在全国污染减排工作会议上的讲话

在全国污染减排工作会议上的讲话

环境保护部副部长 张力军 （2008年12月23日）

同志们：

大家上午好！在全党深入开展学习实践科学发展观活动，全面落实中央关于扩大内需、促进增长十大措施之际，我们召开全国污染减排工作会议，就是要深入贯彻中央经济工作会议精神和国务院节能减排工作领导小组第二次会议的要求，全面分析当前经济环境下的减排形势，统一思想，迎难而上，坚定不移地实现减排约束性指标，促进经济社会又好又快的发展。周生贤部长高度重视，要求环保系统进一步提高对当前形势下加强污染减排工作重要性的认识，促进民生改善和发展方式转变，保持经济平稳较快发展。今天，我主要讲五个方面的问题。一是总结2008年污染减排工作，二是分析当前形势下减排工作面临的机遇与挑战，三是梳理减排工作存在的具体问题，四是研究安排明年的减排工作，五是对2008年度全国总量减排核查核算工作提几点要求。

一、充分肯定污染减排工作取得的成绩

今年以来，我国经济社会发展经受了多方面严峻考验，党中央、国务院带领全国各族人民，克服了特大自然灾害和世界经济金融形势急剧变化造成的冲击，保持了国民经济平稳较快发展和社会和谐稳定。各地、各部门深入贯彻落实科学发展观，克服各种困难，把污染减排作为环保中心任务，进一步加大工

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作力度，污染减排取得历史性突破，环境保护从认识到实践都发生了重要转变。归纳起来，突出体现在以下四个方面。

（一）减排目标责任制得到强化。根据国务院批准的《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》的要求，今年年初，我部会同有关部门开展了2007年全国污染物总量减排核查核算工作。7月，联合发展改革委、统计局、监察部公布了《2007年度各省（区、市）和五大电力集团公司主要污染物总量减排考核结果》，对城市污水处理厂建设滞后、低负荷运行或无故不运行的4个城市，未按时限要求建成脱硫设施的3个电力集团实行了区域限批；责令脱硫设施运行不正常的7家电厂限期整改，扣减电价款并处以5倍罚款，全额追缴二氧化硫排污费。9月，会同统计局、发展改革委发布了《2008年上半年各省（区、市）主要污染物排放量指标公报》，对在城市污水处理、脱硫设施运行等方面存在问题的10个城市、9个电厂予以公开通报，责令于今年年底前限期完成整改。这些考核措施不仅极大地促进了有关地区和单位的减排工作，而且在社会上引起了强烈反响。大家普遍反映，各级党委政府对环保工作从来没有像今天这么重视，人民群众从来没有像今天这么关注，环保部门的地位从来没有像今天这么重要。各地政府也积极加强行政问责考核，河南、山西、辽宁、江西、贵州等地对减排任务完成不好的县区进行了“区域限批”。通过行政问责，进一步落实了减排工作责任制，调动了地方政府减排工作的积极性。

（二）各项减排措施稳步推进。根据最新调度数据，2008年，全国共新增城市污水日处理能力1280万吨，超额完成今年

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1200万吨的任务；1000多家重点工业企业新建了废水深度治理工程。全国新增燃煤脱硫机组装机容量8600万千瓦，其中新增现役燃煤脱硫机组4300万千瓦，超额完成今年3000万千瓦的任务；新增11台（套）钢铁烧结机烟气脱硫设施，一大批炼焦、有色金属等企业完成了烟气SO2治理工程；累计关停小火电1587万千瓦，超额完成今年1300万千瓦的任务；淘汰水泥、钢铁、焦炭、电解铝、造纸、酒精等落后产能工作进展顺利。部分地区监管减排效益明显，如江苏省发电企业脱硫设施投运率由2006年的60%提高到95%以上。

