我国农村社会救济存在的问题及对策研究

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我国农村社会救济存在的问题及对策研究 —以商洛地区为例

摘 要

社会救济是我国社会保障制度的重要组成部分，是全面建设小康社会的重要内容，也是缓解社会矛盾和维持社会稳定的重要手段，所以政府应给于足够的重视。

改革开放40多年来，我国的社会经济获得了飞速的发展，社会救济制度也得到了不断的完善，较好的发挥了“安全网”和“稳定阀”的作用。但是，目前我国农村社会救济还存在一系列问题，尤其是我的家乡商洛地区存在的问题更严重，诸如：社会救济资金不足，覆盖面窄，救济水平低；社会救济缺乏明确的标准，救济对象确定不合理；社会救济没有一个统一的部门来管理，缺乏有效的监督机制；社会救济缺乏法律保障；社会救济没有相关的配套措施等问题。针对以上这一系列问题，在本人实地调查研究和查阅文献的基础上，提出以下解决对策：多渠道筹集社会救济资金，扩大社会救济覆盖面，提高救济水平；科学合理制定社会救济标准，确定救济对象；政府成立专门部门管理社会救济工作，加大监督管理力度；加快社会救济的立法进程；在社会救济的同时，政府要做好相关的配套措施。

十八届三中全会以来，党和政府提出要让全体人民共享改革开放发展成果，要让广大人民活得有尊严，为此在社会救济工作方面做出了很大的努力。本文就是在这种情况下，针对商洛地区社会救济存在的问题，并提出一系列的对策建议，希望能对商洛地区社会救济工作的进一步改进有所帮助。

关键词：农村；社会救济；问题；对策

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Problems and Countermeasures of China’s Rural Social Relief—Taking Shangluo Area as an Example

Abstract

Social relief is an important part of social security system in China, is an important content of building a well-off society, but also an important means to alleviate social contradiction and maintain the social stability, so the government should give enough attention.

40 years of reform and opening up, China's social economy has obtained the rapid development, the social relief system has been continuously improved, better play the \relief, a series of problems still exist, especially in the presence of my hometown Shangluo area more severe problems, such as: social relief funds, narrow coverage, low level of social relief relief; lack of clear standards, relief object set unreasonable; social relief is not a unified Department of management the lack of effective monitoring mechanism, the lack of legal protection; social relief; social relief no relevant supporting measures and other issues. In view of the above a series of problems, on the basis of my field research and literature, and put forward the following countermeasures: multiple channels to raise funds to expand the social relief, social relief coverage, improve the level of rational relief; social relief scientific standard determine the relief object; the government set up a special department management of the social relief work, intensify supervision and management; accelerate the legislative process of the social relief in the social relief; at the same time, the government should do a good job in the relevant supporting measures.

Since the Third Plenary Session of the eighteen, the party and the government proposed to let all the people share the fruits of reform and opening up development, let the people live in dignity, the relief work has made great efforts in the community.

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This article is in this case, the Shangluo social relief problems, and puts forward some countermeasures and suggestions of a series, hope to further improve the Shangluo area social relief work to help.

Key Words: Rural ；Social relief；Problems；Countermeasures

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目 录

1绪论 ······························ IV

1.1研究背景·························· 1 1.2研究目的和意义······················· 1 1.3研究方法·························· 2

1.3.1问卷调查法 ······················ 2 1.3.2文献研究法 ······················ 2 1.3.4 访谈法························ 3 1.4研究内容及框架······················· 3

1.4.1研究内容 ······················· 3 1.4.2研究框架 ······················· 4

2理论综述 ···························· 5

2.1基本概念·························· 5

2.1.2慈善救助 ······················· 5 2.1.3社会救济与慈善救助的区别 ··············· 5 2.2.1国内研究现状 ····················· 6 2.2.2国外研究现状 ····················· 7

3商洛地区社会救济概况及存在的问题分析 ·············· 10

3.1商洛地区概况························ 10

3.2.1问卷设计 ······················· 11 3.2.2问卷调查 ······················· 11 3.3调查问卷分析························ 11

3.3.1信度分析 ······················· 11 3.3.2效度分析 ······················· 12 3.4.2社会救济缺乏明确的标准,救济对象确定不合理 ······ 13 3.4.4社会救济缺乏法律保障 ················· 16 3.4.5社会救济没有相关的配套措施，不能彻底解决贫困问题 ··· 16

4对策与建议 ··························· 18

4.1多渠道筹集社会救济资金，扩大社会救济覆盖面，提高救济水平·· 18 4.2科学合理制定社会救济标准，确定救济对象··········· 18 4.4加快社会救济的立法进程··················· 20 4.5在社会救济的同时，政府要做好相关的配套措施········· 20 5结束语 ····························· 21

IV

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参考文献 ····························· 22 致 谢······························· 23 附 录······························· 24

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1绪论

1.1研究背景

我国是一个人口大国，有着13亿多的人口,其中农村人口实际上就占一半以上，可以说是农村贫困人口很多，即使按照我国现行的贫困标准，也有3000多万的绝对贫困人口，如果按照联合国的贫困标准的话，我国的贫困人口则更多，而且我国农村人口的贫困程度各不相同。

