际规章不仅在数量上迅速增多，而且其发生效用的范围也在日益扩大。从某种意义上说，全球治理是国内治理在国际范围的延伸。“全球化理论在实践上有利于在全球化时代确立新的国际政治经济秩序，有利于消解和制约单边主义和霸权主义；在理论上打破了社会科学中长期存在的两分法传统治理模式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，强调管理就是合作，政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源，治理是当代民主的一种新的现实形式等。”①

随着我国对外开放的不断扩大和深入，中国政府先后签署了一系列重要国际公约，并加入了许多重大的国际组织，中国正在逐渐融入全球化的洪流。全球化对于我国的政治文化、政治传播、政治过程和政治体制产生了深刻的影响。在政治文化方面，民主、自由、平等、公正、人权、尊严等现代价值观逐渐被国内普遍接受；在政治传播方面， 由于卫星电视、互联网和电子出版物的兴起，政府垄断信息的特权逐渐失去其存在的客观基础；在政治过程方面，全球化倡导的双边或多边之间的平行式的交往和互动，促使我国国内的政治过程从自上而下的纵向式活动逐渐转为平行的横向式互动；在政治体制方面，全球化促使我国政府更多地参与国际交往，并确立一套更加民主和有效的政治机制，以保证公民享有更多的政治、社会和个人权利。总之，全球化的理论和实践对于我国的政府信息公开具有积极的现实意义。

2．1．2履行世界贸易组织透明度原则的必然要求

自20世纪80年代以来，世界各国的对外经济开放不断扩大，国与国之间经济贸易及文化交流空前发展，大批跨国公司迅速崛起，经济全球化进程全面加速。“从数字上看， 1950年世界贸易额仅为610亿美元，到2000年已达到62000亿美元，增长了100倍。”②在经济全球化的条件下，各国政府逐步意识到：只有参与全球经济一体化才能实现本国经济发展的目标，单靠一国本身以及冷战时代建立的以西方为中心的国际组织和机构已无法解决充斥在经济、政治等诸多领域的问题，需要建立新的全球经济治理机构，以调动国家、国际组织等各方面的积极性和主动性，协调各方面的经济利益关系，建立一套各国政府都认同的“游戏规则”，维持国际经济贸易关系的平衡和稳定，推动全球利益主体之间的合作。世界贸易组织（WTO）正是在经济全球化背景下各国政府发展本国经济的时代产物。WTO作为全面体现市场经济基本原则和特征的国际性组织，其实质

① 俞可平：《全球化与全球治理》，《全球化与政治发展》，社会科学文献出版社，2003年，第20-21页。 ② 郑志海、薛荣久：《世界贸易组织知识读本》，中国对外经济贸易出版社，1999年，第259页。

在于通过规制成员国政府的行为，来改变政府在经济运行中的地位、作用和职能。WTO可以改善政府服务并使政府与公民互动，可以改变政府的传统结构以及公民对政府的看法。世贸组织的基本原则中，非歧视原则、透明原则、自由贸易原则和公平竞争原则，都涉及到了对于信息的基本要求：迅捷、准确、透明和公开。

WTO十分强调透明度原则。透明度是WTO的主要目标之一，几乎所有的WTO法律文件都规定和贯彻了政府透明度原则。在乌拉圭回合达成的服务贸易总协定（GATS）中，对透明度原则作了如下规定：“各国政府必须公布所有与服务贸易有关的法律和规定，并且必须在WTO成立后两年内，在政府机构中建立咨询点。这样，外国企业和政府便利用这些咨询点，获得有关任何服务部门的法律法规信息。此外，对于已做出具体承诺的服务部门所适用的法律法规，各国政府还必须将任何变动情况通知WTO。”①为了贯彻透明度原则，WTO自身所有的文件都是公开的。WTO所有的决定、专家的判决和其它文件均由WTO秘书处编辑，以系列丛书方式出版，并在因特网上建立专门的站点，及时披露有关信息。WTO还建立了一套通知程序，要求各成员政府设立合适的机构组织，定期向WTO秘书处提供综合通报，并建立本国政府信息的咨询网点。WTO的透明度原则对各成员国的立法和行政行为有很强的约束性，要求各国政府建立相应的公告程序和透明机制，彻底改变那种传统的“红头文件”或“内参资料”的办法。

