政府信息公开范围若干法律问题

政府信息公开范围若干法律问题

20 09年第 4期

江苏行政学院学报Ju a f in s miirt n Isi t o r l a guAd ns ai n tue n oJ t o t

No. 2 9 4, 00

总第 4 6期

G n rlNo 6 e ea .4

法学研究

政府信息公开范围若干法律问题杨小军(国家行政学院法学教研部，北京 10 8 ) 0 0 9

摘要：政府信息公开范围的原则，依法公开原则，是不是“以公开为原则，以不公开为例外”。依申请公开政府信息的基本标准，利害关系标准，“身利益”准，中包含生是即切标其产、生活、科研等工作、职业、活动需要。“敏感信息”的标准，涉及政府信息公开范围，涉既也及政府信息公开程度，具有政治性、政策性和或然性特征。 关键词：政府信息；公开； 范围

中图分类号：92 1 I 1. )

文献标识码： A

文章编号：09—86 (0 9 0 0 0 0 10 80 20 )4— 18— 6则，不公开是例外’的理念。 L认为“次《”1 这条例》中间实际上有一个基本的原则，是非常重这要的原则，政府信息公开为原则，公开为例外，不

政府信息公开范围，是政府信息公开制度中的重要问题。自实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《例》以来，律条 )法实践始终围绕着政府信息公开范围问题，论理观点也各不相同。涉及政府信息公开范围的热点和难点问题主要包括：府信息公开范围的政

也就是说不公开的是例外的，开的是少数的不公一

部分信息”2。或者说，条例》 L]《虽然没有像国

外政府信息公开立法明文规定“以公开为原则，

原则、申请公开政府信息范围、敏感信息” “等。政府信息公开范围的原则

不公开为例外”但“,就是从以前‘法无准许即禁止’为‘变法无禁止即公开” ~。但笔者认为，条例》没有规定“《并以公开为原则，以不公开为例外”。无论从文字、辑逻还是从精神、发展阶段等方面看，没有确立以都公开为原则的内容。

一

、

在《条例》定颁布以前和以后，学者主制有张和认为我国实行政府信息公开范围的原则，是“以公开为原则，以不公开为例外”从价值

层。“面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原收稿日期：0 9— 5—0 20 0 6作者简介：杨小军( 9 9 15一要研究方向为行政法。

其一，条例》《及相关规定中并没有明确规定“以公开为原则，以不公开为例外” 。

)男，,浙江义乌人，法学博士，国家行政学院法学教研部教授，中国法学会行政法学会副会长，主

①《政府信息公开条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定“以公开为原则，不公开为例外”却从两方面保证和体现，了这一原则，一方面规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。这也就是从以前“法无准许即禁止”变为“法无禁止即公开”。唐银亮：论我国(《政府信息公开条例)适用问题的司法救济》,北大法律信息网。 18 0

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《条例》 5条规定了三项基本原则：第公正、公平、民。没有规定除该三项原则以外的便其他原则，当然也没有规定“以公开为原则，以不公开为例外”。另外，条例》 2章是关于《第政府信息公开范围的规定，该章 6个条文中，在 始终没有出现“以公开为原则，以不公开为例外”的规定。不可否认，以公开为原则还是以

法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，身就有“”本度 的要求，也就是程度要求。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准，是法律规定，政府信息公开范围，也是依立法规定和标准而公开，不是

依信息范围而公开。所以，无论“”度的规定还是“法”依的规定，表达的是一种有限、标都有准公开政府信息范围的精神。为了充分发挥政

不公开为原则，或者是其他原则，这个问题是政

府信息公开范围中一个非常重要和不可回避的基本原则，条例》可能也不会无故“略”《不忽或者是“想不到”公开原则。这个事实至少说明，

府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。但这种服务功能的信息公开范围，到公

受民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，行政机关能够公开或者提供的信息，只是那也

《条例》没有规定公开原则。 其二，法律逻辑看，条例》有确立公从《没开原则。《例》条规定政府信息公开范围的方式是列举式，是概括式，不包括肯定列举和否定列举。第 9条属于划定范围性质的列举。逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，范围要穷尽，就必须有概括的规定，么是肯定概括，要要么是否定概括；则，否这个概念的外延就不可