由于我国长期以来形成的城乡二元结构，使得农村社会经济发展明显落后于城市，农村各种制度体系建设也落后于城市，尤其是农村社会救济方面。改革开放后，虽然农村经济发展得到了恢复，社会救济也在不断完善，但是还存在很多问题，农村有一部分人还处在贫困线的边缘，随时都有可能陷入贫困之中。再加上我国是一个多山地的国家，农村人口很多都处于偏远的山区，交通不便，大部分农民以务农为生，其他致富的门路很少，因此农村经济发展很是落后，人们大多都不富裕，这些地区有些人口只能解决温饱问题，有些甚至于连温饱问题都解决不了，如果再遇到什么天灾人祸或者重大疾病，一下子生活就陷入了困境。

我国自建国60多年以来，社会救济就一直没有形成一个比较系统的体系，虽然有一些关于社会救济的政策法规，但也是是非常分散，甚至可以说是应急性规定比较多的社会救济政策法规，而且也没有一部完整的法律来保证它的实施[1]。作为最低层次的社会安全机制，社会救济维护着社会成员基本的生存权利，是社会保障制度要实现的最低目标。长期以来，政府对农村贫困人群的社会救济资金投入不足，社会救济方面没有相关的配套措施，不能从根本上解决贫困问题。我国农村的这种贫困程度和社会救济体系的现状决定了我国农村社会救济任重道远，也决定了完善和建立农村社会救济制度的紧迫性，因此需要政府来不断完善农村社会救济制度。

1.2研究目的和意义

1.2.1研究目的

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本篇论文针对商洛农村地区社会救济的实施情况进行调查研究，目的是找出商洛地区社会救济存在的一系列问题，并提出可行性解决方法，希望对商洛地区社会救济工作的改进有所帮助。

1.2.1研究意义

随着我国经济的发展和社会的不断进步，传统的农村社会救济越来越凸显出它的不足和弊端。现行社会救济制度的缺陷已经严重影响农村社会的和谐与稳定，更影响到国家的稳定与经济发展，建立新型农村社会救济制度有利于减少社会的不和谐因素，维护社会稳定，维持国家的长治久安。此外，构建一个体制健全﹑机制完善﹑内容多样的新型社会救济体系，不仅是我国社会保障体系建设的一项重要任务，也是当前社会主义新农村建设的重要内容之一。本文着重研究目前商洛农村地区社会救济中存在的问题，并提出相关的改进建议，对解决商洛地区社会救济中存在的问题有一定的借鉴意义。

1.3研究方法

本文以我国农村社会救济相关理论为依据，在对文献资料分析﹑实地调查研究和国内外已有研究成果的基础上，综合运用社会保障学﹑社会学﹑统计学﹑法学等多门学科知识，对商洛地区农村社会救济存在的问题进行分析研究，从而提出相应的对策建议。本篇论文采取的研究方法主要有问卷调查法﹑文献研究法﹑统计分析法﹑访谈法等。

1.3.1问卷调查法

问卷调查法是以书面提出问题的方式搜集资料的一种研究方法，即调查者就调查项目编制成表，分发或邮寄给有关人员，请他们填写答案，然后回收整理、统计和研究。本文主要是通过调查问卷来了解商洛地区社会救济存在的问题，并且在调查的过程中可以获得一些建设性的意见，从而提出解决问题的办法。

1.3.2文献研究法

文献研究法是根据一定的研究目的或课题，通过查阅文献来获得资料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。文献检索是本文资料的主要来源，主要通过图书馆电子阅览室的文献资料库进行收集，主要为中国知网学位

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论文全文数据库﹑重庆维普中文期刊数据库，此外，还通过网页搜索得到的相关 资料作为补充。

1.3 .3统计分析法

统计分析法是本文采用的主要分析方法，通过对调查问卷取得的样本数据进行统计，采用SPSS专业分析软件进行分析，对商洛地区社会救济存在的问题进

行归纳总结。

1.3.4 访谈法

在发放调查问卷的过程中，通过对商洛地区部分村镇的干部和村民进行走访调查，分别从不同角度了解商洛地区社会救济的实际情况，并对访谈结果进行归纳总结，最后找出商洛地区社会救济存在的问题。

1.4研究内容及框架

1.4.1研究内容

本文的研究内容是在国内社会救济研究理论的基础上，结合商洛地区社会救济的实际情况，研究商洛地区社会救济存在的实际问题，通过问卷调查实地收集数据，运用科学的分析方法对数据进行分析，找出商洛地区

社会救济存在的问题，并针对这些问题提出相应的对策。

第一部分：研究的背景﹑目的和意义﹑研究方法﹑研究内容及框架。 第二部分：基本概念﹑国内外研究现状。

第三部分：介绍商洛地区的基本概况，设计并发放调查问卷，对存在的问题进行调查，并通过对问卷调查得到的数据进行统计分析，研究处理，从而找出商洛地区社会救济存在的问题。

第四部分：针对商洛地区社会救济存在的问题提出改进的对策﹑建议。

第五部分：结束语。

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1.4.2研究框架

我国农村社会救济存在的问题及对策研究（以商洛地区为例） 理论综述 基本概念 绪论 研究背景 研究目的和意义 研究方法 研究内容及框架 国内外研究现状 商洛地区社会救济概况 商洛地区社会救济概况及存在的问题分析 问卷设计与调查 调查问卷分析 结束语 对策研究 商洛地区社会救济存在的问题总结 多渠道筹集社会救济资金，扩大社会救济覆盖面，提高救济水平 科学合理制定社会救济标准，确定救济对象 政府成立专门部门管理社会救济工作，加大监督管理力度 加快社会救济的立法进程 在社会救济的同时，政府要做好相关的配套措施

