税收风险管理理论

近年来， 风险管理开始进入中国税务管理领域， 衍生出“税收风险管理” 的概念， 它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序， 是一种积极、主动的管理， 能创造出稳定有序的征管环境， 有利于建立和谐的征纳关系， 有效提升税源管理的质量和效率。 本文从理论到实践， 从国际和国内全新视角， 进一步开拓视野， 广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验， 结合我国税收风险管理的实践经验， 探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系， 对于有效推进和实施乌市税收风险管理， 提高征管质效， 降低税收流失风险， 提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。

一、 税收风险管理研究背景

随着我国经济体制改革的不断深入， 市场经济的不断发展， 税源分布领域越来越广泛， 流动性和隐蔽性越来越强。 经济决定税源， 税源决定税收， 这是一个简单的税收经济学原理。 但在实际税源管理过程中， 由于受诸多客观不确定因素的影响， 税源并不一定完全形成税收， 从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异， 这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。

根据《中国税务稽查年鉴》公布的， 全国税务稽查数据显示的全国税收流失率， 与同期税务机关征收的税收总额，可以推算出同期全国税收流失额。 从数量上看，我国税收流失的总量逐年增加， 近五年每年在 3000-4000 亿元左右， 数额惊人。 税收流失影响了我国的财政收入， 弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置， 加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失， 是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。 健全法制、 完善税制， 规范税式支出、 加大税法宣传力度、 提高纳税意识等等，其中最直接有效可控的措施， 是建立现代税收征管体系。 自 2009 年以来， 国家税务总局多次提出深化税收征管改革， 构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求， 即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提， 以风险管理为导向， 以专业化管理为基础， 以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理” 的提出， 为实施全面的税收风险管理做了技术、 业务和理论的准备。 可见， 税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。

税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势， 是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。 各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。 但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段， 在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解， 很多难题需要探索和研究解决。

二、税收风险管理的基本理论

（一）税收风险概述

1.税收风险及税收风险特征。 税收风险是实现税收征管目标的障碍， 是指国家在税收征管过程中， 在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性， 使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。

税收风险从狭义上讲， 主要是指管理性税收风险，表现为两个方面： 一是纳税遵从风险， 二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险， 即由于纳税人对政策认识不足、 工作疏漏等情况造成非故意性不遵从， 纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从， 形成的税收流失的可能性和不确定性。税收风险除了具有一般风险的共同特征外， 还具有其独有的特征属性： 隐蔽性和潜伏性， 税收风险形成机制复杂多变， 使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。 纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险， 促使风险累积， 导致风险压力， 形成真正的税收流失； 难于化解性， 税收风险与国家的政治制度、 经济运行、 税收制度、 税收管理体制、 管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、 控制、 化解的管理难度较大； 传导性， 税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散， 导致整个税收系统风险共担。 税收系统又与社会经济紧密相关， 相互影响、 相互转化。 所以， 税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

2.税收风险的分类及表现形式。 税收风险的分类：按照风险来源， 可分为税务部门税收风险和企业税收风险； 按照风险的可测程度， 可分为指标性税收风险和非指标性税收风险； 按照风险等级评定， 可分为一般税收风险和重大税收风险；按风险承担主体不同， 分为纳税人风险， 扣缴义务人风险， 税务代理人风险， 纳税担保人风险， 其他税务行政相对人风险；按税收征管过程的具体环节， 分为税务登记风险，财务核算风险， 税源监控风险， 纳税申报风险， 信息报送风险， 税务检查风险。

税收风险的表现形式： 在纳税人方面表现为少缴税（可能是无意造成的， 也可能是故意逃税）， 纳税人在技术上履行了纳税义务， 但因对税法的理解不同，而可能在遵从上出现问题； 在征税人方面，表现为税法缺乏透明度， 税收征管方式发生了变化而纳税人并不知情等。

（二）税收风险管理的基本原理

1.税收风险管理的概念。 税收风险管理： 税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法， 合理配置管理资源， 通过风险分析识别， 风险等级排序，风险应对处理， 以及过程监控、 绩效评估等措施， 不断提高纳税遵从度的过程和方法。 税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。

