《人大监督法》讲稿

《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》

学 习 讲 稿

各位领导、各位委员：大家好！

按照年初常委会会前学法安排，今天有幸作为领学人与领导们在一起共同学习《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》（以下简称监督法）。《监督法》，于2006年8月27日，由十届全国人大常委会第23次会议表决通过，从2007年1月1日起正式施行。监督法共分九章，共计48条，我们将分二个部分进行学习，即：第一部分监督法基本概括（总则）；第二部分监督法对具体监督形式的规定。

第一部分 监督法基本概括（总则）

一、监督法的调整范围

1、监督法将调整范围定位于人大常委会的监督工作。由于各级人大代表会议每年通常只开一次会，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的；因此，监督法将调整范围确定在规范县级以上地方各级人大常委会的监督工作。 2、规范完善了各级人大常委会依法行使监督职权的程序。宪法以及地方组织法、立法法、预算法等法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善。因此，监督法着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化。

二、常委会行使监督权的（五个）原则

1、坚持中国共产党领导的原则。（第3条作了规定）坚持党的领导，是做好人大一切工作的首要前提和根本保证。人大的具体工作都体现了坚持党的领导原则，如：对“一府两院”的各项监

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督和重大工作计划安排，都及时向党委请示；专项工作报告的审议意见、执法检查报告等监督工作的主要情况以及重要意见、建议，都及时向党委报告；需经常委会审议的包括监督方面的重要问题，党组也要先行研究，把握好原则和方向。人大监督工作总体上是围绕切实贯彻党委意图，依照法定程序实现党的主张和人民群众意志的统一。（这是我们的人大制度与资本主义议会制度的本质区别，议会议员代表的是各自的政党、阶层和集团的利益，因此议会中有激烈的质问、争辩、争吵，如韩国议会开会时议员与议员、议员与政府人员间发生动手动脚的现象，日本是通过议会把首相换来耍。而我们各级国家机关都坚持党的领导，人大、一府两院都是代表广大人民群众的根本利益，因此我们的人大对“一府两院”的监督必然是和谐的、比较温和的，是工作支持和搭台，而不是简单反对和撤台。所以人大在选举干部、表决任命干部时，都极少有意外情况出现，充分体现了党委的意图。人大的监督，提出的审议意见、工作建议比较委婉，始终把理解和支持融入监督工作中。）

2、坚持依法行使监督权的原则。（第2条作了规定）一是职权法定，二是程序法定。

3、坚持民主集中制，遵循集体行使职权的原则。监督法第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”

4、坚持接受人民代表大会监督的原则。监督法第6条规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。监督法第14条、第20条、第27条等都规定，人大常委会审议各项报告及审议意见、作出的相关决议，应向本级人民代表大会代表通报。（我们现在是按月把常委会的决定、决议和审议意见编辑成常委会公报，按季度把公报发

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给县代表，在常委会审议议题时每次邀请6名乡镇基层县代表列席，以此保障代表的知情权和监督权。）

5、坚持向社会公开原则。监督法第7条规定“各级人民代表大会常务委员行使监督权的情况，向社会公开。” 三、人大常委会监督的七种形式

宪法和有关法律作了明确规定，内容非常丰富，概括起来是工作监督和法律监督两个方面。监督法规定了七种形式： 一是对“一府两院”专项工作的监督； 二是对计划和预算执行情况的监督； 三是对法律法规实施情况的检查； 四规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是组织特定问题调查委员会；七是审议和决定撤职案。

四、监督工作计划制定

制定监督工作计划的目的，在于提前明确下一年度监督议题、监督方式、承办机构、实施时间等内容，保证监督工作依法按程序开展。（监督法第8条、第9条对听取和审议“一府两院”专项工作报告议题确定原则、议题计划制定作出了规定，执法检查等监督议题的计划制定也参照这两条规定确定）

1、监督工作计划的制定。依照监督法第8条的规定，人大常委会根据本行政区域的实际，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，确定每年听取和审议专项工作报告与执法检查等监督议题。监督议题建议由专门委员会、常委会工作机构、办事机构，本级人民政府、人民法院、人民检察院在每年11月底前提出。根据需要，经主任会议决定，可以面向社会公开征集监督议题的建议。

2、监督计划的通过和公布。依照监督法第8条第2款规定：监督年度计划需提请经主任会议通过，印发常委会组成人员并向社会公布。

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第二部分 监督法对具体监督形式的规定

监督法第二章至第八章分别对七种规定监督形式作了详细规定，下面具体学习：

第二章 一府两院”专项工作报告的听取和审议 一、具体工作的程序 （要把握7点）

1、组织常委会组成人员和本级人大代表开展视察和专题调研。（第10条作了规定）目的是充分了解工作的实际情况，提高审议的质量。

2、常委会办事机构汇总各方面的意见，提供专题材料，交换意见。监督法第11条进行了具体的规定。

3、报告的主体。依照监督法第13条的规定，具体报告的主体是本级政府对某一专题所作的工作报告，本级法院或检察院专项工作报告。

4、审议内容。审议重点内容是报告机关是否依法开展有关专项工作；报告的情况是否客观真实；工作的成效、存在问题和原因；解决问题和改进工作的措施。

5、审议意见的处理。依照监督法第14条第1款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的，“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向人大常委会报告。