为切实推进污染减排工作，各地创造性地开展工作。北京、山东、黑龙江、陕西、宁夏、上海、福建等地通过财政以奖代补激励企业减排；浙江、河南、广东等地加快配套管网建设提高污水处理负荷；湖南、江西、广西、内蒙古等地积极筹措资金力争2010年底前县县建成城市污水处理厂；安徽省、重庆等地严格实行项目总量核准制度，从源头上控制新增排放量；河北大力实施“双三十”示范工程推进重点地区重点行业减排；四川、甘肃等地在财政并不宽裕的情况下均投入1亿多元专项用于减排工作。各级积极探索，大胆创新，形成了激励与约束并举、引导与推动同步的良好局面。

（三）减排法规政策体系逐步完善。修订并颁布实施了《水污染防治法》，明确了重点水污染物排放总量控制的管理规定，强化了地方政府的责任。会同有关部门出台了《节能环保发电调度办法（试行）》、《燃煤发电机组脱硫设施运行及电价管理办法》、《城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂

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行办法》等环境经济政策，有力地推动和保障了污染减排工作。配合发展改革委下达了水泥、电石、铁合金、钢铁、电解铝、造纸、酒精等行业淘汰落后产能计划，建立了淘汰落后产能企业名单公告制度。会同财政部启动了太湖流域排污权有偿使用和交易试点工作，利用市场机制激励企业减排。与质检总局联合发布了《制浆造纸工业污染物排放标准》等11项国家污染物排放标准的公告，进一步严格污染排放要求。

（四）三大体系能力建设明显加快。积极协调财政部下达中央财政主要污染物减排专项资金项目预算21亿元，31个省（区、市）及新疆生产建设兵团环保局（厅）共建成240个污染源监控中心，对7810家企业实施了污染源自动监控，在5496个废水排放口，3825个废气排放口安装了污染源自动监控设备。山西省拿出10多亿元加强污染源自动监控系统等监管能力建设。我部建立了减排计划的审核、备案，减排工程的现场核查、季度调度，减排数据的核算、发布，减排情况的预警、通报等制度，减排政策框架体系基本建立。一年来，我部组织开展了四期城市污水处理厂、燃煤电厂脱硫设施及重点行业污染减排业务培训，累计参加培训人数900人次，在全国培养了一批污染减排管理和现场核查的技术骨干。

回顾近三年来的减排工作，一年一个台阶，成绩喜人。2006年，虽然全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别较2005年上升1.0%和1.5%，但增长幅度分别回落了11.6和4.6个百分点，初步遏止了多年来快速增长的趋势。2007年同比分别下降3.2%和4.7%，在经济超预期高速增长的情况下，两项污染物排放总

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量开始“拐点”，首次实现了双下降，实现了历史性的突破。今年前三季度，全国国内生产总值增长9.9%，单位GDP能耗下降3.46%，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降2.7%和4.2%；据有关部门测算，全年国内生产总值增长9.3%左右，单位GDP能耗下降4.5%左右；预计全年化学需氧量和二氧化硫排放总量在2007年降幅基础上继续保持下降态势，有望完成年初全国环保厅局长会议上提出的2008年化学需氧量和二氧化硫排放总量分别比2005年下降5%和6%的目标。这些成绩的取得，是来之不易的，与大家的艰苦努力，与同志们一步一个脚印地狠抓落实是分不开的。减排的成效从环境质量改善上也得到了初步体现。监测数据表明，全国759个地表水国控断面水质指标高锰酸盐指数平均浓度，由2005年的7.2毫克/升下降到2008年上半年的6.2毫克/升；全国113个环保重点城市二氧化硫平均浓度，由2005年的0.07毫克/立方米下降到2008年上半年的0.054毫克/立方米。全国395个城市酸雨统计结果显示，全国酸雨城市比例逐渐减少，国家4个大气成分本底监测台站的2007年监测数据显示，降水中硫酸盐浓度除青海瓦里关本底台无变化外，其余全部下降，下降幅度为9%-18%。

二、充分认识当前经济形势对污染减排的机遇与挑战 为应对当前的经济危机，中央采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了10项扩大内需的措施，其中包括生态环境建设、加快城镇污水和垃圾处理设施建设、重点流域水污染防治，以及重点节能减排工程等。这些措施是当前扩大内