些事关公民、人和其他组织切身利益或有重法大利害关系的政府信息。

其四，政府信息公开范围，是一个逐步的过程，不是一个固定的结果。据资料显示，已经有近 7国家制定了全国性的信息公开法。这 O个

意味着目前为止是少数国家有政府信息公开立法，些国家政府信息公开立法的时间也并不而这很长，界上大多数国家还没有实行“世以公开为

能周延。就政府信息公开范围而言，条例》《既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，部全

都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少， 也无论立法者多么绞尽脑汁设计，都不可能它穷尽信息公开或者不公开的范围事项。“以公开为原则，以不公开为例外”其大前提须有概，括的肯定规定，所有政府信息都必须公开即 (原则 )例外规则才是不公开，,这需要立法明

原则，以不公开为例外”的政府信息公开制度。

我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《例》条制定以

前，际上采用立法列举规定方式在推进政府实信息公开工作。《中华人民共和国行政处罚法》 4条明确规定了行政处罚遵循公开原第则，明确对违法行为给予行政处罚的规定必并须公布；经公布的，得作为行政处罚的依未不

确的规定或者排除，就是否定列举规定。也

《条例》只有列举范围规定，没有概括范围规定，只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。

据。《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，委托“机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容

予以公告”。规定了办公场所公开

其三，从立法精神看，政府信息公开范围是有限的。《条例》 1开宗明义规定了立法第条目的有三：了保障公民、为法人和其他组织依法获取政府信息，了提高政府工作的透明度，为促进依法行政，了充分发挥政府信息对人民群为众生产、生活和经济社会活动的服务作用。 为了保障公民、法人和其他组织依法获取

的内容，行政机关应当将法律、规、章规“法规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、限以及需要提交的全部材料的目录和申期

政府信息的目的，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。为了提高政府工作的透明度，进依促

请书示范文本等在办公场所公示”。到《条例》 颁布实施，政府信息公开工作一直在推进，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。政府信息公开，既不是在《例》条制定以前完全没有公开，当然不会因为制定了《也条例》终结政府就信息公开范围的扩大过程。19 0

政府信息公开范围若干法律问题

《条例》所确立的政府信息公开范围，基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一

涉及公民、法人和其他组织生产、活、研等生科特殊需要的政府信息，以申请公开。此处所可谓特殊需要是什么意思？如果是政府信息范围上的特殊需要，么生产、活、研等特殊需那生科要就成了“身利益”准以外的特殊需要，切标即

是与过去相比，府信息公开的事项范围，政不

再只限于法律法规列举，增加了多种列举标更

准，从而使政府信息公开事项的范围有了极①

大的发展；二是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，指在《是条例》定的公开范围基础上，以通过其他法规可律法规的规定，一步扩大政府信息的范围。进 并且，条例》《本身也赋予了行政机关相应的裁量权限，即便在现行立法规定范围内，然有②仍

非切身利益特殊需要了；如果不是政府信息范围上的特殊，么“身利益”准就包括了生那切标产、生活、研等特殊需要

标准。笔者认为，科合理的解释应当是后者而不是前者，也就是说，生

产、生活、研等特殊需要，身就是“身利科本切益”标准，它也是公民、法人和其他组织的一种

扩大政府信息范围的余地。适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定标准的。这个标准不是申请人标准，也不是行政机关标准， 而是由立法规定的标准，体到《例》中，具条就

切身利益需要。依申请公开政府信息的范围， 是在行政机关主动公开政府信息范围之内而不是之外的政府信息范围。因为，申请公开的基

是法定标准。所以，政府信息公开范围，应当是依法公开原则，包括政府信息公开的范围、不公开的范围、灰色地带”府信息的范围以及公“政开的程度范围等，都是依据《条例》和相关法律法规规章等规定确定的。二、生产、生活、科研等特殊需要政府信息的范围

础是知情权保障，该政府信息与特定公民、法人和其他组织有“切身利益”利害关系，法才的立赋予和保障该公民、法人和其他组织相应的知

情权利，该公民、法人和其他组织才有权提出政府信息公开申请，果不涉及其利害关系，如而仅仅是一般意义上的公众利益和需要，公民、该法

人和其他组织就缺乏提出申请公开的利益依据。所以，生产、生活、研等特殊需要，科不是也

不应当是政府信息范围方面的特殊需要，而是个体需要方面的特殊。所以笔者认为，民、公法人和其他组织申请政府信息公开的范围，当应符合“身利益”切标准，“身利益”是切之下的个体特殊需要。