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图1—1 研究框架

2理论综述

2.1基本概念

2.1.2社会救济

社会救济，又叫社会救助，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。

2.1.2慈善救助

慈善救助指宗教机构或者个人因人道主义精神或宗教信仰而对贫困者施以金钱或物质援助的一种救济活动。

2.1.3社会救济与慈善救助的区别

社会救济与慈善救助都是一种救济贫困者的方式，但它们两者有着本质的区别，主要由以下几个方面的区别：

（1）慈善机构的举办主体是宗教机构或者个人，而社会救济的举办机构则是国家。

（2）慈善救助没有计划，具有随意性。慈善救助的出发点是人的恻隐之心，其资金来源缺乏计划性，具有较大的随意性，发放的救济金也比较少。相反，社会救济则是制度化的保障措施，其资金的来源和使用都具有计划性。

（3）慈善救助的受益范围比较窄。慈善救助的主体是宗教机构或者个人，其捐助的实物或者金钱，相对于社会上的贫困者是微薄的，其发挥的作用有限，

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因此也决定了它的受益范围比较窄，只能是社会上的一小部分贫困者。而社会救济则是国家以制度化的形式确定下来的，它的资金来源广也比较多，它的受益者则是全社会的所有贫困者，因此它的受益范围比较广泛。

（4）慈善救助是一项临时性的补救措施。一般来说，慈善救助是针对已经发生的灾害和贫困问题而采取的而一种消极的﹑临时性的补救措施。而社会救济则是国家在灾害或贫困发生前或发生后采取的一种积极的﹑主动的救助措施，它的作用则刚好克服了慈善救助的局限性[2]。

2.2国内外研究现状

2.2.1国内研究现状

国内学者对社会救济的研究主要从历史学﹑法学﹑和社会学等方面来深入研究我国社会救济存在的问题，并且提出相应的对策。

从历史学方面的研究，学者主要研究我国社会救济的思想基础。学者邹广华在他的《社会救助专题研究综述》中指出，在古代，由于儒家思想长期处于正统地位，因此，我国的社会救济思想主要来源于儒家的“仁爱”价值观，这一思想对中国的社会救济影响深远。在当时自给自足的自然经济条件下，济贫思想的做法主要是以丰补欠的储量度荒为主，意思就是在粮食丰收的时候，修建粮仓把粮食储备起来，等到饥荒的时候再把粮食拿出来赈济灾民，这一点我们可以从各个朝代的法律条文中看到。另外，著名的社会保障专家郑功成教授在他的《社会保障学》中认为：大同社会论、社会互助论、后备仓储论和社会救济论构成了中国社会保障的思想基础。在古代，社会保障与慈善事业基本上是等同的，因此，慈善几乎等同于社会保障。还有，苏州大学的王卫平教授在他的《论中国古代慈善事业的思想基础》﹑《江苏社会科学》中对我国古代社会慈善事业做了很深入的研究，他认为，中国古代的慈善思想基础，不但可以从宗教教义中找寻，而且还能在中国传统文化的思想宝库中找寻得到。最后他把中国古代慈善事业的思想基础归纳为民本思想﹑儒家的仁义学说﹑佛家的慈善悲观与因果报应思想﹑民间善书所宣扬的道教思想四个方面[3]。从法律层面的研究，学者主要研究了我国社会救济方面立法不足和社会救济没有形成公民一项基本权利的问题。学者董海风在他的《我国农村社会救济法律制度建立之思索》中，首先介绍了我国农村社会

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救济的基本情况，再由此引出了我国农村社会救济方面的法律制度存在诸多的问题，再循序渐进的指出了推动我国农村社会救济法律制度建立的必要性和紧迫性，最后指出了建立社会救济法的基本框架，具体包括：原则性陈述﹑行为主体确认﹑具体性量化标准﹑以及相关奖惩措施等[4]。关于社会救济是公民一项基本权利这一说，学者也研究的比较多，学者席雯颖在她的《福利国家社会救济制度的伦理考量及启示》中指出，虽然新中国成立至今，关于社会救济方面的规章条例制度等在不断的完善，但是我国的社会救济始终没有被作为公民的一项“福利权”（公民的一项基本权利）被写入宪法，社会救济更多的被看做是一种道德意义上的“福利权”。席雯颖在这篇文章中也倡议，应加快社会救济的立法进程，将社会救济从道德意义上的“福利权”转变为公民的一项基本权利[5]。