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需、促进经济平稳较快增长的重要内容，也对完成“十一五”减排目标起到重要作用。中央经济工作会议明确要求坚持把保增长、扩内需、调结构有机结合起来，加快发展方式转变、推进经济结构战略性调整的大方向不能动摇，节能减排和淘汰落后生产能力工作不能有丝毫放松，加快重大减排项目建设、强化城乡污染治理设施和减排工程运行监督、严格限制高能耗、高污染项目和生产能力过剩项目，适当提高排污费、污水和垃圾处理费收费标准，积极推进排污权有偿使用和排污交易工作。

中央对减排工作的要求是明确的，我们既要高度重视经济危机对节能减排和企业环境监管带来的挑战，又要充分看到国家扩大内需、加快节能减排和生态环境保护工程建设等措施给环保工作带来的大好机遇。污染减排仍处于重要的战略机遇期，保持两项主要污染物减排比例稳定下降具备很多有利条件和因素。

一是新增污染物排放量压力减缓。今年1-11月，全国火力发电量为2.56万亿度，增长4.7%，增速回落了10.8个百分比，煤炭消耗量达到13.52亿吨，与去年同期基本持平；粗钢、有色金属、水泥和焦碳产量增速全部回落到1位数，分别回落了14.1、15.2、8.1和15.8个百分点。这些主要耗能产品增长速度大幅度下降大大减轻了二氧化硫新增量的压力。同时，纸张、糖、化肥和织布产量增速分别回落了3.8、20.8、11.5和8.3个百分点，这些主要耗水产品增长速度大幅度下降也大大减轻了COD新增量的压力。而且，今年前三季度，全社会固定资产投资实际增长15.1%，同比回落5.7个百分点，投资增速下滑、

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投资后劲不足，考虑到出口形势的严峻性以及拉动国内需求的滞后性，今后两年两项主要污染物新增排放量压力要比前几年大大减缓。

二是近三年督促建成运行大规模治污工程，许多工程处理效率尚未达到设计要求或满负荷运行，减排空间很大。在我国电力行业已经投运的2.66亿脱硫机组中，2007年综合脱硫效率为73.8%，远远低于规范和设计要求的90%脱硫效率，循环流化床（除30万机组和享受脱硫优惠电价外），均未作为脱硫措施核算二氧化硫减排量。2007年全国新建成城市污水处理厂482座,新建污水处理能力1300万吨/日，实际处理水量740万吨/日，负荷率只有56.9%；城镇污水和重点流域水污染防治的投资是10项扩大内需的措施之一，减排COD的工程建设规模和进度不会因经济危机而缩小和减慢。

在看到机遇的同时，我们也要清醒地认识到当前减排工作面临的严峻形势，深刻认识到减排工作的复杂性、艰巨性和长期性。

一是推进减排的结构性矛盾仍然十分突出。经济增长方式仍然粗放、资源能源利用效率较低、产业结构调整进展缓慢、高耗能和高污染行业的产能扩张尚未完全遏制问题依然突出。全国三分之二的地区出现第三产业比重不升反降的情况，产业结构重型化趋势明显；煤炭占一次能源消费的比例由2005年的68%上升到目前的69.6%，难以达到国家能源发展“十一五”规划的到2010年煤炭占一次能源消费比例达到66.1%目标。我国产业结构重型化和能源煤炭化趋势明显。

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二是城镇化和工业现代化加速。我国城镇化水平的增长速度每年都在1个百分点左右，2007年达到45%，城市化进程将产生大量的化学需氧量排放、大量消耗水泥和钢铁，对减排的压力是巨大的。2008年，预计全国煤炭消耗总量和粗钢产量将达到27.5亿吨和5.0亿吨，大大超过“十一五”规划的目标；占工业二氧化硫排放量50%以上的火电装机容量达到6亿千瓦、占工业COD排放量35%的造纸产能达到7600万吨，提前2年超过“十一五”规划指标。而且，一些地方出现为确保经济增长盲目上“两高”项目的苗头。

