规划工作者与城市的未来

THEURBANRENEWAL

【文章编号】1002-1329（2000）07-03

庭④，而至1996年，已迁置286幢楼宇中92700个家庭和4600户商业租户⑤。

1974年，为配合香港的住房政策调整和旧城改造的需要，香港当局对房屋协会（成立于1948年的一个非赢利性民间组织）建议的“市区改善计划”给予财政支持。允许房屋协

【摘要】香港的旧城改造是其经济发展和城市建设的重要内容。本世纪50年代以来，香港的城市面貌不断更新，但也面临诸如土地征集等难题。在回顾香港旧城改造历程的基础上，重点透过土地发展公司来剖析其所遇到的困难，并评介香港特别行政区政府的政策动向和对国内城市的启示。

【关键词】香港；旧城改造；土地发展公司【中图分类号】TU984

旧城改造（也称市区重建或城市更新）是当代城市发展中难以回避的问题。香港尽管只有150多年的历史，但异常尖锐的人地矛盾以及高密度、依托都会区的发展策略，使得香港旧城改造的工作非常繁重，“……市区现有大量残旧或设施不足的私人楼宇。按照目前的重建速度，这类楼龄超过30年的房屋在私人楼宇所占的比例，在未来10年会从20%倍增

①。无疑，妥善处理旧城改至40%”

香港的旧城改造及其启示!

林坚

杨志威

会先通过磋商的方式收购物业，若不能成功，则由政府代为收购，由房屋协会进行重建，并对受计划影响的人士按折扣价出售改造完成的物业，剩余部分仍然按照市场价格销售。截止到1996年末，房屋协会已先后完成了28项计划，在中西区、湾仔、肖其湾、香港仔、油麻地及深水埠建成4800个楼宇单位。

尽管香港政府和民间组织不遗余力地推动旧城改造，但效果毕竟有限。70年代后期，香港政府考虑让私人业主直接参与旧城改造，为此划定了多个“综合重建区”，其中尖沙咀的四街重建便是一个典型例子，政府邀请各业权人参与发展，但因费用和利益分歧，至今仍举步维艰。随着城市规划管理体制的变革，“综合重建区”已逐渐为“法定分区计划大纲图则”中的“综合发展区”所替代，一旦某一街区建筑划入“综合发展区”范围，开发者需要拟订一份“总纲发展蓝图”的重建计划，经规划委员会批准后方能实施。这种规划政策的推行，使得旧城改造可以大规模而非零敲碎打地进行。1.3

土地发展公司与专门化的旧城1987年底，为加速旧城改造步伐和促进私人机构的参与，《土地发展公司条例》得以通过，并于次年1月成立土地发展公司（简称“土发”）。土发带有半官方色彩，可以选定某一旧区为“综合发展区”，因而自动拥有该项目的开发权，并且在特定情况下可向政府申请动用《官地收回条例》进行强制性征购。土发成立10年来，先后完成了湾仔、西营盘、中环、上环、旺角等地区12个项目，建成37280m2住宅、10666m2商业铺位、18956m2写字楼以及6241m2改造阶段（1988年以来）

【文献标识码】B

交通环境，提供必要服务设施的规划目标②。1.2

大规模改造阶段（1972-1987）“十年建1972年，香港政府提出

屋计划”，旧城改造全面展开，先后涉及“环境改善区”、“公共屋村重建计划”、“市区改善计划”、“综合重建区”和“综合发展区”等计划和方式。

1973年，香港政府提出“环境改善区”的构想，对湾仔、油麻地、石硖尾、大角嘴、长沙湾、坚弥地城等划定地区进行规划，旨在提供更多的土地来兴建政府和社区设施以达到改善环境的目的。当时估计项目超过200个，并设想由残旧建筑物的业主或私人发展商重建，但推行效果不佳③。

香港的公共房屋政策是香港社会发展和城市建设的重要推动力。从1954年开始，香港政府介入房地产市场，兴建了大量供低收入阶层租用的公屋，由于初期建设的标准低、土地利用率低，进入70年代便需改造。1973年，香港房屋委员会成立，根据“十年建屋计划”的需要，先后推行了“第一、二型公共屋村重建计划”、“扩展重建计划”和“整体重建计划”。其中，“整体重建计划”是作为1991年完成的第一、二型公共屋村重建计划的延续，每年滚动修订一次5年计划，计划到2010年共拆除460座楼宇，涉及14.6万个家

造中面临的各类问题，加快重建步伐，对香港21世纪的发展有着至关重要的战略意义。!