2001年12月10日，我国正式加入WTO。WTO对我国的影响是全面而深刻的，在中国的发展史上具有里程碑意义。中国既然已经加入WTO，就要履行承诺，按照国际游戏 规则办事，否则就不可能真正融入经济全球化的潮流。透明度原则是WTO中最能体现有形正义的原则，也是对我国的政府信息公开影响最深刻的原则。WTO关于透明度的规定对我国政府信息公开从公开范围、公开方式等方面都提出了严格而迫切的要求。因此在某种意义上说，在我国建立政府信息公开制度是为了履行WTO规则中透明度原则的要求。

2．2 我国市场经济发展的必然要求

现代市场经济是一种将市场调节与政府调控相结合，以市场机制作为社会资源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。

市场经济是一种法制化、规范化、秩序化的经济。它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为，从而创造一个公平竞争的市场秩序与环境。因此要求 政府公开有关经济发展规划的各种法律、法规和规章制度等信息，以便各种市场主体能获悉知情，从而在法律的框架内依法经营，自动自觉地维护市场经济的良好秩序。我国

① 世界贸易组织秘书处：《贸易走向未来——世界贸易组织概要》，法律出版社，1999年，第40页。

实行改革开放以来，由于立法的相对滞后、政府配套措施的不完善以及执法不严、违法不究等原因，市场上出现了一些假冒伪劣、信用缺失、秩序混乱等现象，如伪造批文、假冒许可证、虚假学历证书、合同欺诈、“三无”公司等。治理这些丑恶现象，不仅政府要加大查处惩办力度，还要实行系统的社会综合治理。如果将相关的政府信息对社会公开，公民就可以通过一定的渠道和程序进行查询并获取真实的信息，各种假冒伪劣现象就会昭然若揭。因此，政府信息公开是市场经济法制化、规范化、秩序化的必然要求。

市场经济的自由竞争型要求市场自由平等，反对地方和部门的垄断和保护；要求政府的“有限职能”，取消过多的行政审批和干预，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。政府及时、准确、全面地向社会公开信息，可以减少企业运作风险，提高经营效率。因此，政府信息公开是市场经济对政府职能由“管制型”向“服务型”转化的要求。

市场经济的开放型特点要求我国政府进一步扩大对外开放，发展与完善我国全方位、多层次的开放格局，尽快适应WTO的透明度原则规则，参与国际竞争，加强国际经济合作。公开政府信息，正是开放型市场经济的的要求，也是加强国际间的沟通与合作的重要基础。

2．3 建立服务型政府的必然要求

公共行政的原则之一就是服务原则。其含义是：现代政府是由人民大众产生的，政府与公民之间的基本关系是服务与被服务的关系。“服务型政府是以全新的服务理念为支撑，充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府。它突出以民为本，以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以‘三个文明’协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系，形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。服务型政府强调健全社会主义民主与法制，提升政府工作的整体运营功能，加快城乡现代化进程，促进可持续发展。建设服务型政府，是市场经济发展的需要，是实践‘三个代表’的客观要求。”①

按照党的十六大和十六届三中全会关于行政管理体制改革的部署，改革行政管理体制的关键是大力推进机构改革、加快政府职能转变、加强公务员队伍建设、依法行政、创新运行机制和管理方式，形成与发展与市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”

① 《努力建设服务型政府》，《河南日报》2003年8月26日。

转变管理理念是建设服务型政府的前提和基础，政府要革除带有计划经济体制深刻烙印的行政管理弊端，由以往依靠权力管制转向以市场化为导向的服务型管理，由以往“全能政府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，切实履行和加强公共管理、公共服务的职能；政府公务员要培养与经济和社会发展相适应的价值观念和服务理念，树立“服务就是公务员的天职”、“管理就是服务”、“服务就是高效”的理念，在少干预、不干预企业日常经营活动的同时，积极公开政府信息，积极为市场主体、为社会、为公民服务。