三是工程和结构减排后劲不足。近三年，在经济增长高速增长、主要耗能产品产量提前达到“十一五”规划目标的情况下，污染减排仍然取得了历史性进展，主要是工程规模和淘汰落后产能规模超过了“十一五”规划实施进度。规划要求现役燃煤机组安装脱硫设施2.1亿千瓦，目前已完成1.7亿千瓦，要求2009年和2010年建成运行的，有32%已经提前完成；规划要求关闭的小火电5000万千瓦，目前已关闭3600万千瓦；规划要求新增4500万吨/日城市污水处理规模，目前已经完成3400万吨/日。后两年，工程和结构减排后劲不足。寄予希望的钢铁烧结机烟气脱硫工程和工业企业废水深度治理，经济危机导致企业效益回落有可能影响这些工程如期实施；寄予希望的淘汰落后产能工作，由于电力“上大压小”和钢铁水泥等采取“等量淘汰”政策，目前国家严格限制产能过剩的电力、钢铁和水泥等，“等量淘汰”落后产能不确定性加大。

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四是已上治污措施的部分企业开工不足，减排能力得不到充分发挥。经济危机导致火力发电量、钢铁产量等增长速度大幅度回落，致使大部分脱硫机组发电小时数下降，部分已上烧结机烟气脱硫设施的烧结生产线停产。今年1-11月，全国火力发电装机容量增长8.9%，火力发电量仅增长4.7%，发电小时数下降326。目前，全国有18台60万千瓦燃煤脱硫机组停止发电，已建成11台（套）钢铁烧结机烟气脱硫设施有4台的烧结生产线停产。随着金融危机进一步发展，虽然新增量压力减缓，但是治污工程减排能力得不到充分发挥，新增减排量也明显减少。

五是企业环境监管面临严峻挑战。根据国控重点污染源监测报告，前三季度2844家废水污染源排放达标率为72%，2844家废气污染源排放达标率只有62%，900家城市污水处理厂排放达标率为67%。在当前经济形势下，企业既要保就业又要保利润，治污设施运行不足问题将日益凸显，达标率有进一步下降的风险。而三大体系建设和运行情况难以适应减排工作的需要，近一半的省级环保部门污染源在线监控系统没有建成，1000多家电厂脱硫设施虽然安装了在线监控装置，但与环保部门进行联网监控的还不到30%。不少企业在线监控设施严重滞后，即使安装了，监测数据普遍不准确，甚至查不到历史数据。

六是促进减排政策落实不到位，到位的政策执行力不彻底。财税、金融、价格、贸易等激励减排的政策还不完善，有些政策正在制定过程中，有些政策虽已出台但还没有很好贯彻落实。全国城市污水处理收费平均为0.52元/吨，低于保本微利要求的

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0.80元/吨，无法保证其城市污水处理设施的正常稳定运行。东部地区收取污水处理费的98个城市平均收费水平为0.64元/吨，中部和西部污水处理收费水平更低。全国燃煤电厂二氧化硫排污费要求提高到1.26元/公斤，政策至尽未出台；要求对脱硫设施运行达不到要求的燃煤电厂扣减脱硫电价款并进行2-5倍的处罚，还有一些省份没有严格执行。

总之，我们要进一步提高认识，切实把思想和行动统一到中央对当前经济形势的分析判断上，统一到中央的决策和部署上来，统一到科学发展观的要求上来。既要看到减排的良好态势和有利条件，坚定作好减排工作信心和决心，又要充分估计当前面临的困难和挑战，进一步增强忧患意识和危机感，迎难而上，全力推进以完成污染减排任务为中心的各项工作，为继续保持平稳较快发展做出我们的贡献。

三、正确看待当前污染减排工作中存在的具体问题 污染减排取得的成绩是有目共睹的，得到了方方面面的认可。在今年7月份召开的国务院节能减排工作领导小组第二次会议上，温家宝总理、李克强副总理对减排工作和取得的成绩给予了充分肯定，并向工作在减排一线的同志们表示慰问，很多部长表示，环境保护部在污染减排工作上真抓实干，出台了一套科学、可量化的评价考核指标体系，值得借鉴。8月份和9月份，我又分别到全国人大、全国政协汇报减排工作，并详细介绍了国务院批转的减排统计监测考核办法以及我部出台的总量减排核查核算规定，大家给予了很高的评价。不少地方政府领导也表示，对比节能降耗和污染减排的评价考核体系，尽管