《条例》规定了政府信息公开的两种方式， 即主动公开和申请公开。主动公开与申请公开，不仅是公开方式问题，同时也涉及公开范围

问题。申请公开政府信息，是指那些涉及公民、 法人或者其他组织自身生产、生活、研等特殊科需要的政府信息。从立法规定和政府信息公开实践来看，产、生生活、研等特殊需要的政府科

其二，于生产、活、研等特殊需要的关生科范围问题。生产、活、生科研等特殊需要，在是

有“身利益”系基础上的需要，须符合切关必“切身利益”准。在此意义上进一步分析，

标可以把生产、活、研等特殊需要分类为两种：生科 生产、生活需要和科研需要。就生产、活需要生而言，是公民、人和其他组织最基本的需它法要，法律上传统利害关系范围内的需要，是是涉

信息范围，需要把握以下几点： 其一，于生产、活、研等特殊需要标关生科准与“切身利益”准的关系问题。《例》标条规定，涉及公民、或者其他组织切身利益的凡法人

政府信息，都应当主动公开，这个规定提供了一个政府主动公开信息范围的基本标准，切即“身利益”标准。在此基础上，条例》《才规定了

及公民、人和其他组织权利义务内容的利害法

关系需要。例如，公民私有房产登记资料，与该公民财产权利有直接利害关系，申请获取该房

①如“切身利益”标准、需要知晓”“标准以及内容事项标准等。 ②如《条例》 2第 3条规定：行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。 10 1

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产登记的政府信息，生活的需要。又例如，是企业产品被行政机关检查检测出质量问题，被检查检测企业有权利获取该检查检测结果的相关

产、、研需要，生活科没有穷尽“身利益”要切需的职业、工作和活动全部范围，处的“”应此等，

当属于“等外等”而不是“内等”也就是说，等，除生产、、生活科研需要以外，还应当有其他职业、 工作和活动的“切身利益”要。例如，师工需律作的需要、媒体记者活动的需要等。

资料信息，因为该资料信息与产品生产企业有直接利害关系，是生产、营的需要。就科研需经要而言，则有些特殊性。科研是一种活动，的有

职业或者工作就是科研，如科研所的科研人员

律师的职业是为当事人提供法律服务，需要

等，也有的职业或者工作不是科研，但却从事一定的科研活动，如工人技术发明和工艺改进、农

了解与其提供法律服务有关的政府信息。律师事务所接受当事人委托后，委托法律事务展对所开调查取证活动，就需要获取与其所从事委托法律事务有关的政府信息。这里，师所从事的法律律服务，不是生产、活需要，既生也不是科研需要，是属于生产、

生活、科研需要以外的服务活动需要。如果不把律师的这种服务活动需要包含

民自行研制飞机等。从立法本意上分析，研科需要是指科研活动的需要，而不限于科研工作或者科研职业的需要。所以，论是否从事科无研职业，可能产生科研需要，都科研活动和科研主体的广泛性决定了科研需要的广泛性。在职

业、主体、作方面，工我们几乎不能限制申请人获取相关政府信息，以限制的是两个方面：可一是事实条件，申请人是否在从事相关的科研即活动，只要申请人确实是在从事一定的科学研

在申请政府信息公开范围内，那显然是不合理的，因为这里有明显的“身利益”切职业与活动需要。媒体记者，工作或者职业是新闻报道、其 传播，记者有为了报道、传播获取与报道、有传播关政府信息的需要，也属于职业、活动需要，符合“切身利益”特征，应当包括在可以申请政府也

究活动，他就有权利申请公开与其科研活动有关的政府信息；二是程度裁量权，即行政机关公

开相关政府信息的程度，行政机关可以根据申 请人从事科研活动的具体情况以及政府信息的内容情况，裁量提供相应的政府信息。其三，于生产、活、研等特殊需要是关生科“内等”等还是“等外等”的问题。由于立法采用

信息的范围之内。当然，媒体传播活动，几乎是不受限制的，以就任何范围的事项、件进行可事采访报道。但这种基于采访报道需要提出的政府信息公开申请，当是记者所在媒体单位的行应为，而不是记者的个人行为。 三、可能危及国家安全、共安全、济公经