“勤政廉洁、务实高效”是建设服务型政府的准则，要实现这一要求，必须依靠一定的制度设计。从政府工作基本职能和具体业务事务出发，以便民和服务为原则，逐步形成比较完善的制度体系，做到以制度管人管事。比如，为了保障公民对政府信息的知情权，一些重要会议应当邀请新闻媒体参加，定期召开新闻发布会，积极推进电子政府的建设，制订政府信息公开的法律和法规，提高政府工作的透明度，督促政府机关工作人员廉洁奉公，使政府信息最大限度地服务于社会，从而塑造一个廉洁、务实、高效的服务型政府形象。

2．4 反腐倡廉的必然要求

从一般意义上说，信息是一种可以重复使用、分享、分散或交换而不会损失其价值的资源；从信息经济学的观点来看，信息就是财富。我国受长期封建专制思想的侵蚀，行政官员总把自己视为人民的“父母官”，在这种官民不平等思想支配下，政府官员头脑中存在着“民可使由之，不可使知之”的以官治民的专制意识。因此，政府垄断了绝大部分具有权威性和指导意义的有关长远战略规划、重大决策、国计民生、人事变动和 社会发展的重要信息。政府信息不公开或不充分公开造成了政府官员与普通公民之间的信息不对称，某些组织、团体或个人为了得到或提前得到与自身利益密切相关的信息，会使用各种不正当的手段，从而滋生和满足了政府公务员“权力寻租”的私欲。英国历史学家阿克顿勋爵指出，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”① 所以权力是需要监督和制约的。邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”②权力只有在健全的制度规范下，在公开的运作环境中，在全社会的知情、评议、参与、监督下才能得到制约。现代社会是信息化的社会，政府信息如果被政府垄断，就没有了监督和制约，必然会导致腐败。只有通过政

① [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，《天涯》2001年第1期。

② 邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第333页。

府信息公开，将政府的工作置于全社会的监督之下，政府公务员才能勤政廉洁和克己奉公，腐败行为才能得以遏制，行政效率和效能才能提高，透明、廉洁的高效政府才得以建立和发展。因此，实行政府信息公开是反腐倡廉、建立廉洁高效政府的必然要求。

2．5 中国行政文化走向现代化的必然要求

自给自足的农业经济和以家庭经济为主要表现的小农生产方式是中国数千年来社会生产的主要特征，这是中国传统行政文化诞生的肥沃土壤。而传统的行政文化则直接发端于以血亲关系为基础的宗法制与封建君权制的巧妙结合。在封建君主专制政权寻求合法化的过程中，儒家学说以其与自然经济和宗法血缘的紧密契合而获得生命力，实现了伦理权力化，以其符合大一统国家政治的内容从民间学说上升为官方意识形态，成为控制人民思想与精神的主流文化。在此基础上，大一统的信念、集权主义的价值和原则、人治与礼治的原则、官僚主义的行政方式构成了中国传统行政文化的基本体系。中国传统的行政文化造成了人民封闭保守、以农为本、安土重迁、自给自足的心理和崇尚经验、依附顺从的心理，参政议政意识淡漠。另外，长期的封建君主集权与专制造成了思想专制和文化禁锢，形成了“法藏官府，威严莫测”的传统。在儒家文化的人治与礼治、宗法与纲常的社会规范和伦理引导下，全体社会成员无不被以礼为中心的一套规范和秩序所覆盖。因此民众对于统治阶级采取的各种“愚民”政策、政府的神秘运作、贪官污吏的腐化奢靡不仅没有反抗和质疑，反而认为是正常现象。由于行政文化的历史延续性特征，建国后相当长的时期内，人们的保守顺从思维还在延续，对于政府的暗箱式操作依然是漠然处之，听之任之，没有太多的质疑与觉醒。

随着中国的对外开放和社会主义市场经济的发展，西方自由、民主、平等、法治的进步思想文化涌入中国，中国行政文化逐步走向现代化：由集权型向民主型转化、由管制型向服务型转化、由一般型向专业型转化、由人治型向法治型转化、由保守型向进取型转化。中国的行政文化经历了由传统儒家思想到马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导的社会主义行政文化的转变。“三个代表”重要思想的本质就在于立党为公，执政为民；贯彻“三个代表”重要思想的根本目的就是发展先进生产力、发展先进文化，实现最广大人民的根本利益，推动社会全面进步，促进人的全面发展。