2.税收风险管理的理论来源。 风险管理具有悠久的历史， 现代风险管理思想出现在 20 世纪前半世纪， 如法约尔的安全生产思想， 马歇尔的“风险分担管理”观点等。 1938 年以后， 美国企业对风险管理开始采用科学的方法， 并逐步积累了丰富的经验。 1950 年代风险管理发展成为一门学科， 加拉格尔在“风险管理：成本控制的新阶段” 的论文中， 提出了风险管理的概念。 1970 年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。 1970 年代以后， 随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加， 法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。 与法国同时， 日本也开始了风险管理研究。 近 20 年来， 美国、 英国、 法国、 德国、 日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。 1983 年在美国召开的风险和保险管理协会年会上， 世界各国专家学者云集纽约， 共同讨论并通过了“101条风险管理准则”， 它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。 1986年， 由欧洲 11 个国家共同成立的“欧洲风险研究会” 将风险研究扩大到国际交流范围。 1986 年 10 月， 风险管理国际学术讨论会在新加坡召开， 风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。 中国对于风险管理的研究开始于 1980年代。 一些学者将风险管理和安全系统工程理论引入中国， 在少数企业试用中感觉比较满意。 中国大部分企业缺乏对风险管理的认识， 也没有建立专门的风险管理机构。 作为一门学科， 风险管理学在中国仍旧处于起步阶段。

3.税收风险管理发展进程。 OECD（国际经济合作发展组织） 作为国际组织把现代管理科学中的风险管理理论和现代税收管理相融合， 推进了税收风险管理的发展： 1997 年 7 月， OECD 通过一个名为风险管理的应用指引， 对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述。 2002 年初的 OECD 战略管理论坛一致同意， 为促进税收遵从风险管理的实践应用， 特别是对中小企业税收遵从风险管理， 提供更加全面的指导。 2002 年 5 月， 来自 OECD 成员国的许多税务官员在伦敦召开会议， 组建了相应的工作小组， 明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。 2004 年 10 月， OECD 批准了税收管理遵从小组论坛提供的， 题为《遵从风险管理： 管理和改进税收遵从》 的税收风险管理应用指引。澳大利亚、 法国、 德国、 日本、 美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。 2008 年， OECD 在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议， 讨论了大企业税收风险管理的相关问题。

税收风险管理在我国的发展。 2009 年全国征管和科技工作会议明确提出：树立风险管理理念， 大力推进信息管税， 树立现代税收管理新体系； 2010 年全国税务工作会议提出： 信息管税就是树立税收风险管理理念， 依靠立法大力推进部门信息共享， 以涉税信息的采集、分析和利用为基础， 寻找和识别税收管理风险点和风险源， 并采取有针对性的具体管理措施。 2012 年全国税务系统深化税收征管改革工作会议进一步明确提出： 要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系， 将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程。 各地税务部门积极探索和实践， 已取得初步成效。

三、 实施税收风险管理的成因分析

（一） 税收风险产生的因素

税收风险的产生是由诸多因素作用引起的：从纳税人偏好角度看， 纳税人会比较遵从成本和不遵从成本， 从而做出遵从税法还是逃税的决定。 遵从成本越高， 不遵从程度也越高； 只有当不遵从成本高于不遵从收益时， 才能对不遵从行为起到负激励、 负强化作用。从税收制度的角度看， 税制和税率的不合理、 收入和税负的不公平、 征管程序的不公正， 容易导致纳税人的不满或产生对立情绪。

从政府提供公共服务的角度看， 纳税人和政府之间是一种契约关系， 纳税人通过缴纳税款， 享受政府提供的公共产品。但在现实中， 这种关系是不完全等价的， 公共支出违背公众意愿，纳税人得不到应有的优质公共服务时， 政府公信度下降， 也会导致纳税遵从度降低。

从税收法制的角度看， 税收在立法环节的法制环境不完善； 执法环节的权限和程序内容存在质效低下； 司法环节存在大量税收违法和税收侵权行为未走司法程序的情况； 法律监督环节流于形式等， 没有给纳税人创造一个相对公平的纳税环境。

从税收征管的角度看， 征纳双方存在征纳博弈和信息不对称问题。 纳税人会利用信息优势为纳税不遵从作掩护， 税务机关如果征管不严， 会客观上助长逃税、骗税的风气， 产生社会性税收风险。

从人员素质的角度看， 税务人员职业素质和执法水平有待提高， 纳税人的道德水平和业务水平也不容乐观。

综上所述， 引发税收风险的原因复杂多样的， 税收风险只能控制无法彻底根除。 但税收风险和风险因素之间存在联系， 我们可以通过采取因素分析和控制的方法， 来达到降低风险发生概率、 减轻风险损失强度的目标。