从社会学层面研究社会救济，国内学者的研究主要集中在社会救济与社会运行之间是如何相互影响的。学者吴晓林﹑姜耀辉在《国内社会救助：问题归因﹑政策设计与研究展望》中从两个方面来研究社会救济与社会运行之间的相互影响的，一方面，研究社会救济本身对社会运行能产生那些作用，他们试图来证明社会救济对促进社会和谐有很大的促进作用，他们还指出社会救济有助于促进社会认同﹑社会公平。另一方面，研究社会运行对社会救济的影响，从宏观层面来看，学者们普遍认同社会结构转型和国家战略目标转换影响着社会救济的制度选择这一观点，学者关信平把以人为本﹑构建和谐社会和社会主义新农村建设的新的发展目标视为影响或促进社会救济转型的变量；从中观层面上看，学者们认为国家的政策设计对社会救济的有效运行产生很大的影响，其中，公共财政﹑社会主导价值观和人们的行为规范将影响着社会救济目标的实现，制度衔接不给力﹑政府投入受到制约﹑城市化进程加快﹑人口老龄化等一系因素将影响着社会救济体系做出相应的调整；从微观层面来看，学者们认为社会救济工作机制同样影响着社会救济工作，社会救济工作者的专业化程度﹑政府的投入力度与社会救济工作的社会认同度都对社会救济作用的发挥产生很大的影响[6]。

以上就是国内学者对社会救济的研究，还有对社会救济从经济学和管理学方面的研究，由于水平和时间有限，本文就不多做介绍。

2.2.2国外研究现状

由于西方社会民主制度确立的比较早，因此西方的社会救济也是相当的完

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善。国内外学者对西方社会救济的研究主要研究西方社会救济的发展历程﹑在现代社会如何帮助受救济者达到自救。

西方社会社会救济发展史本文主要介绍英国的社会救济发展史。学者刘继同在《英国社会救助制度的历史变迁与核心争论》里指出，英国的社会救助最早产生于中世纪时期的基督教施舍和同行业的互助互济。在中世纪的时候，英国的社会贫困问题主要是通过基督教的施舍和同行业内部的互助互济两种方式来解决的。英国社会救济的发展，主要有以下几个阶段：第一阶段，1531—1601年是英国的社会救济制度初创和奠基时期，社会救济制度的框架和模式才得到初步的建立，国家开始在社会救济中扮演着不可或缺的角色。1601年，在英国人民的斗争争取下，伊丽莎白在总结前人济贫成果的基础上，颁布了世界上著名的《伊丽莎白济贫法》，这部法律是世界上最早的一部关于济贫的法律，对后世济贫工作的开展和济贫法的发展完善起到了很大的促进作用。第二阶段，1601—1795年，是英国院内救济制度的盛行时期，济贫法救济穷人并倡导穷人之间互相救济，其核心理念是惩罚和规管穷人，严格审查救济对象的资格和家庭财产情况，并且对救济对象的人身自由进行严格的限制，这实质上对被救济的人是一种很大的歧视。第三阶段，1795—1834年，是英国在全社会实施普及性救济和保障所有人最低生活水平的时期。第四阶段，1834年到20世纪初，英国最终确立了社会救济制度，这是英国社会救济制度的成熟和定型阶段，为英国社会福利制度和“福利国家”的形成奠定了组织﹑思想和制度性基础[7]。以上就是英国社会救济的发展历程，由于在这方面不是专门研究，所以就简单的介绍一下。

在现代西方社会，为了帮助受救济者达到了自救的目的，使社会救济由一种消极的救济转变为一种积极的救济，西方国家在社会救济的同时，出台了很多相关的配套措施。学者杨成波﹑苏秋阳在他们的《国外发达国家社会救助的实践经验及其对中国的启示》中指出，与社会救济相配套最有名的措施就是“工作福利”制度，这项制度在救济贫困者的同时，还出台了一些列同步的措施，比如说帮助贫困者接受教育，使他们学会一定的技能，督促受救济者寻找工作，对于那些不积极寻找工作的人还给与一定的处罚，对于积极寻找工作的人还有奖励[8]。学者张彦君在他的《国外社会有救助经验对我国的启示》提到了新西兰为了鼓励受救济者积极寻找工作，出台了《独立家庭税收减免法令》，在这项法令中，国家对

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找到工作的人实行收入税减免政策，以鼓励再就业，帮助低收入家庭者自救。这一系列的措施，对于消除人们对于社会救济的依赖感，增强有劳动能力的劳动者重返劳动市场，变消极的救助为积极的救助，起到了很好的作用[9]。

综上所述，目前国内对于社会救济的研究很多还是停留在传统的层面，比如说社会救济方面的政策法规不完善，资金投入不足等，而国外对于社会救济的研究则更超前一步，目前主要集中在如何帮助贫困者走出困境，达到自救的目的。国外的这种做法对于现在的中国似乎有点超前，但是中国可以试着慢慢朝着方面慢慢过渡，借鉴国外一些好的做法来完善我们的社会救济。

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3商洛地区社会救济概况及存在的问题分析

3.1商洛地区概况

商洛位于陕西省东南部，秦岭南麓，与鄂豫两省交界，辖商州、洛南、丹凤、山阳、商南、镇安、柞水7县(市)，67个乡，92个镇，4个办事处。商洛地形地貌结构复杂，素有“八山一水一分田”之称，可以说是地形崎岖不平且多山。虽然商洛自然资源和经济作物比较丰富，但是大多经济作物产区都地形崎岖不平，交通不便，都没有形成规模经营，而是以一家一户分散经营为主，所以发展情况不是很好。