中国行政文化的现代化发展趋势对政府公务员的管理理念和管理方式产生了冲击，政府公务员必须要树立权力来自于民、用之于民、全心全意为人民服务的行政信念，培养克己奉公、勤政廉洁的行政价值观。中国行政文化的现代化发展趋势对广大民众的思想也产生了深远的影响，在民主、自由、平等、人权等新思想的支配下，人民对政府传

统的治理模式和行政作风产生了质疑和不满，对政府的神秘运作不再认为是正常现象，开始迫切要求享受自己应有的合法知情权；同时凭借信息社会提供的先进网络平台，人民看到了政府信息公开的可行性，于是要求政府信息公开、建立透明政府的呼声越来越高。

由此可以看出，政府信息公开是我国社会主义行政文化现代化的必然要求。

2．6 保障公民安全和生活利益的必然要求

现代社会在经济发展速度加快的同时伴随着城乡差距及贫富悬殊的拉大、流动人口的增加，社会复杂性、关联性和相互依存性也随之增强。在高速发展的背后，隐藏着多种危机，而且其形式不断变异，频率越来越高，社会治安状况愈益复杂。因此公开政府信息、保护公民的合法权益成为政府义不容辞的责任。2003年春夏之交蔓延世界30多个国家的“非典”疫情是典型的突发公共危机事件，是对政府履行社会管理和公共服务职能尤其是应对重大突发事件能力的一次严峻考验。令人欣慰的是我国政府总揽全局，临危不乱，从容应对，在公众及国际社会面前树立了一个有能力、有作为、敢于负责的政府形象，提高了政府的威望和公信力。但当“非典”过后，“我们客观、科学、理性地反思这场没有硝烟的战争，会痛心地发现我们为此所付出的代价也是沉重巨大的。”①究其原因，在SARS危机之初，由于政府信息的不公开，以及疫情初期有的政府部门和官员的不负责任的表现，造成了疫情的大面积扩散传播，对人民的生命健康安全造成了难以弥补的损害。

从SARS危机中汲取的教训之一是，在一个突发性公共事件当中，瞒报、谎报、误报信息比任何行为都更可怕，比任何行为可能造成的损害都要大。在现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，因而具有广泛的社会性。公共信息又有极强的时间性，尤其是突发性事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此，建立政府信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，可以提高全社会应对各类突发性事件的能力。教训之二是更新观念，促进政府信息公开的发展。传统的政府信息服务观念是“你查我调”，只服务于政府的某些层面；或者当危机爆发、引起后果后被迫公开一些民众呼声较高的政府信息，以平民愤，缓和社会舆论压力。历史和现实证明，政府、社会、民众为此付出的代价是不可估量的。政府信息是一种宝贵的社会资源，其中不乏历史上、国际上人类社会应对疾病、台风、地震、虫害、水灾等各种各样危机和灾害的经

① 冯惠玲：《构建公共危机应急系统的非技术支撑体系》,《公共危机启示录》，中国人民大学出版社，2003年,第

2 页。

验和教训，如果宁肯闲置，也不愿对公众开放，那无疑是对这种资源的巨大浪费，也是政府不负责任、草菅民众利益的表现。因此，要以此次SARS为契机，努力整合政府文档信息资源，主动及时公开与民众利益息息相关的各种信息，激活政府信息档案资源，使之服务民众，服务社会，塑造诚信负责的服务型政府形象。

“马斯洛的需要层次论认为，人是社会性的动物，其需要按重要性和发生的先后次序分为5大类：一是生理需要，二是安全需要，三是社交需要，四是尊敬需要，五是自我实现的需要。只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。”①