（二）实施税收风险管理的原因

税务机关的基本管理目标是提高纳税遵从度。 作为实施税收管理的主体， 其拥有一定的资源条件， 但是要保证每一个纳税人全面遵从税法， 这些资源又总是不足的， 即征管资源是有限的。这就意味着， 科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理配置和充分的利用。 按照税收风险管理的理念， 对税收遵从风险容易发生， 且风险级别较高的领域， 优先配置资源， 从而有效地、 有针对性地应对风险， 获得较高的纳税遵从度。税收风险管理的一个重要功能， 就是帮助税务机关找到管理资源配置策略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。税收风险管理不仅是为了更好地选择纳税评估、 税务稽查案源， 一方面是为了通过预先的分析发现问题并采取措施积极解决问题， 更重要的是， 最有效地使用资源， 使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口规模起到最有效的作用。如果税收管理中没有一种工作机制持续地研究分析、 寻找识别税收管理中的风险在哪里？ 哪些纳税人是最需要关注的风险纳税人？ 那么税收管理只能是管理所有的纳税人， 没有重点地管理，没有针对性的管理， 这种管理会给征纳双方带来成本的增加， 是一种低效地管理活动。

四、税收风险管理的流程与内容

税收风险管理流程及内容设计一般包括税收风险战略管理、 风险的分析识别、风险的等级评定、 风险的应对处理和风险管理的绩效评价。

（一）税收风险管理的流程设计

税收风险管理是对管理目标科学规划， 税收风险分析识别、 风险程度等级排序、 风险应对处理、 风险控制降低、 排查的管理流程系统。 税收风险管理是一个周期循环、 不断改进、 螺旋提升的管理过程。

税收风险管理流程基本上分为四个阶段： 一是明确税收风险管理战略目标，制定税收风险管理战略规划及相关制度和标准， 是顶层设计的基础阶段； 二是税收风险分析监控， 即运用涉税信息数据开展税收风险分析识别、 风险等级测度与排序、 预警监测， 是事前、 事中对税收风险的预警防范阶段； 三是税收风险的应对处理， 是税收风险有效控制、排除阶段； 四是税收风险管理的绩效评价和改进完善， 是事后考核评价阶段。在整个风险管理流程中， 第二和第三阶段是核心重要阶段。 在实际工作中， 应该按照科学的操作流程依次进行， 细化流程节点， 有序开展， 相互衔接， 有效配合， 分部门分阶段推进和实施。

（二）税收风险管理的具体内容

1.税收风险目标规划。 明确税收风险管理目标和研究制定战略规划， 是税收风险管理的开始阶段。 税收风险目标规划是指管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上， 对一定时期内税收风险管理的工作目 标、 阶段重点、方针策略、 主要措施、 实施步骤等作出的具有系统性、 全局性的谋划。 制定一个完整的目标规划， 首先要对内外部形势做准确的判断，明确组织目标， 确定实现目标的方针策略和实施的重点步骤， 以及必要的组织技术保障等。

2.税收风险的分析识别。 税收风险识别就是通过运用涉税信息和风险特征库技术和相关工具方法， 寻找和发现税收风险可能发生的领域、行业、 纳税人及具体的税收风险发生环节， 为税务机关实施风险控制和排查给出明确的指向目标的过程， 是技术层面的基础环节，也是税收风险管理的核心环节。 税收风险分析识别的基础是采集有关涉税信息数据， 运用相关数理统计和技术方法分析识别， 发现导致潜在税收流失损失的各种风险因素、 风险表现及风险区域和风险点。

3.税收风险的等级排序。 对风险发生的概率和风险损失程度进行分析、 判断和评价， 确定税收风险等级，进行风险等级的高低排序， 并进行风险预警提示和信息发布， 对不同程度的纳税人和风险实施分类预警提示关注的管理过程。

4.税收风险的应对处理。 风险应对环节是对税收风险分析预警监控发布的税收风险信息作出及时有效应对和控制的管理环节， 是税收风险管理的关键环节，对税收风险的及时有效控制和降低起着至关重要的作用。 税务机关根据风险等级，合理配置征管资源， 选择分类应对处置的风险应对策略， 对无风险和低风险的纳税人采取优化纳税服务和纳税辅导、 风险提醒等服务方式； 对中等偏高风险等级的纳税人实施案头审核分析和税务约谈等方式； 对高风险纳税人采取税务检查或立案稽查等方式， 进行风险应对。随着税收风险等级的提高， 风险应对控制逐渐由优化服务到辅导性服务， 由柔性管理到监控管理， 最后到刚性执法。