建国60多年来，商洛地区经济发展虽然比较快，但在陕西省几个市里相比较的话，却是发展最为落后的一个市，工业基础薄弱，大部分以轻工业为主，仅有的一些重工业，有些企业还污染比较严重；农业基础比较薄弱，粮食产量也不高，农业生产大多是靠天吃饭，有的年份风调雨顺的话收成较好，假若比较干旱的话，就收成很差。至2005年底，全区总人口240.6169万人，其中：农业人口205.7391万人，非农业人口34.8778万人。大部分农业人口以务农为主，其它的致富门路较少，因此收入也很少[10]。由于地区经济发展比较落后，所以政府在社会救济方面的投入相对较少，从商洛市2009年最低生活保障标准来看，最低生活保障全市统一为1196元每人一年，从这个标准来看的的话似乎还可以，但是，据我了解，在乡镇实际执行中却达不到这个标准，每人最多一个月不到70

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元，甚至有些乡镇更少。这样就导致有些需要救济的人却得不到相应的帮助，从而产生了很多社会问题，比如，有些穷人的不到帮助，就慢慢的流串到城市沿街乞讨，影响城市的形象，也影响社会治安，更甚者，有些人到城市之后生存不下去，就专门干一些抢劫﹑偷盗的不法行为，严重影响社会的治安，影响地区的和谐与稳定。

3.2问卷设计与调查

3.2.1问卷设计

本调查问卷是我在参照别人调查问卷的基础上，结合商洛地区的实际情况并做了一定的修改设计而成的。本问卷总共设计了18道客观性题，都是非常简单易于理解的，包括两部分，第一部分是基本信息，有3道选择题，都是为了了解被调查者的一些基本情况；第二部分是与问卷相关的一些客观性选择题，总共有15道，主要是为了了解商洛地区农村社会救济的基本情况和存在的一些突出问题。

3.2.2问卷调查

本次问卷调查是我在走访了商洛的一些农村地区，主要走访了商州区的西荆镇、大荆镇、板桥镇、杨斜镇等几个镇，采取随机发放问卷的方式来完成本次调查。本次问卷的调查对象主要为农村的以留守妇女、老人和儿童。本次调查打算发放100份问卷，但在实际调查的时候，由于条件的限制，有些地方特别偏远不易到达，最终只发放了80份问卷，都在我和朋友的帮助下完成了，所以问卷的回收率还是挺高的，总共回收了73份,有效问卷73份。

3.3调查问卷分析

3.3.1信度分析

信度（Reliability）即可靠性，它是指采用同样的方法对同一对象重复测量时所得结果的一致性程度。本文所采用的信度分析方法是国内目前最常用的克朗巴哈α信度系数法，本文全部的数据分析都采用的是SPSS17.0统计分析所得。按照标准，克朗巴哈α系数介于0~1之间，一般在学术界认为，α系数大于0.7

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以上时问卷的信度比较高，如果在0.8以上的话则更好，假若α系数在0.35以下的话，则应该予以拒绝。根据本次调查结果和最后分析显示，本论文调查问卷的总体信度系数为0.735，表明这份问卷的内在信度是比较高的。本次调查问卷的信度分析结果如下表所示：

表3-1 信度分析

Cronbach 's alpha .735

可靠性统计量 基于标准化项的Cronbach 's alpha . 767

项数 15

3.3.2效度分析

效度是指所测量到的结果反映所想要考察内容的程度，测量结果与要考察的内容越吻合，则效度越高；反之，则效度越低。本篇论文问卷是在查阅国内外关于社会救济大量文献的基础上，借鉴国内学者在社会保障调查问卷中的社会救济部分，并且结合商洛地区的实际情况做了一定的修改，内容真实可靠，因此本问卷具有一定的内容效度。

3.4存在的问题

3.4.1社会救济资金不足，覆盖面窄，救济水平低

社会救济资金的增长不能与国民经济的发展同步，中央和地方各级政府在社会救济方面的资金投入相对不足，各级财政分担的比例也不是很合理，现行的社会救济工作过于强调地方政府的责任，却忽视了中央政府应该承担的责任，这是目前国内社会救济方面存在的很普遍的一个问题，在商洛地区也存在这一情况。资金支持是推进商洛地区社会救济建设的关键问题，也是我国农村社会救济发展所遇到的瓶颈问题，很多地方都存在社会救济资金不足的问题。由于资金不足，又导致了商洛地区社会救济覆盖面很窄，救济水平低[11]。 在商洛地区总共有200多万农业人口，其中有很多人是需要得到救济的，但是由于资金少，只能是其中

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一少部分人才能享受到社会救济，而那一大部分人则只能自己想办法解决了，因此商洛地区的社会救济情况很不乐观。由表3-2和表3-3可知：

表3-2 问卷分析

社会救济经费短缺，救济水平低 很不同意 不太同意 一般 比较同意

非常同意 合 计 人 数 2 5 10 53

3 73

表3-3 问卷分析

比例（%） 2.7 6.8 13.7 72.6

4.1 100

社会救济覆盖面太窄 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 2 3 7 57 4 73 比例（%） 2.7 4.1 9.6 78.1 5.5 100

3.4.2社会救济缺乏明确的标准,救济对象确定不合理

在商洛地区，社会救济对象的确定﹑救济标准的确定存在很大的问题。据本次调查问卷的统计和我的实际了解，商洛地区社会救济对象的确定是由上级部门给下边各个乡镇固定的名额，至于下边乡镇怎么确定，上级政府也很少过问。来自商洛地区，我对这是很了解的，就拿我们附近那几个乡镇来说，社会救济对象的确定确定基本上都是由那些乡镇村干部来确定，乡镇村干部基本上都把这些名额给了和自己关系好的一些人，家里一个人获得了这个名额，基本上全家老小也慢慢的都享受到了社会救济，这些获得社会救济的人很多家庭经济情况都很好，而那些真正生活困难的人却没有得到相应的救济；而救济标准可以说很混乱，虽然全市有一个统一的标准，但是到各个乡镇的话标准就有很多，有些甚至没有标