香港旧城改造的历程

早在1884-1905年间，香港政府曾在太平山摩罗下街和九如坊等地区进行“贫民区清拆计划”。但较大规模的旧城改造则始于本世纪50年代，至今可以分成三个阶段。1.1

零星试点阶段（1972年以前）1959年，香港当局为大坑村部分地区拟制了一份发展蓝图，试图合并小块土地，重新划定地界，并提供街市、学校、休憩用地等设施，但遭到害怕丧失发展业权的当地居民反对而搁置。1965年，上环被划为“试验计划区”，经过长时间的筹划，从1969年开始分四期进行，直至1984年才完成，基本达到改善地区居住和!本文研究得到恒昌测量师行学术交流基金资助。

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城市规划

!"""年第!#卷第$期

CITYPLANNINGREVIEWVOI.24NO.7JuI.2000

的政府、团体、社区、休憩等公益性足够的住宅单位，高昂的租金使原有旧城改造潜力明显减弱

设施。

租户也难以承受。因此，被安置的住据香港房屋局估计，过去10年尽管香港政府坚持不懈地推进旧户往往需要搬迁到新界地区，远离工2/3的私营房屋是通过在现有的地盘城改造，但困难重重，市区老化现象作地点，从而打破了原有的社会格或物业进行重建得来的，社会普遍认正日趋严重，如果维持现有的改造速局，使其就业、生活的机会成本增为旧城改造的商业收益较大。但是，度，到2005年将有26万个私人住宅加。随着较低层次的旧楼宇改造完成，单位超过30年楼龄。为此，在香港2.2

由于重建利益的分享不均，即“土发”的改善市区目前过密环境、特区行政长官董建华的首份施政报告便高价补偿，仍然难以满足市民心愿

增加社区设施和公共开敞空间的改造中，明确提出加快旧城改造，并于在土地征集过程中，“土发”开宗旨，使得改造中等层数的残旧楼宇1999年底前成立市区重建局。为配出高于市场价格10%以上的收购物只能得到略有增加的容积率，因此，合特区政府的行动，“土发”在1998业条件，但仍然难遂人愿。在对上环在高昂的土地取得成本冲击下，商业年1月提出26个旧城改造项目，地地区200位居民的问卷调查中①，收益明显减弱，许多项目可能亏本。

盘面积达11.6公顷，涉及10419户89.5%的被调查者认为上环地区居住以深水埠地区的分区计划大纲图居民，拟建成60万m2商铺和写字条件和环境恶劣，认为社区设施缺乏则中的T.P.U266地区为例①。范围楼、52.9万m2的住宅和近9万m2者达67.5%，但只有43.5%的人同涉及38个街区，各街区占地从0.26的公共服务设施，预计投资达800亿意进行重建，而对由“土发”负责重公顷到0.45公顷不等，总用地面积港元，作为跨世纪优先实施的项目。建更是有71.5%的人持有异议，达14.18公顷（不含街道）。这是五!

香港旧城改造中面临的难题56.5%的人认为“土发”的补偿计划六十年代兴起的高密度住宅区，但底作为一个人口稠密、寸土寸金的不合适，愈半数者对现有重建工作感层多为商铺，个别街区为工业大厦。国际性大都市，香港的经济发展离不到失望。这样一种社会心态表明，按照有关规划、建筑设计法规条例的开房地产业，旧城改造是其以往很重“土发”和原业主对于重建价值的分规定，该地区规划仍为住宅区，建筑要的获利渠道，但是，由于经济利益享存在难以调和的矛盾，致使即便是高度控制将其分成两部分区域———的驱动和社会矛盾的交织，使得目前一个公认为环境条件很差的地区，重45.72m（包括29个街区）和的旧城改造面临不少的困难。建工作也是困难重重。

51.82m（包括9个街区）

，相应的允2.1

业权分散，安置资源不足，土产生上述现象有其特定的背景。许最大容积率各为7.34和7.83。但地征集困难

作为专门负责旧城改造的机构，“土是，该地区目前的建筑容积率偏高，按照香港的法律规定，进行旧城发”成立之初仅得到政府1亿港元的重建潜力有限。据笔者分析，在38改造时，必须保障原物业业主和租户低息贷款，由于自身缺乏资金实力，个街区中，已有18个街区的容积率的利益不受侵害，尽可能通过谈判协需要与私人发展商密切合作，社会舆超过上述的规定限额，总占地6.56商的方式收购业权。但是，由于待改论往往视之为“官商勾结”；作为商公顷，占可开发用地的46%，其中造地区业权分散，有时甚至无法找到业性机构，项目的选择自然“择肥而

最高的一个街区容积率达到9.38；某些业主，为此大费周折；个别业主噬”