5.税收风险管理的绩效评价。 税收风险管理的绩效评价是税收风险管理流程的最后管理阶段， 是基于税收风险管理的目标， 通过建立科学有效的绩效考核评价标准和机制对税收风险管理运行过程和工作结果的质量和效率进行全面总结评价、 考核激励的阶段。 科学的绩效评价可以为税收风险管理效能的持续提升和优化完善， 提供有效的激励、 信息反馈和决策支持。

五、国内外税收风险管理探索与研究综述

（一）税收风险管理的国际成果与经验

1．打破行政属地限制， 对组织机构进行扁平化、 专业化分类设置。 美国国内收入署在 1998 年的《联邦税务重构与改革法》 确定了美国联邦税务局的新组织结构，改变过去“一刀切” 的机构设置和管理模式， 机构设置层级少， 扁平化和专业化， 管理模式和资源配置趋于集约化。首先是按纳税人的规模类型、 性质和特点进行科学分类， 在全国设置四个税收征收管理业务部门。 其次突出对大企业遵从风险集约化管理， 加大管理资源的配置力度，优先配置高级管理人员， 为纳税人提供多种专业纳税服务。 体现了把有限优质征管资源优先配置在规模大、风险大的区域的税收风险管理的理念。

2． 涉税信息管理水平高， 信用制度成熟。 欧盟委员会和 OECD 成员国普遍推行纳税人登记编码制度， 纳税人的一切涉税事宜均通过税务代码办理， 并通过税务代码运用计算机信息系统监控管理其所有涉税信息及信用记录。 美国国内收入局利用统一的社会安全号码， 通过计算机信息系统对纳税人进行登记和涉税信息数据监控管理， 涉税信息的来源渠道广泛、 丰富并较真实。此外， OECD 国家普遍制定了针对涉税信息报告的法律制度， 为税务机关获取第三方信息提供强有力的法律保障。 美国国内收入法， 详细规定了几乎所有主体在内的源头信息报送义务。 这些规定有效解决了征纳双方信息不对称问题， 为遵从风险管理提供了丰富的、 高质量的基础涉税信息数据资源。

3.计算机信息网络及量化管理技术发达。 发达国家通常建立由全国统一规范的先进计算机征管信息技术系统， 并由国家层面主导，实现跨区域、 跨部门的系统联网， 将税务部门的征管手段延伸到国家的各个领域， 与银行、 保险、 海关等部门实时传输、 共享各种涉税信息数据，交叉比对稽核， 为税收风险管理全程提供科学规范、 优质高效的信息源。

4．风险管理流程设计标准化。OECD 成员国税收风险管理基本上分为四个阶段： 一是制定规划及相关制度和标准； 二是运用涉税信息进行风险分析识别、等级排序； 三是风险应对处理； 四是风险管理的绩效评价， 四个阶段形成一个周期性的闭环。

美国国内收入署建立了相对公平、 稳定的全国性长期纳税遵从风险评定预警监测系统， 该系统依据美国税制体系建立了量化的风险模型， 其中以“判别函数工作量选择模型” 为代表。 以纳税申报表信息为基础， 涵盖大量第三方信息， 实现综合采集、 加工、 比对、 测算， 识别监测纳税人遵从风险发生的概率及风险程度， 对纳税人申报表进行量化测度， 评出风险分值， 由计算机筛选出 10%风险程度高的纳税人作为稽查对象。 系统结合当年经济发展、 物价及薪资水平等因素不断优化改进、 调整完善， 具有有效性、 公平性和权威性。

5． 分类设置风险应对形式。 OECD 成员国风险应对处理的特点是改变对不遵从的纳税人一律从严惩处的传统应对策略， 根据风险类型和风险等级， 采取差别化、 针对性的分类处置和干预措施， 建立了多元化的遵从风险分类应对控制管理体系。

澳大利亚建立了“金字塔” 式的风险应对处置管理模型， 反映了差别化、 递进式遵从风险分类应对控制体系。

美国国内收入署把“服务+执法=纳税遵从” 确定为税务机关的战略目 标，也运用了“金字塔”式的风险应对模式， 通过宽严相济的递进式风险防控体系的建立， 有效提高了纳税满意度和遵从度。