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准，全凭乡镇领导来确定。这就是商洛地区社会救济存在的突出问题，由下表3-4﹑表3-5﹑表3-6﹑表3-7可知：

表3-4 问卷分析

社会救济有些生活不困难 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 2 5 6 56 4 73

表3-5 问卷分析

比例（%） 2.7 6.8 8.2 76.7 5.5 100

社会救济支助没有明确的标准 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 3 3 15 48 4 73

表3-6 问卷分析

比例（%） 4.1 4.1 20.5 65.8 5.5 100

社会救济对象凭关系确定 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 1 2 4 58 8 73

表3-7 问卷分析

比例（%） 1.4 2.7 5.5 79.5 11.0 100

有困难群众未得到社会救济 很不同意 不太同意 一般

人 数 4 3 4

14

比例（%）

5.5 4.1 5.5

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比较同意 非常同意 合 计 55 7 73 75.3 9.6 100

3.4.3社会救济没有一个统一的部门来管理，缺乏有效的监督机制

在我国，根据国务院社会救助暂行办法的规定，社会救济工作由民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门来协同完成，各个部门按照各自职责负责相应的社会救助管理工作，地方各级政府的社会救济工作也是由这几个部门来协作完成的，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作，由此可以看出，社会救济管理部门很多，没有一个统一的部门来主管[12]。各个部门之间存在着条块分割，社会救济的联动机制未能有效发挥它的作用。有时候，各个部门自己为了各自的利益，部门之间互相扯皮，互相推诿，本来一件事很容易就办了，但由于部门之间的矛盾，使一件简单的事情变得复杂了，这在我国政府部门之间是非常常见的一种现象。还有就是由于没有一个统一的部门来管理此项工作，老百姓有时候要跑好几个部门才能把自己的事情办完，审批程序太多，过程比较复杂，耗时耗力，还加大了行政成本。而且，这么多部门来管理社会救济工作，缺乏有效的监督制约机制，这在无形中为某些部门或某些人徇私舞弊提供了可能，由表3-8﹑表3-9可知：

表3-8 问卷分析

社会救济没有一个统一的部门来管理 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 1 4 7 49 12 73 比例（%） 1.4 5.5 9.6 67.1 16.4 100

表3-9 问卷分析

社会救济缺乏有效的监督机制 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计

人 数 0 2 6 57 8 73

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比例（%）

0 2.7 8.2 78.1 11.0 100

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3.4.4社会救济缺乏法律保障

新中国成立至今，社会救济方面的政策规章条例在不断的完善，但是社会救济方面的法律还很缺乏，救济程序还不够合理规范。时至今日，中国还没有一部属于自己的《社会救济法》这样的实体法，许多的做法都是靠部门规章﹑政策条例来确定，救济的随意性很大，救济的标准也不统一，效力也显然不够。在中央，国务院颁布《农村五保供养工作条例》﹑《农村敬老院管理暂行办法》﹑《灾情统计﹑核定﹑报告暂行办法》《救灾捐赠管理办法》等来管理社会救济工作，地

[13]

方政府也就根据本地区的情况制定相应的制度条例办法来管理社会救济工作。

在具体的操作上，也缺乏一套规范的入户调查程序﹑村民申请程序﹑机构审批程序﹑救济实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会的有效监督而难以落实。同时在救济的许多环节上无法可依，存在许多漏洞，使得很多应该得到救济得人群却没有得到救济，一定程度上降低了社会救济功能的发挥。还有就是对政府相关人员在工作过程中的一些违规行为也没有相关的惩处措施，这也使得政府工作人员在工作的过程中徇私舞弊的可能性大大增加[14]。由表3-10可知：

表3-10 问卷分析

社会救济缺乏法律制度保障 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 1 1 8 57 6 73 比例（%） 1.4 1.4 11.0 78.1 8.1 100

3.4.5社会救济没有相关的配套措施，不能彻底解决贫困问题

我国的社会救济，政府部门的通常做法就是给贫困老百姓发一些钱财物资之类的东西，这种做法在老百姓看来很好，但是只能解决一时的困难，所以只是治标不治本，不能从根本上解决群众的贫困问题。反观国外，我们可以发现，国外社会救济工作做的很好，在老百姓困难时期，政府出面给予必要的救济，在救济的期限内，政府部门相关的配套措施做得很好，比如说帮助贫困家庭获得教育﹑培训和就业的机会，使他们学会一项技能或找到一份工作，这样他们才能自谋生计，才能达到救人救彻的目的[15]。由表3-11﹑表3-12可知：

表3-11 问卷分析

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社会救济没有相关的配套措施 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 1 2 6 53 11 73

比例（%） 1.4 2.7 8.2 72.6 15.1 100

表3-12 问卷分析

社会救济不能彻底解决群众难 很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意 合 计 人 数 4 4 5 55 5 73 比例（%） 5.5 5.5 6.8 75.3 6.8 100