③，为此收益颇丰，从1988年至剩余的20个街区中，只有10个可使更是漫天要价，在“土发”负责的旺1995年，

“土发”已累计储备和盈余容积率增加1.0以上，其余都在1.0角七街重建中，一个2.79m2（30平高达23200万港元之多，并积累了以下。若将所有建筑拆除、按照规定方英尺）、估值10多万港元的商铺，11.6亿港元的按金。在“土发”首的容积率来重建，仅比拆除前增加业主竟然开价1000万港元③，该片批重建的上环皇后道中四街项目，3%的面积，显然远远无法抵销“土地区历时9年才收购了88%的业权。“土发”仅需花费19亿元便能征购得发”收购物业10%以上的加价条件。由于成片收购的难度太大，一些地区市场拍卖价将达35亿元的土地，改2.4

受制因素多，政府调控时间较只能对零星、小面积地盘进行改造，造之后容积率将从6提高到15，楼长，引发成本攀升

形成独特的“铅笔楼”景观。

宇价值60亿元②。即使扣除必要的香港是一个以私有产权为基础发安置资源匮乏也是制约旧城改造建筑费用和资金成本，项目的回报率展的社会，个体利益与社会整体效益的另一因素。1988-1996年间，土也非常惊人。在这种背景下，物业拥的冲突较为尖锐，政府必须借助规划发仅仅为240个家庭和312个单人或有者自然会采取“高价索偿”的策管理手段甚至法律程序来促使改造项双人住户提供安置住房。当然，若能略；而“土发”只有在用尽各种公平目的实施。目前，香港的旧城改造需使受改造影响的租户搬到邻近地区，合理的措施难以完全收购物业的情况要多部门的参与，在对项目的方案安土地征集的难度会得到减缓，但这很下，才可能通过政府动用《官地收回排上，不同部门间存在目标分歧，相难实现，原因有二：一是高昂的土地条例》，所以有时改造工作会陷入一互牵制时有发生。正因为利益主体的成本，使得改造后用途可能发生变种心有余而力不足的状况。多元化，“土发”对项目的“总纲发更，导致住宅单位减少；二是即便有2.3

随着容积率条件的逐步用尽，

展蓝图”的编制和获准以及申请政府!"

林

坚杨志威香港的旧城改造及其启示

THEURBANRENEWAL

动用“官地收回”的权力，需要耗费相当长的时间，这种延误将导致成本

#曾就香港这种现象进"的上升。StaIy!

入专门资金。3.4

市区环境美化基金：由于老市区旧楼宇甚多，将其进行翻新也是代替重建高耗资的重要办法。通过修订《建筑物条例》和《建筑物管理条例》，要求业主和业主立案法团定期检查楼宇，予以必要的修缮和保养。为解决经费的不足，政府将动用5亿港元成立市区环境美化基金，向业主提供低息或免息贷款。"

香港旧城改造的启示

香港旧城改造的历史和发展方向表明，尽管由于业权分散，征集土地难度极大，但是大规模集合地盘、成片规划、综合建设，以便使城市更具活力、环境更加美化仍将是香港旧城改造的主要方略。与此同时，以“土发”为缩影的香港旧城改造也给国内城市带来一些有益的启示：4.1

单纯商业性的开发并不能保证香港是一个市场机制较为健全的城市，“土发”作为一个专门化机构，享有一种“垄断”性的机制得益，即握着待改造地区的项目开发权，并且具有在特定条件下可向政府申请动用《官地收回条例》的权利，但作为商业机构必须“择肥而噬”，以便得到私人发展商的资金支持，因此也造成社会各界对其“官商勾结”的印象，即便给予高额的经济补偿，也很难顺畅地协调各方利益，使旧城改造顺利进行。因此，纯粹的利益主导只能是旧城改造的必要动力，但不可能确保旧城改造的必然可行。4.2

旧城改造必须要有政府的参与，主要手段应是通过专门机构来调控土地一级市场。

为摆脱“土发”的困境，香港成立市区重建局，希望能财政独立地运转。就香港的情况而言，脱离私营机构来大规模改造是不可能的，鼓励私营机构参与旧城改造必然要有一定的利益保证，那么，实质上，市区重建局很重要的职能应放在统筹规划、收购业权、集合地盘、进而通过公开拍卖的途径或招标向私人发展商出售土地，换言之，它将成为政府调控土地一级市场的代表。从国内城市的经验旧城改造取得理想的成效。

来看，规划和土地资源管理的协调不够，造成土地成本攀升的情况相当严重，规范土地一级市场，使城市规划和土地管理有机协调是旧城改造迫切需要解决的问题，香港市区重建局的模式不失为一项良策。4.3