（二）我国税收风险管理的探索与初步成效

1.推广税收风险管理理念， 统一思想认识。 2012 年 7 月召开的全国税收征管改革会议提出统一思想， 凝聚合力， 进一步深化税收征管改革。 会议指出， “以风险管理为导向， 就是要把风险管理贯穿税收征管的全过程， 形成风险分析识别、等级排序、 应对处理和绩效评价的闭环系统， 对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略。” 在各级领导的积极倡导和推动下， 各级税务机关通过培训和学习， 对实施税收风险管理的战略意义有了较普遍的认识， 税收风险管理的理念共识和组织文化初步形成， 并将税收风险管理制度建设、 方案设计实践探索列入税收管理的工作重点并付诸实施。

2.各地税务机关积极探索税收风险管理模式， 风险防控体系初步建立。 先进税源专业化试点地区， 积极探索， 大胆实践， 取得了可喜的成效。 安徽国税局搭建全省税源监控分析平台， 开发 90 个行业税收风险模型， 设置了 198 项指标，通过模型工具进行风险识别和等级排序， 对每户纳税人自动生成风险识别报告，模型准确率在 80%左右。江苏国税局开发并运用了集外部第三方信息数据利用为一体的税源风险监控管理信息化综合平台， 全面实施和推进税收风险管理。

3.调整优化征管资源， 明确税收风险管理职责。 各地税务机关根据税收风险管理流程和风险等级程度的不同， 重新配置征管资源。 把税收风险管理职能从属地日常税源管理职能中分离出来， 实施专业化管理。尝试推进机构实体化、 扁平化， 市（地）、 县（区） 级税务机关从以行政管理职能为主向以直接承担税源税基风险监控管理为主的管理体制转变， 设置风险分析岗位、风险评估岗位等， 优化了岗位设置， 将最优的征管资源配置到税收风险高发地区、 行业和企业的管理，一定程度上提高了 市（地）、 县（区） 级税务机关税收风险的控管能力。 比如：江苏国税局探索将税源按规模划分为大企业、 中小企业和个体工商户三类分级监管； 青岛国税局将全市信息分析、 市级以上重点税源监控、 高风险应对、 跨区域纳税评估等任务上收到市局， 强化税源管理职能。江苏地税局对跨地区经营、 行业跨度大、组织结构复杂的纳税人， 以省、 市机关为主体， 建立协同管理机制，实施风险管理。

六、乌鲁木齐市地税系统开展税收风险管理的实践情况

2009 年以来， 国家税务总局提出要树立风险管理理念， 加强对税收风险的识别、 排序， 对高风险点集中力量进行处置， 以最大运用有限征管资源， 不断降低纳税遵从风险、 减少税收流失。 乌鲁木齐市地税局根据自治区地税局开展税收风险管理试点工作的要求， 积极推进税收风险管理工作， 集全局之智， 举全局之力， 积极助推税收风险管理技术与业务的融合， 对税收风险管理工作进行了有益的探索和实践。

（一） 统一思想认识， 找准税收风险管理工作的切入点。

乌鲁木齐市地税局紧密联系税收征管工作实际， 围绕影响税收征管工作全局的主要矛盾， 充分认识风险管理理念的现实价值和战略意义， 通过引入风险管理的思想、 方法、 手段， 来破解当前税收管理中的瓶颈问题。 在乌鲁木齐市地税系统 2012 年半年税务工作会议上， 市局正是提出了税收风险管理的理念， 明确了今后一个时期构建现代税收征管体系的导向， 同时提出要将税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程， 统一思想、 凝聚共识， 积极借鉴国内、 区内成功做法， 勇于实践， 开创税收征管改革的新局面。

（二） 建立健全工作制度，使税收风险管理工作规范化、标准化运行。

通过对国家税务总局相关文件的学习和理解， 结合自身税源特点和机构设置情况， 制定下发了《税收风险管理实施意见》， 制定了《税收风险管理办法》、《税收风险管理绩效考核办法》 等，为风险管理体系的建立奠定了理论基础， 从而引领各阶段工作的顺利开展， 避免了工作中因无头绪出现杂乱无章的情况， 使这项探索性的新工作有章可循。 同时制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》， 明确了相关部门的协税职责和涉税信息交换共享机制， 为税收风险管理及时准确地获取第