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4对策与建议

针对商洛农村地区社会救济存在的以上一系列问题，在实地调查研究和查

阅大量文献资料的基础上，特提出以下五点建议，希望对商洛地区社会救济工作的改进起到一起的参考作用。

4.1多渠道筹集社会救济资金，扩大社会救济覆盖面，提高救济水平

明确中央和地方政府专项社会救济资金，并明确规定中央和各级地方政府社会救济资金分担比例，中央政府应该尽量多承担一些，同时还要确立社会救济资金随经济增长而不断增长的制度。为了保证农村社会救济工作的全面落实，要多渠道筹集社会救济资金，如中央财政可以开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，将发行社会保障彩票所得的资金向社会救济方面适当转移一些，从而加大中央财政财政向社会救济的转移支付力度[8]。同时中央和商洛地区各级政府要广泛动员社会各界参与到社会救济的工作中来，使社会救济在全民中形成一种共识，从而更多地筹集社会救济资金。只有这样，才能更多的筹集社会救济资金，扩大社会救济的覆盖面，有效提高商洛地区救济水平。

4.2科学合理制定社会救济标准，确定救济对象

农村社会救济是为了保证农村贫困人口能维持最低生活的一种制度，该制度

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的出发点是好的，但在实际执行的过程中却出现了一系列的问题。在商洛地区，社会救济对象的确定一般是凭关系来确定，社会救济没有一个科学合理的标准，在基层执行的过程中完全是凭个人的喜好来确定救济对象的，一些真正需要救济的人却没有得到救济，使得这项制度的作用大大减弱。对此，我针对商洛农村地区社会救济存在的这个问题提出以下建议：地方基层工作人员在确定救济对象的时候，要全面调查了解掌握贫困成员家庭结构﹑收入水平﹑生活费用支出，致贫原因等情况，国家最好能制定相关的规章制度，使基层工作人员能入户调查受救济者的家庭情况，以便获得真实的资料，针对贫困程度不同的家庭制定不同的救济标准，合理确定救济对象，同时好要做好后续的跟踪调查工作，使社会救济这项工作能真正落到实处[11]。

4.3政府成立专门部门管理社会救济工作，加大监督管理力度

我国政府对社会救济的管理是几个部门的多头管理，但却没有一个主管的部门，因此，一旦出现什么问题，各个部门都想尽量推卸自己的责任，这样一样，受苦的反而成了老百姓了，老百姓跑到这边没人管，跑到那边没人管，像个皮球一样被踢来踢去。在我们商洛地区，我就听说过这样一个活生生的例子，有一位老太太，她的低保卡被一个儿子拿走了，老人有几个儿子，但那个几个都埋怨老人把低保卡给了另外一个儿子，都不管老人，拿养低保卡的这个儿子也不管老人，老人无奈之下跑到县城去找政府部门解决，但跑了几个相关部门都没有得到解决，最后她听别人说人事局可以给解决这个问题，实际上人事局不管这个问题的，老人跑到人事局后苦苦哀求，人事局的工作人员也很是同情老人的遭遇，最后无奈之下打电话到当地镇政府才把问题给解决了。面对这种情况，在我国政府部门大部制改革的情况下，我觉得政府部门应该成立一个专门的部门集民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门功能一体的部门来主管社会救济工作，这样一样，也避免了出现问题时各个部门之间相互推卸责任的可能，简化了办事的程序，节省了行政成本，大大方便了老百姓办事。在成立这样一个部门的同时，政府部门也要加强对社会救济工作的监管力度，只有加强监管才能从源头上杜绝出现徇私舞弊或中饱私囊的可能，才能真正把社会救济工作落到实处，人们才能真正享受到经济发展的成果。

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4.4加快社会救济的立法进程

社会救济立法缓慢在我国也是一个比较突出的问题。我国自建国以来，在社会救济方面的规章条例在不断的完善，但始终只是制定了一系列的规章条例而却没有上升到法律的层面，到现在我国还没有一部自己的《社会救济法》。而且，社会救济管理部门繁多，各个部门的救济标准﹑方式﹑方法也不统一，程序也比较混乱，在实际中操作起来也比较麻烦，有时候各个部门之间由于意见不统一还可能起冲突。 [14]所以我国急需一部社会救济方面的法律，因此人大应加快社会救济立法进程，尽快制定一部我们自己的《社会救济法》，规范我国的社会救济工作，使社会救济工作有法可依。国外在社会救济制度建立之初，就比较注重社会救济立法，到现在社会救济方面的法律法规也是相当的完善，因此我国可以结合自己的实际情况，借鉴国外的一些好的做法，来加快社会救济的立法进程，制定一部属于自己的社会救济法[16]。

4.5在社会救济的同时，政府要做好相关的配套措施

政府社会救济不是一项长久之计，不能彻底解决困难群众的贫困问题。要想彻底解决困难群众的难题，还需政府在实施社会救济的同时辅之一相关的配套措施，这一点国外政府在这方面做的就很好。政府在实施社会救济的时候，要规定一个救济的期限，不能无限制的救济，这样才能使社会资源能够得到有效利用，让更多的贫困者享受到社会救济和改革开放发展成果。在救济期限内，政府要帮助贫困家庭获得教育﹑培训和就业的机会，使他们学会一项技能或找到一份工作，从而能自谋生计。虽然目前社会救济在我国还没有形成公民的一项人身权利，但在在救济的同时还要让救济者尽一定的社会义务。在救济的时候，对于那些懒惰，不积极配合，只想坐享其成的人，要给与必要的处罚措施