6、工作评议。常委会听取和审议专项工作报告，必要时，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行评议。经测评，满意和基本满意人数未超过半数的，应当责成报告机关重新报告。

7、督办。常委会可以对审议意见和决议执行情况组织跟踪检

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查，也可以委托有关专门委员会或者常委会工作机构实施跟踪检查，督促执行反馈。

第三章 对计划和预算执行情况的监督

对计划和预算执行情况的监督的具体形式包括：审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况报告以及审计工作报告。

一、预算监督

（一）预算、决算监督的重点内容。按照监督法第18条第1款规定，人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查监督以下7个方面的情况。

1、遵守预算法律、法规和执行本级人民代表大会及其常委会决议、决定的执行。2、预算收支平衡情况。按照预算法的规定，各级预算应当做到收支平衡，不列赤字。就各级预算而言，预算收支是否平衡，主要看是否存在虚假平衡。3、重点支出的安排和资金到位情况。财政资金不能满足所有的支出需要，必须统筹兼顾并保证重点支出。4、预算超收收入的安排和使用情况。5、部门预算制度建立和执行情况。6、上级财政补助资金的安排和使用情况以及向下级财政转移支付情况。7、财政结转结余资金及其使用情况。今年县人大常委会率先在全市区县人大成立了预算工委，并制定了《 隆昌县人民代表大会常务委员预算审查监督办法》。 (二)预算监督的主要形式

1、审查和批准决算 。监督法第15条规定，国务院应当在每年6月，县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，将上年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。

2、听取和审议半年度预算执行情况报告。监督法第16条作了具体规定。

3、审查和批准预算调整方案 。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级

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人大常委会。未经批准，不得调整预算，政府财政部门应当及时向人大常委会预算工委通报预算调整的有关情况。

二、国民经济和社会发展计划监督主要内容和形式 监督法第16条、第17条、第20条、第21条规定对计划监督主要内容和形式作出了相应规定，监督程序与预算监督程序基本相同。具体监督形式有4方面：(一)听取和审议半年度计划执行情况报告 。(二)审查和批准计划调整方案。(三)听取和审议中长期规划的中期评估报告。监督法规定，规划经中期评估需要调整的人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是一个新的监督形式。(四)对重大建设项目的监督。

三、听取和审议审计工作报告

监督法第20条规定，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。

第四章 法律法规实施情况的检查

执法检查作为县级以上各级人大常委会行使监督职权的重要方式，其目的就是为了保障宪法和法律的正确实施，保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使，保护公民和法人的合法权益。执法检查具有四个基本特征：

第一，执法检查的性质是国家权力机关的监督。作为国家权力机关的监督，执法检查不直接处理具体问题和案件。对执法检查中发现的具体问题和案件，要向人大常委会报告，由人大常委会会议审议并提出意见，交由法律实施机关依法办理。 第二，执法检查的主体是各级人大常委会。

第三，执法检查的监督对象是法律实施机关 。人大执法监督

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的特点则主要是同级监督，执法检查的监督对象应当是本级法律实施机关，本级法律实施机关除“一府两院”，还包括相关的实行垂直领导体制的直属机构。

第四，执法检查既是法律监督也是工作监督。

前面学习了监督计划的制定，执法检查工作的开展在监督法第24至27条有具体规定，这里重点学习执法检查报告审议意见的处理。根据监督法第27条规定：一是本级政府、法院或者检察院对执法检查报告审议意见应当研究处理并提出报告；法律法规实施主管机关在收到执法检查报告和审议意见后，应当进行研究，制定整改方案，采取整改措施，改进工作。二是执法检查的后续跟踪，执法检查的后续跟踪是执法检查工作的重要组成部分。过去的执法检查工作，往往容易忽视执法检查后的跟踪检查。 第五章 规范性文件的备案审查

一、备案审查的含义和分类

1、备案审查的含义。是指规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。关于规范性文件的范围监督法第28条有明确规定，监督法29条把制定相关备案审查工作规定的权力，授予了省级人大常委会。

2、审查分为主动审查和被动审查。主动审查，指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下，由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的审查工作。被动审查，是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提。从实际情况来说，审查工作是以被动审查为主的。 依照新规定，四种情形可以主动审查：一是对于涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的；二是涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法利益，或者增加公民、法人和其他

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组织义务的；三是涉及行政许可、行政强制、行政处罚和行政收费的；四是其他认为需要进行审查的。

二、备案审查内容和范围

审查内容：（监督法第30条作了规定）一是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；二是是否同法律、法规的规定相抵触；三是是否有其他不适当情形；四是是否与上级或者本级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定相抵触；五是是否与其他规范性文件就同一事项规定不一致；六是是否违反法定程序。