三方信息提供了制度保证。

（三）开展多层次培训，提高宣传效果，突出实用性。

乌鲁木齐市地税局区分不同对象， 开展风险管理理论原理和实践应用知识培训。 2012 年 11月， 在全市局范围内抽调综合素质强的业务骨干， 组成税收风险管理团队， 全面深入地学习研究国内外税收风险管理理论和实践经验， 形成了对税收风险管理的系统的科学认识， 进一步调研实践和深入思考； 2013 年 3 月，利用市局中心组学习的机会， 举办了以市局领导、市局各职能科室领导和各区（县）局领导为对象的专题讲座； 2013 年 6 月， 针对各区（县） 局风险管理分管领导、风险应对业务骨干， 举行了 86 人次的实践应用培训； 2013 年 9 月， 针对全市税收管理人员的税收风险管理视频培训。 在这些培训和讲座中， 我们紧扣国内先行省市税收风险管理的通行做法和乌鲁木齐市地税的实际情况， 逐一解答了什么是税收风险管理， 为什么要实施税收风险管理， 如何来实施税收风险管理等问题。

（四） 科学规划全面部署， 逐步推进相关工作有序开展。

深化行业分析， 选取试点行业。 对乌鲁木齐市房地产业、 金融业、 餐饮业等重点行业进行深入分析， 掌握行业经营特点、 税源发展变化情况、 涉税难点及主要涉税问题， 形成行业专项分析报告。 依据行业专项分析情况， 确定房地产业为税收风险管理试点行业。建立行业风险指标， 测算确定预警值。 针对试点行业特点选取风险指标。 选取了综合税负、 收入成本弹性、 毛利率和连续三年亏损等指标， 并根据行业财务核算特点对指标的计算口径做进一步的修正， 测算确定预警值； 建立同业税负模型， 选取样本， 对试点行业的税负进行测算， 设置预警区间。

运用多种风险识别方法， 锁定疑点企业。 初步运用决策树比对分析法、 财务指标比较分析法和逻辑推理法对试点行业进行风险识别， 通过综合应用三种方法，利用税务机关内部数据， 发现可能存在的风险点， 确定重点风险监控企业。分批推送， 工作衔接有序。 在试点运行的基础上， 乌鲁木齐市地税局将全市的税收风险管理工作作为一项日常工作持续开展起来。 自 2013 年 5 月以来， 按月筛选风险疑点户，并逐月分批向各区（县） 局推送， 实施风险应对。 截至九月底， 共推送 5 批 185 户风险疑点户， 其中个体工商户 91 户， 企业 94 户， 未清理发票 5524833 份。 风险点包括综合税负和各税税负偏低、 毛利率低于行业平均值、发票异常、 个体建账户未进行汇算清缴、 未按规定核销发票以及百万元以上大企业涉税政策漏洞等。 市局根据各区（县） 局的实际情况， 本着不增加基层工作负担的原则， 合理安排每批风险户的推送时间与反馈期限，使工作衔接紧密， 有序进行， 得到了各区（县） 局的大力支持， 为今后工作的顺利开展奠定了基层基础。实地评估， 减少税收流失。 鉴于目前的税收风险管理信息技术尚不完善， 乌鲁木齐市地税局推送的风险应对形式主要是开展纳税评估。 要求各区（县） 局对风险应对户在税务约谈的基础上， 进行实地检查。 由于风险点明确， 纳税评估的质量逐步提高， 税收管理人员对税收风险管理的认识程度不断加深。 通过评估，截至 9 月底， 前四批按期反馈评估结果的有 141 户， 其中： 个体工商户 90 户，企业 51 户（申请延期的 19 户）， 共查实未按规定缴纳税款 17287 万元， 清理未验销发票 5500910 份， 成绩显著。 纳税评估一定程度上消减了税收风险， 并对类似征管风险点起到了防范的作用， 同时有别于立案稽查的柔性执法方式， 也提高了纳税人的自觉守法意识， 和谐了征纳关系。

抽样复审， 复审效果显著。 乌鲁木齐市地税局根据各区（县） 局的应对反馈结果， 有重点地开展了两批风险应对结果的复审工作， 对风险应对过程和效果进行了及时有效地控制。 组成 4 个复审小组， 对应对程序和应对结果进行复核。 截至 9 月底， 共复审了 17 户纳税评估户， 复审率达到 24%。 通过复审， 查实增加评估税款 1378 万元（不含土地增值税预征税款 16933.42 万元）， 实际入库 941万元。 复审过程严肃细致， 市局第一时间将复审结果真实全面地向各区（县） 局通报， 一方面提高各区（县） 局对风险应对工作的重视程度， 避免敷衍塞责情况的发生； 另一方面指出应对过程中存在的问题、 解决的政策依据， 以及提高征管质量的建议等。