了生产、活、生科研“特殊需要”等的表达方式， 法律上自然会产生该处的“是“内等”等”等还是“等外等”的理解问题。理解这个问题，要注需

安全和社会稳定的政府信息《例》 2章对不公开政府信息范围的条第禁止性规定有三项，涉及国家秘密、即商业秘

意两个前提，一是生产、生活、需要的本质是科研“切身利益”需要，二是生产、活、研的立法生科规定方式包含有职业、作、动需要的内容。工活

我们对“内等”“外等”等与等的分析，当建立应在符合这两个前提的条件下。也就

是说，了生除产、生活、科研需要外，是否还有其他活动也符合这两个特征。如果生产、生活、研需要已经穷科

密、人隐私的政府信息不得公开。但在第 1个 章总则中，有行政机关公开政府信息不得危却及国家安全、共安全、公经济安全和社会稳定的

原则规定。国务院办公厅《于施行 (关中华人民共和国政府信息公开条例 )干问题的意若见》以下简称《干问题的意见》。明确规 (若 )也

尽了所有“切身利益”需要的职业、工作和活动，那就应当是“内等”即不再有其他职业工作等，

和活动可以申请政府信息公开；如果生产、生活、科研需要没有穷尽所有“身利益”要的职切需

定，对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。这就是所谓“感信息”止公敏禁开的规定。在制度上，敏感信息”一个至关“是1 1 1

业、和活动，就应当承认是“工作那等外等”即，其他符合这些特征的职业、工作和活动需要，也

属于申请政府信息公开的范围。笔者认为，生

政府信息公开范围若干法律问题

重要的制度阀门，直接影响政府信息公开的范

设开支，作为财政预算决算报告的内容，是应当

围和程度；在实践中，人们对“敏感信息”的理解各有不同，做法不一，值得研究。 其一，敏感信息”“的规定，有出现在政没府信息公开范围的章、中，条而是出现在总则规定中，这个安排和现象是耐人寻味的。在法律上，总则的内容多是立法目的、旨、宗基本原则、

公开的政府信息。但对国防军队建设财政开支的细目和再细目等，是公开程度问题，可能涉及“敏感信息”。因此，政机关公开预算和决算行报告政府信息虽然是应当的，但并不等于可以无限制公开其中的每一笔开支，需要进行政府

信息公开程度的限制。这种限制，有些是国家秘密限制，有些则属于“敏感信息”制。总的限来说，敏感信息”“限制，可以是对政府信息既范围方面的限制，可以是对政府信息公开程也度方面的限制。

基本制度、基本权利义务等。一般来说，总则内 容多具有“总揽全局

”的地位和作用，于其他对章节条文具有纲领性作用，实施立法具有总对的规范和指导意义。《例》“条将敏感信息”的规定，置在总则中而没有放置于信息公开范放

其三，敏感信息”特指那些公开后会危“是及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的

围中，意味着“敏感信息”规定的法律地位和作用更高，具有基本原则和基本制度的性质。更具体来说，如果“敏感信息”的规定与公开或者

政府信息。因此，这类信息具有明显的政治性、政策性特征，不是一个具体的操作方法，它也不仅仅是一个政府信息，背后包含有涉及国家在其安全、共安全、公经济安全和社会稳定的重大事

不公开信息的规定不一致时，当以“应敏感信息”的规定为准，开信息范围的规定要服从公

“敏感信息”的规定。因为，敏感信息”“的规定是基本原则和基本制度，统领和指导其他制要度规定，包括公开政府信息范围的规定等。这

项。也可以说，是小信息包含有大政治。正因为如此，这类信息才会成为国家和社会的“敏感信息”。国家安全、共安全、济安全和社会稳公经定，首先是国家层面的概念，而不是各级行政机关层面的概念，不是基层和单位层面的概念。更

是我们对“敏感信息”规定与信息公开范围规定关系的定性和基本判断。 其二，敏感信息”“既有政府信息公开范围的内容，也有政府信息公开程度的内容。由于“敏感信息”一个基本原则和基本制度的规是

“敏感信息”然是一定行政机关的政府信息，虽 也是特定、体的信息，具但其影响往往具有辐射、 延伸作用，敏感信息”“的全局性和辐射影响性

定，它首先是政府信息公开范围的限制原则。 换言之，在政府信息公开事项中，如果涉及到“敏感信息”,机关就不能只是根据公开信行政息范围的规定直接予以公开，是还要根据而“敏感信息”则规定予以限制公开，原包括不公开和限制公开等。例如，于事关公民生活特属