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完成减排目标的难度更大，但减排目标突出的是“实”，必须靠上治污工程和淘汰落后产能才能实现，有利于促进地方政府痛下决心调整产业结构、加大环境基础设施建设投入、全面提升环境监管能力，一些省市甚至提出要像抓减排一样推进节能工作，全方位促进经济发展方式的转变。今年11月份，我部会同发展改革委等四部委对12个省市节能减排工作情况进行了督察，其它部门的同志一致表示，减排指标是“核”出来的，节能指标是“统”出来的。前不久，在部机关学习和实践科学发展观活动中，总量司赵华林同志给部机关和直属单位司局级领导干部介绍了污染减排工作情况，大家普遍反映，仅仅一年多时间，出台了一系列规章制度，污染减排走上了有法可依、有规可循的管理轨道。

大家在推进污染减排工作中，牺牲了节假日，干得很辛苦，我们通过各种方式听到了同志们的反映。为全面了解情况，我们专门派出调研组，听取了34位市级环保部门主管减排工作的局长和28位县级环保局长的意见。同志们纷纷反映，随着工作深入推进，污染减排真正引起当地党委、政府的重视，一方面各地在编制、经费、职能、车辆、仪器等各方面大力加强了基层环保部门能力建设，另一方面，由于多方面的原因，地方环保部门的同志感到压力越来越大，产生了不少困难和疑惑，甚至对核查核算的技术问题产生一些怨言，归纳起来主要有五方面的反映。

第一，反映减排核查核算过于严格。一些同志反映，国家减排考核的责任主体应当是地方政府领导，但在实际操作中，

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特别是在基层地方政府，主要责任往往由环保部门承担，因此，一些地方环保部门的同志认为是由于国家减排核查核算过于严格所致，存在不同程度的畏难情绪。

对于这个问题，关键是我们要找准定位。环保部门的职责是给当地政府当好参谋，提出对策建议。在减排工作上，环保部门要在认真领会国家减排规则的基础上，测算清楚实现减排目标需要采取的减排措施，以及保障这些措施落实的政策和手段，需要哪些工程减排项目和完成时限、需要淘汰哪些落后产能和时限要求，需要的资金投入以及组织人员保障等，要把这些情况向政府汇报好，得到政府的支持和重视，由政府督促各部门按照职责分工落实，这样的话，减排工作就能够实在、稳步地推进，完成任务的希望就大，环保部门的压力自然就要小得多。很多地方在这方面都有好的做法。如山西省环保局通过省政府将城镇污水处理厂建设任务分配给建设部门，污水处理厂减排的指标和任务也由建设部门负责，环保部门集中力量做好监管和督察工作，改变了以往由环保部门承担减排压力的局面。目前，也确实有一些地方环保部门的同志并没有集中力量做好参谋工作，而是对国家出台的政策规定产生抱怨，有的寄希望于国家调整规定甚至放宽规定就能轻松地完成减排任务，这种想法是要不得的。三年快过去了，如果不改变这种想法，不是对工作责任心不强，就是业务能力跟不上形势的需要。污染减排是一项复杂的系统工程，涉及的减排措施、生产数据、运行参数等成千上万，不是一简就了之的，应当说清楚，也必须说清楚，这是减排工作对环保部门提出的更严、更高的要求。

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关于审核严格的问题，我先向大家通报一组各省上报数据：2006年、2007年和2008年上半年全国COD排放总量分别下降2.1％、9.0%和13.8%；二氧化硫排放总量分别下降4.2%、13.0%和15.7%。按各省数据，时间过半，COD和二氧化硫排放量比2005年分别下降24.3%和29.7%，COD和二氧化硫均提前远远超过国家“十一五”的减排目标，有的省两项污染物排放量已经下降了50%以上。2008上半年，上报COD排放量下降比例超过20%的有6个省、二氧化硫排放量下降20%以上的有7个省，有的省超过40%。如此大的减排量，环境质量应有相对明显的改善了，可事实并非如此。如果我们对外公布不但已经完成了10%的减排目标，而且大大超额完成，社会如何看待我们环保人？污染物排放数据下来了，环境质量却没有明显改善，与老百姓的要求相差很远，人民群众还相信我们环保人吗？这两年部里向社会公布的污染减排数据，与全国环境监测数据显示的质量状况基本相符，与人民群众的感觉也基本一致。