测试软件， 提高识别质量。 2013 年 9 月 1 日， 区局委托税友软件集团股份有限公司开发的新疆地税系统税收风险管理平台， 正式在 3 个试点城市运行。 先进的信息技术是实施税收风险管理的基础， 乌鲁木齐市地税局高度重视此项工作，对区局提供的 34 个模型一一进行本地化测试。 对可用模型， 构建扫描方案， 实施全面风险扫描， 监控扫描结果， 结合人工筛选后， 作为下一期的风险推送对象；对不适用模型， 结合本地税收征管实际情况， 进行从指标元到模型算法的重新分析构建。 在此基础上， 发挥市局人力资源的作用， 努力构建新的适用性强的分析模型， 并鼓励各区（县） 局提供更加切合征管实际的分析模型， 充分发挥税收风险管理平台强大的分析识别功能， 提高识别质量。

七、乌鲁木齐市税收风险管理实践中存在的问题及对策

（一）存在的问题

尽管税收风险管理在乌鲁木齐实践中取得了初步成效， 但由于征管理念、 经济环境、 法律制度、社会信用体系发展及计算机信息技术发展程度， 导致在思想认识、理论体系、 组织体系保障、 资源配置、 税收风险的流程化管理、 立法保障建设、 基础数据质量，风险分析监控及应用技术开发、 风险的差别化有效应对等方面尚存在许多瓶颈需要破解， 很多难题需要探索和研究解决。

1.税收风险管理的理念尚未形成普遍共识， 思想认识有待进一步深化。 目前，在乌鲁木齐的税收征管实践中很多工作还是遵循传统治税理念， 不论是否存在实际税收风险都视为有风险， 不论风险等级大小都实施无差别的统一管理， 征管力量偏重于事后全面的无差别控管， 没有实施差别化的针对性的服务与管理——对无风险的纳税人优化纳税服务， 对风险较高的纳税人加强管理， 不仅未能有效促进纳税遵从和全面控制税收风险， 反而造成了征纳成本居高不下， 纳税人满意度不高， 征管质量效率偏低。近年来乌鲁木齐市地税局按照“重点税源专业化管理，一般税源标准化管理， 零散税源社会化管理”的原则开展了税源专业化管理工作，逐步将由纳税人发起的税务事项交由办税服务厅处理， 由税务机关发起的税收管理事项由税务所承担， 实现管事与管户相分离，符合“服务+执法=纳税遵从” 的治税理念。 但是，在税源专业化管理过程中没有突出风险管理的导向作用， 传统的管理方法仍然以“责任+经验” 为主， 没有实行针对性、 差别化的分类管理和服务， 管理层次较低。

2.征管资源配置有待进一步优化。 在机构设置、 征管模式和人力资源结构上尚未树立起“管理有风险的纳税人， 服务无风险的纳税人” 的理念。 一方面， 受现有机构设置、 征管模式和人力资源结构等瓶颈因素影响， 未能按照税收风险管理理念和要求科学合理设置机构， 明确岗位职责；没有做到人尽其才， 把适合的人放在适合的税收风险管理岗位上， 把优秀的管理人才优先配置在技术性业务性比较强的风险分析监控和税收风险大的区域行业控管， 实行征管资源的优化合理配置和有效激励， 税务人员实施税收风险管理的积极性和创新性不高， 风险管理质效偏低。另一方面， 资源配置偏重行政和业务审批事项管理， 行政管理人员、政策法规人员过多， 而一线税收风险管理人员不足，尤其高层次、 复合型管理人才更多处于行政管理岗位， 不承担税收风险管理的具体职责，导致人才不足， 风险分析识别和应对控制的资源配置在数量和质量上都无法满足实际需要。