[17]

。

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5结束语

本篇论文是我花费将近两个月的时间，在实地调查研究和查阅大量国内外近几年文献的基础上写作而成的，主要是针对商洛农村地区社会救济存在的问题而展开论述的。在调查研究和深刻剖析的基础上我将商洛地区社会救济存在的问题归纳为以下几个方面：社会救济资金不足，覆盖面窄，救济水平低；社会救济缺乏明确的标准，救济对象确定不合理；社会救济没有一个统一的部门来管理，缺乏有效的监督机制；社会救济缺乏法律保障；社会救济没有相关的配套措施等问题。针对以上这些问题，在查阅文献﹑调查研究走访和老师指导的基础上，特提出以下五方面改进的建议：多渠道筹集社会救济资金，扩大社会救济覆盖面，提高救济水平；科学合理制定社会救济标准，确定救济对象；政府成立专门部门管理社会救济工作，加大监督管理力度；加快社会救济的立法进程；在社会救济的同时，政府要做好相关的配套措施。

以上存在的问题都是商洛农村地区社会救济的一些实际情况，也是老百姓反映比较强烈的一些问题。社会救济是社会保障安全网的最后一道防线，也是最低层次的社会保障，它维持着农村贫困人群的最低生活，对于社会的和谐稳定和国家的长治久安起到很大的作用，因此政府部门应该给与足够的重视。针对商洛地区社会救济存在问题而提出的一些意见建议，都是根据当地的实际情况而提出的，具有很好的参考价值，希望对商洛地区社会救济工作的改进起到一定的指导

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作用，在此也祝愿我的家乡商洛更加的和谐美丽。

参考文献

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[17]慕亚芹.英国、瑞典社会救济制度及对中国救济制度的借鉴意义[J].玉林 师范学院学报(哲学社会科学) ,2007,2,1.

致 谢

写到这里，我这篇论文也接近尾声。时光如梭，四年的大学生活转眼就要结束。离别在即，站在人生的又一个转折点上，心中难免思绪万千，一种感恩之情油然而生。生我者父母也，感谢生我养我，含辛茹苦把我养这么大的父母。是你们，为我的学习创造了条件；是你们，一如既往的们默默的站在我的身后支持我。没有你们，就不会有我的今天。谢谢你们，我的父母亲。

在这大学的四年中，老师的悉心教导﹑同学的互相帮助使我在专业技术和为人处事方面得到了很大的进步。本文是在孙晓华老师的细心教导下完成的，非常感谢孙老师对我的关心，她在教导我在如何做学问的同时，也让我明白了很多处世的道理，她对我的教诲我将铭记在心。

在问卷发放和数据分析处理的过程中，我得到了崔涛和李佳同学的热情帮助，在此我对他们表示衷心的感谢。

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附 录

关于农村社会救济存在问题的调查问卷

本次调查只是为个人做学术调查提供数据及参考依据，希望通过此问卷收集商洛地区

社会救济存在问题的资料。本调查表不用署名，各种答案没有正确错误之分，只需按照您的实际情况回答每个题目。对您的合作与支持我们表示衷心的感谢！ 一﹑基本信息

1﹑您的性别（ ） A﹑男 B﹑女 2﹑您的年龄（ ）

A﹑18-30岁 B﹑31-40岁 C﹑41-50岁 D﹑51-60岁 E﹑60岁以上 3﹑您的户籍是（ ） A﹑城镇 B﹑农村 二﹑单项选择题

1请根据您的实际情况选择

很不同意 不太同意 一般 比较同意 非常同意

社会救济不能彻底解决群众困难 ? ????????????????????????????????????????????????

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??

社会救济对象有些生活不困难?????????????????? ? ??????????????????????????????????????????????????

社会救济支助没有明确的标准????????????????????? ??????????????????????????????????????????????????

社会救济对象凭关系确定???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????有困难群众未得到社会救济?????????????????????????????????人们不同情﹑理解受救济的人 ?????????????????????请根据你的实际请况选择?

???????????????????????????????意 一般 比较同意 非常同意社会救济资金来源渠道单一?????????????????????????????????社会救济城乡差别大????????????????????????????????????????社会救济资金发放存在违规操作???????????????????????

社会救济缺乏有效的监督机制??????????????????????????????社会救济没有一个统一部门来管理???????????????????????

?请根据您的实际情况选择????????

???????????????????????????????意 一般 比较同意 非常同意社会救济经费短缺，救助水平低

??

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?????????????????????????很不同意 ???????????????????????????????????????????????????????????很不同意 ????????????????????????????????????????????????不太同??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????不太同??????????????????

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????????????????????

社会救济覆盖面太窄????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

社会救济缺乏法律﹑制度保障????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

社会救济没有相关的配套措施?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

注：请您从头至尾检查一下是否有遗漏

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本科毕业设计（论文）

诚信声明

禀承学校优良传统学风，保持我校一贯诚信风尚，本人郑重声明：所呈交毕业设计（论文）是在指导老师的指导下独立完成的，无抄袭和剽窃现象。

特此声明。

学生签名： 指导教师签名： 日 期：

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