公民的生命和财产安全是公民最基本的需求，如果这一级的需要就得不到满足，那么其他需求，如社交、尊敬、理想、参政议政等都无从谈起。“2004年7月起，公安机关将实行定期新闻发布制度，即每月向社会发布上月社会治安状况，以满足公众对社会治安状况的知情权。”②从前的那种对警情一律不予公开或很少予以公开，让公众始终蒙在鼓里的做法，虽然警方自有他们的理由与解释——比如说，避免打草惊蛇、影响破案等等之类，但事实上，这样有可能让公众因为不知情缺乏防范意识，从而陷入巨大的危险之中。因为犯罪嫌疑人在暗处，而公众在明处，公众可能在毫无警惕与戒备之时遭受侵犯与伤害。但如果有了这样警情定期公布的机制，犯罪嫌疑人必将暴露在光天化日之下。他们已犯的罪行、习惯的作案手段以及体貌特征等一旦为老百姓所洞悉掌握，那么，公众就会提高警惕，针对性地进行防范，从而降低自身受到侵犯和伤害的风险。与此同时，知情公众对警情了解后，还可以向公安机关积极地提供各种有价值的线索，以便尽快将犯罪嫌疑人缉拿归案，并绳之以法。云南大学杀害4名同学的公安部A级通缉犯马加爵被一名陈姓摩的司机发现后报警并被抓获，就充分体现了公民获得知情权尊重后的价值，“是信息公开、案件透明化产生重大作用的一个典型事例。”③2003年底河南黄勇、杨新海系列杀人案也与当地公安机关在一些青少年失踪或一些家庭被灭门之后，一味地为了“社会稳定”，“不破不报”，没有及时地向全社会播报警情、发出预警信息有关。“假如公安机关能够在案发之初就及时公布播报警情，向公众发出预警信息，可能许多无辜者就会了解真相，提高警觉，从而免遭不幸；公安部门也会在知情公众的大力配合下早日破案。”④

① 《世界著名管理学家管理法则全书》，中国致公出版社，1998年，第345页。

② 刘仁文：《治安通报与公众知情权》，《人民日报》2004年1月2日。

③ 魏文彪：《马加爵落网体现知情权的价值》，《法制日报》2004年3月30日。

④ 杨江：《公众知情权与“不破不报”》，《新民晚报》2003年11月23日。

另外，政府信息公开在保障公民的日常生活利益中也发挥着举足轻重的作用。公民 只有对政府信息的充分知情，才能更好地安排生活和工作。比如知情国家金融政策，就可以选择家庭或个人理财方式；知道市政维修通告，就可以选择出行路线；知道考试大纲调整，就可以针对性地做好应试准备等等。只有及时、正确、全面地公开政府信息，才能最大限度地保障公民的个人生活利益。

从这个角度上讲，政府信息公开是保障公民安全和个人生活利益的必然要求。

3 我国政府信息公开的实践

八十年代我国实行改革开放以来，在政府管理等领域中逐步倡导“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则。1993年八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》中第一次以政府文件形式确立了依法行政的原则。中共十五大第一次鲜明提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并把它作为中国政治体制改革的重要内容和目标写入党的纲领性文件。九届全国人大二次会议又将依法治国写入《宪法》。依法行政是依法治国的核心，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要组成部分，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求。

在上述思想和原则指导下，中国行政法制建设取得了巨大的成就：政府从主要依靠政策行政转移到依法行政；政府与公民关系从管制与被管制逐步过渡到服务与被服务的关系；追究行政侵权责任从“落实政策”到请求国家赔偿；政府人事管理从传统的集中统一管理到依据《国家公务员暂行条例》实行对公务员的分级分类管理等等。同时确立了中国行政法制建设的基本原则，包括宪法至上原则，依法行政原则，法制统一原则，行政公正原则，行政公开原则，行政效率原则等。在行政公开原则指导下，各级政府相继引入了政府采购、政务公开、服务承诺、设立政府发言人、开展政府上网工程、建立听证会制度、公示制度等，这些有益的探索对于建立我国的政府信息公开制度起了重要的推动作用。2003年8月27日，《中华人民共和国行政许可法》经十届全国人大常委会第四次会议通过，并于2004年7月1日起实施。这是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律，对于加快政府职能转变、促进政府信息公开，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，对于从源头上预防和治理腐败、保障和监督行政机关规范自身行为并有效实施行政管理，都有着重要的意义。

3．1 我国政府信息公开的发展动向

在行政公开原则的指导下，特别是在2001年我国加入WTO以及2003年SARS事件后，由于公众对政府信息公开的呼声渐高，广州、北京、深圳、成都、上海等许多地方政府纷纷出台了政府信息公开的规定和办法，并建立了相关的制度。

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