“连系地盘”的做法是旧城改在“地尽其用”的原则下，香港选择高密度发展的模式。规划控制和商业利益的矛盾，公众利益和个体利益的矛盾，社会、环境和经济效益之间的矛盾是旧城改造中长久探讨的话题。处理这些矛盾的重要思路是“统筹兼顾”，“连系地盘”的尝试是一种有益的行为。这种做法，不应仅局限在一两个地盘上，而有必要推广到整个市区，特别是应将旧城改造的无利润项目和新区开发的有利润项目“捆绑”在一起，这种“肥瘦搭配”的方式也应被国内城市借鉴。4.4充。

对旧楼宇质量的监管、通过有效的维护保养、延长其使用寿命，是一种非常有效的旧城改造手段。设立类似“市区美化基金”的做法是值得推崇的，这对国内的旧城改造工作有着重要的参考价值。

参考文献1

董建华.香港特别行政区行政长官首份施政报告.1997年10月8日；2

EdmundC.E.LO，MichaeIC.T.Ma.

Urban

redevelopment

&

in

Hong

行研究，并发现：若一幢9.29万m2（100万平方英尺）的商厦则会因1年延误而增加6.03亿的成本，将使每平方英尺的开发成本增加480至603港元不等。同样地，在开发住宅项目时，1年的延误会使一个46.45万m2（500万平方英尺）的屋村增加11亿港元的额外成本，而每平方英尺增加250至300港元不等的额外成本。!

香港特区政府的对策设想

针对上述难题，香港政府经过一系列的咨询评议，提出如下对策设

林

坚杨志威香港的旧城改造及其启示

想。3.1

土地征集和住户安置：在采取现行收购方法的同时，考虑提供重建的楼宇单位给受影响住宅的业主；并且设想一旦90%的业主同意接受收购条件，开发商有权进行强制征购。安置将由房屋协会专门负责，政府按照市价的1/3批给其土地，兴建住宅专门用以安置住户。3.2

连系地盘的试验：对于财务可行性不佳的“土发”项目，政府按照私人协约方式另外批出空置用地给“土发”，无利可图用地改造所引起的亏损可由开发有利润的用地所得利润来抵消。3.3

市区重建局：作为一个财政脱离政府而独立的新的法定机构，将拥有如下职责：（1）向城市规划委员会申请批准，把需要进行改造的地方划为综合发展区；（2）为各发展区拟制发展蓝图；（3）在发展区内收购物业；（4）在必要的时候，向政府会同行政局建议收回发展区内的物业，并进行收地和拆除楼宇；（5）与房屋协会合作，安置受影响的住宅租客；（6）配合政府每年卖地计划及工务计划，把已清拆土地重建或出售发展，建设必要的基础设施；（7）管理市区环境美化基金。若能获财政司批准，可保留售卖在发展区内收回土地所得的收益，以支付日后计划的费用。另外，必要时候将建议政府可依照整体资源分配程序，按每项计划计算以注

造的重要策略。

通过专门资金来保证小规模修

缮性改造是大规模改造必不可少的补

Kong，PlanningDevelopment，

：2-10.1986，2（1）3

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KOng

POIytechnic

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!"

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9

10基础数据引自LiChung-Wing.Plot

ratio，redevelopmentpotentialandur-banrenewal.ThesisofDepartmentofBuiIding&ReaIEstate.

HongKong

PoIytechnicUniversity，1992.

11转引自黎伟聪.《香港城市规划检讨》.

商务印书馆（香港），1997.136.

THEURBANRENEWALANDTHEEN-LIGHTENMENTINHONGKONG

LINJian，YANGZhiwei

ABSTRACT：TheurbanrenewaIisanimportantpartforHongKongeconomicdeveIopmentandurbanconstruction.Since1950s，HongKonghasbeenchangingaIthoughtherearestiIImanyprobIemssuchasIandreguisition.TheauthorreviewstheprocessoftheurbanrenewaIinHongKong，givesremarksonthepoIicytrendofHongKonggov-ernmentandtheenIightenmenttothemainIandbyanaIyzingthedifficuItiesmetbytheIanddeveIopmentcorpora-tionsthere.

KEYWORDS：urbanrenewaI，Iandde-veIopmentcorporation；HongKong；

作者工作单位：北京大学城市与环境

学系

香港理工大学建筑及房地产学系

【收稿日期】2000-01-04

规划工作者与城市的未来

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

梁鹤年， Hok Lin LEUNG

加拿大女王大学城市与区域规划学院城市规划

CITY PLANNING REVIEW2000(7)2次

1.吴志强.崔泓冰 近年来我国城市规划方案国际征集活动透析[期刊论文]-城市规划汇刊 2003(6)2.姜涛 由密尔顿@凯恩斯新城规划看当代城市规划新特征[期刊论文]-规划师 2002(4)

本文链接：/Periodical_csgh200007011.aspx

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