3.信息管税对税收风险管理的支撑力有待于进一步加大。 首先， 信息管税的理念尚未形成普遍共识。 很多税务管理人员没有从思想上认识到信息管税的重要性， 征管力量偏重于对纳税人下户管理、实施税务检查或税务稽查， 缺乏广泛利用涉税信息对纳税人实施针对性和有效性税收风险管理。 其次， 信息采集的质量不高。 受制于交易信息报送义务等税收征管立法的局限， 税务机关能采集到的信息数据质量不高， 纳税人申报信息数据真实性较差。 税务机关采集信息渠道范围狭窄， 信息量不足， 及时性和有效性不强。 对风险分析影响至关重要的物流、 资金流等信息数据无法真实取得， 政府部门的第三方信息共享度不高， 直接影响了税收风险管理的工作质量。 比如乌鲁木齐市地税局虽然制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》， 但在实践中第三方信息却不能顺利有效取得。 再次， 风险分析监控信息技术平台的开发和数据集中整合水平不高， 缺乏有效的整合和综合利用。 虽然目前自治区地税局开发的税收风险管理平台， 理论上可以完成涉税信息的全面集中分析， 但部分征管数据却无法有效提取，比如第一分局的契税数据， 稽查局的稽查数据等； 最后，由于现有的典型案例和行业风险管理模型数量不足， 指导性差， 缺乏科学完善的税收风险指标和预警参数、风险权重体系， 现有的相关预警参数缺乏实践的检验和修正调整， 应用性较差，分析识别算法单一等， 直接影响了风险分析识别、 风险等级测度排序的准确性和有效性， 进而影响税收风险管理的质效。 目前， 自治区地税局仅提供了 34 个简单模型， 没有形成完整的典型案例， 也未建立起专业化的行业模型， 预警参数设置不尽科学， 应用性差。

（二）对现阶段实施风险管理的思考和建议

1.进一步强化和深化税收风险管理理念。 把全面实施税收风险管理提升到战略高度， 把税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程， 通过有效的税收风险管理过程和科学方法， 提高税收征管质效。 要广泛宣传， 全面组织学习，激励税务人员牢固树立税收风险管理理念， 明确共同愿景， 在思想上统一认识，在行动上积极践行。 鼓励和激励税务人员在税收风险管理工作中的首创精神和工作成效； 引导和激励税务人员为实现纳税遵从最大化、 税收流失最小化的风险管理目标竭诚努力。 加强税收风险管理的教育培训， 大力开展税收风险管理理论、税收风险分析预警监控及纳税评估、 税务稽查等方面专业知识和业务技能的培训，广泛开展技术和经验交流， 提升税务干部队伍的税收风险管理理论水平和专业管理水平。

2.健全税收风险管理组织机构， 优化资源配置，完善运行机制。 在税收风险管理框架体系下， 原有的职能机构、 岗位设置已不能完全适用和满足税收风险管理的需要， 必须要对管理机构、岗位设置及职责进行重新设计和调整。 不同的管理层级应按照税收风险管理整体流程的管理内容进行科学合理的专业分工， 设定相应的管理部门和管理岗位， 明确管理职责，逐级建立实体化、 专业化的税收风险管理机构和岗位职责体系， 完善协调配合的运行机制； 不同层级都应该设置税收风险分析监控机构， 发挥税收风险管理指挥中心的战略作用； 另外整合相应部门职责集中成立纳税服务部门和税收风险应对控制机构， 组建不同层级的纳税服务、 税源风险管理、风险纳税评估和税务稽查部门等， 主要是承接风险分析监控中心推送的风险应对任务， 及时有效开展优化纳税服务和对较高风险纳税人实施有效的税收风险应对控制； 逐步建立由行业税收管理专家、信息技术专家、 会计师、 律师等各种专门人才组成的税收风险管理专业化团队， 将其优先配置到重要的管理部门和岗位， 如税收风险分析监控中心和高风险纳税人的风险控管； 健全和完善税收风险管理体系下的人力资源管理的考核激励机制， 充分发挥和激励高层次复合型专业化管理人才在税收风险管理中的引领作用。

3.加大信息管税的支撑力度， 为有效实施税收风险管理提供高质量的数据和技术方法支持。 广泛加强宣传和教育培训，提高认识。 拓宽信息采集的来源和渠道， 提升信息数据质量。在完善税务系统内部涉税信息采集和利用的同时， 加强对外部涉税信息的综合采集和利用。 加强建立与第三方信息交换和共享机制， 积极推进《税收征管法》 修改进程， 通过税收立法， 进一步拓宽纳税人信息报告的范围、 内容和第三方信息如实报告等法律义务，明确相应的违法责任， 加大立法保障力度。 建立数据分析体系，拓展分析方法， 提升人员素质和数据分析应用的水平。 乌市地税局可设市级专门的数据分析监控机构， 开展数据的专门分析和利用， 进行行业税收分析和决策管理， 区（县） 局开展微观纳税人的税收分析和管理， 形成数据分析监控的组织体系。

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