审查范围：在《四川省〈监督法〉实施办法》中，县级人大常委会备案的规范性文件范围：一是县级人民政府发布的决定、命令、规定、办法等规范性文件；二是乡级人民代表大会作出的决议、决定。政府工作部门规范性文件审查明确为由同级政府负责。对于地方各级人大常委会收到的对同级政府工作部门发布的规范性文件的审查要求或者审查建议，转送同级政府研究处理，并要求将处理结果报告同级人大常委会。

（改革和创新是发展的动力，我们认为各级国家机关创新的基础是依法履行职能职责，尽力做好本职工作。对于人大工作创新，就是用足、用好、用活监督法规定的监督形式，更多的监督具体的事、具体的人。如：人大常委会委员们收集到的群众对“一府两院”的具体工作意见，就可以采取提出询问和质询的形式及时解决。最近城区一些街道在搞绿化，群众意见反映到了人大，就可以通过询问和质询的监督方式，要求政府有关部门就绿化方案作出说明、解释，假如人大组成人员认为绿化方案不符合实际、不科学或者耗资极大，就可以对绿化方案提出意见建议，要求重新答复。这比采用听取政府城区绿化工作情况报告的监督形式更

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加及时和有针对性。）

第六章 询问和质询

一、询问和质询的性质

询问和质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询的目的，是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评，以督促他们改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率。所以，询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为，但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一，是人大常委会监督权的一种独特运行方式。监督法第34条规定：“各级人民代表大会常委会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。” 二、质询案的提出与答复

1．质询案的提出。监督法第35条第1款规定：“全国人民代表大会常委会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常委会组成人员5人以上联名，县级人民代表大会常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”第2款规定：“质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”根据上述规定，提出质询案，必须符合以下六项要求： 第一，提出质询案的主体，必须是常委会组成人员。第二，质询案必须符合法定人数，即：县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出质询案。第三，质询案必须以书面形式提出，如果以口头形式提出，应当按照询问处理。第四，质询案必须明确所要质询的对象。一个质询案，应当只针对一个质询对象，以

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便明确答复机关。第五，质询案必须明确所要质询的问题。一般来讲，一个质询案应当只提出一个问题，如果有多个问题需要质询，可以分别提出几个质询案。第六，质询案必须明确所质询的内容。

2、质询案的答复。监督法第36条有规定，质询案的答复包括以下三个步骤： 第一，由主任会议决定交受质询机关答复。第二，口头答复的，必须由受质询机关负责人到会答复。书面答复的，应当由受质询机关负责人签署。第三，质询案答复后，主任会议认为必要时，将答复质询案的情况报告印发常委会会议。 3、对质询案答复不满意的处理。监督法第37条规定：“提质询案的常委会组成人员山的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”

第七章 特定问题调查

监督法总结实践经验，对各级人大常委会组织特定问题调查委员会的范围、调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等，作出了具体的规定。

第39条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”规定包括两层意思：第一，组织特定问题调查委员会，是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项，必要时，可以组织调查委员会进行调查。第二，组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。 一、特定问题调查委员会的组织

1、组织特定问题调查委员会提议的提出 。包括两种：一是委员长会议或者主任会议提议。二是常委会组成人员联名提议，

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监督法第40条第2款规定：“五分之一以上常委会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议。”

2、组织特定问题调查委员会提议的审议和表决 。提议由主任会议决定提请本级人大常委会审议之后，由主任会议提出关于组织特定问题调查委员会的决定草案（同时提出调查委员会的组成人员名单），提请常委会全体会议进行表决。 二、特定问题调查委员会报告的提出和审议决定

监督法第43条规定：调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定。

第八章 撤职案的审议和决定 监督法第八章，第44条至46条作了具体规定。

1、撤职适用的对象范围

监督法第44条规定撤职对象分三类：一是个别政府副职领导人员。需要明确的是，对于由人代会选举产生的政府副职领导人，本级人大常委会也是可以决定“个别”撤职。二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员，包括秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。根据地方组织法第44条第(十)项的规定，对于上述人员，本级人大常委会有权任免，因此也有权决定撤职。三是地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。因此，县级以上地方各级人大常委会决定撤职的对象范围不包括本级人民法院院长和人民检察院检察长。

2．撤职案的处理 。撤职案提出后，其处理程序有两种：一

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是对于事实清楚、证据确凿的撤职案，由本级人大常委会主任会议直接提请本级人大常委会会议进行审议。二是对于撤职案指控的事实是否成立，证据和事实尚不清楚的，由主任会议决定向常委会提议组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。

3．撤职案的审议和表决 。列入常委会议程的撤职案，由常委会全体会议和分组会议审议。撤职案经常委会组成人员审议，如果没有对撤职案提出相反的事实和证据，意见比较一致，主任会议应当将撤职案提请常委会全体会议表决。表决撤职案，采用无记名投票的方式。表决由常委会全体组成人员的过半数通过。 本次学习内容到此结束，由于自身在监督法学习中可能存在理解上的错误，如有不妥之处，敬请大家批评指正。谢谢大家！

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