应当是它的常规特征。所以，这类信息的制作和 获取机关，一般地位较高，基层行政机关多不具有制作和获取这类政府信息的可能。可以说，基层行政

机关以“敏感信息”由拒绝公开相关政为府信息，合法根据和合理性都难以成立。例其如，某地方发生某种传染性疾病，当地政府不能

殊需要的政府信息，据公开范围的规定应当依

以“敏感信息”或者公开后可能引起地区不稳定

公开，但如果该信息同时涉及“敏感信息”性质，那就应当适用“感信息”敏的规定，对该公民免于公开此项信息。所以，敏感信息”含“包

为由拒绝向社会公开所掌握和了解的该传染病政府信息。因为，社会稳定首先和主要是更大范围的社会稳定，不是一个乡、、的所谓稳而县市

有应当公开信息范围内的“敏感信息”可以， 说，一个政府信息，既可能是公开信息范围的信息，也属于“敏感信息”范畴。另外，敏感信“息”也可以是公开信息程度的限制原则。在政府信息公开实践中，有些政府信息属于公开范围，依法应当主动公开或者申请公开，但公开的 程度可能涉及“敏感信息”。例如，国防军队建1 2 1

定，当地和更广泛地区的人民群众有权利知道这

种与自己“切身利益”息息相关的政府信息，而且，于预防和采取对策措施，才是全局意也便这义上的社会稳定。

“敏感信息”客观与主观标准相结合的政是

府信息。所谓客观性，是指“敏感信息”以客是观标准为根据的，不是纯粹的人为认识和主观臆

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断。它危及的客体，国家安全、是公共安全、经济安全和社会稳定，国家安全、共安全、济安而公经全和社会稳定本身是客观存在。“敏感信息”的客观性，来源于这类信息客体的客观性，只能以此客观标准来判断是否属于不予公开的“敏感

公厅《若干问题的意见》中所规定的那样，可是“能危及”不是必然危及，不是已经危及。因，更

此，敏感信息”“的认定就具有了或然性、可能性，而不是确定无疑或者事实后果。行政机关对

“敏感信息”的判断实际上就拥有了一定的裁量判断余地，这是在规范政府信息公开方面需要注意的问题。从理论上讲，然性就有程度问题，或

信息”。在信息公开实践中，人把公开政府信有息后可能影响特定行政机关和特定行政机关负

责人“形象”的政府信息当成“敏感信息”。例如，不公开县政府机关的招待经费开支

情况，不公开行政机关的公务用车费用等。其理由经常就是这类信息属于“感信息”如果公开这类敏，信息，会影响县政府、政机关的“象”。的行形等

有的或然程度较高、,很高有的或然程度较低、很低，行政机关根据什么样或然程度作出的判断才是合理适度的呢？《条例》身并没有进一步的本规定，在推行政府信息公开制度初期，政机关行一

般都比较谨慎保守，可不公开也不敢“宁贸

确，这类信息的公开对相关行政机关有一定的负面影响，相关机关和负责人来说，对确有敏感性。 但立法所规定的“敏感信息”不是也不可能是，机关敏感信息和机关负责人敏感信息，而是指对国家、秩序的敏感信息。通俗地说，是此社会就敏感非彼敏感，机关和负责人的敏感不是法律所

然”公开政府信息。在这种情形下，或然程度即便是很低的情形，行政机关大多会采取不予公开的做法，以免承担政策风险。所以笔者认为，政

府信息公开的法制建设还有很多需要进一步细化和发展的必要，“对敏感信息”的判断标准，有待于进一步细化和具体化，用法律制度来规范或

要保护的“敏感信息”而恰好是法律要求公开、, 监督和纠正的事项。换言之，法律上的“敏感信息”不应当是行政机关及其负责人的“”,丑信息，开“不公敏感信息”因为国家安全、共安是公全、济安全和社会稳定的缘故，经不是为了特定机关和特定人员遮丑。

然性标准，以规范“敏感信息”的审查判断标准， 免除个人政策风险。参考文献：[] 1汪玉凯.政府信息“开是原则，公不公开是例外” [ B O]网易，06—1—1. E/L . 20 2 7

“敏感信息”其客观标准外，有一定的除还主观特征，它是一种预先的人为判断。所谓危及

[] 2苑广睿.信息公开条例规定政府信息公开为原则不公开为例外[ B O]中国经济网， 0—0— 2 E/L. 2 8 7 2. 0 [] 3莫于川，肖竹 .公开法制的巨大力量——第五届国

国家安全、公共安全、济安全和社会稳定的政经

府信息，当然不是指已经产生了客观危害后果的事实状态，而是人们根据客观标准对公开政府信息后可能出现后果的认识和判断，正像国务院办

际信息专员大

会暨政府信息公开国际学术研讨会综述[]行政法学研究，08 ( ) J. 2 0,2 .

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