我们多次强调，污染减排目标是否实现不仅仅看两个数据的变化情况，还有几个重要的衡量标准，环境保护从宏观和战略层面上参与综合决策的机制是否建立？环境质量是否得到改善？经济发展方式是否得到转变？环境监管能力是否得到加强？减少污染物排放，改善环境质量，是减排工作的根本所在，没有污染减排，中央财政能给环境监测、执法和统计这么多资金吗？请同志们认真思考一下。今后，减排审核仍要坚持从紧从严原则，坚持实事求是，今年如果有的地方上报减排数据与

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最终核定数据相差较大，部里将正式发文给省级政府，并在一定范围内予以通报公布。

第二，反映新增排放量难以落实。“淡化基数、算清增量、核实减量”是确定各地区减排数据的基本原则。有些同志反映，2005年的环境统计数据不准确，数据报高的地方反映即使所有排污单位都关闭了，也不能消化虚报的数据，报低的地方反映采取了这么多的减排措施，减排量却很小；也有的反映计算出来的新增量不能一一落实到具体排污单位。

由于历史原因，环境统计数据确实存在这样或那样的问题，这些问题都是环境保护发展过程中出现的问题。例如，全国钢铁产量10年间增长了3倍（1.6亿吨增长到4.9亿吨），占行业二氧化硫排放量四分之三的烧结机几乎没采取烟气脱硫措施，而全行业二氧化硫排放量却呈下降趋势；环境统计中工业企业COD和二氧化硫排放达标率都在90%以上，而实际上国控重点污染源监测结果只有60%左右，开展暗查时可能更低。2005年环境统计数据虚报多了，减排任务完不成了，就要求调基数，依我看这就是数据游戏，偏离了污染减排的真正目的。我们在座的都知道环境统计还存在不完备的问题，以往大家对这项工作重视程度也不够，数据差异可能更大些，可2005年各地的排放基数及五年减排目标是经国务院确定的，是既定事实，是不可能改动的。这也是为什么全国开展污染源普查的原因，彻底把我们内部的问题解决好，使“十二五”的减排工作在更加真实可靠的基础上进行。希望同志们今后不要再争论基数的问题了，把主要精力放在促进减排工程的建设和监管水平的提高上。

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国务院《节能减排综合性工作方案》要求明年向社会公布所有重点污染源排放数据，这就要求我们把新增排放量一一落实到排污单位上。而目前一些地方在做环境统计年度排放量中，对数据审核把关不严，甚至采取简单化处理方式，以上年排放量为基数，根据核定的减排量，平推得到本年度排放量，而不是具体落到排污单位上。这种简单化处理方式必须立即改变！怎么改？一个地区今年煤炭消耗总量是多少应该很清楚，都是哪些单位消耗的和消耗了多少都是有统计的，各单位二氧化硫排放量也是可统计的。新增排放量必须落实到排污单位上，要从四个方面进行落实，一是新投产项目的排放量，二是企业产能扩张增加的排放量，三是治污设施运行不正常增加的排放量，四是监测和监察超标排放新增排放量。

第三，反映减排核查核算规则经常变化。有的同志反映，现在通过DCS和中控系统检查治污设施运行情况后确定减排量，核查规则变了；也有的反映，今年上半年在审核减排数据时，对多项减排措施不予确认，公布的减排数据普遍低于预期，是由于核算规则发生了改变。

我可以郑重地告诉大家，核查核算规则根本没有作过改变，只是随着工作的深入和认识水平的提高，逐步把更科学合理的核查方法和要求教给了大家，以前深度和要求不够而己。许多同志原来认为，辖区内燃煤电厂脱硫和城市污水处理厂等重点治污工程建成运行了，减排量就按设计处理效率或者是环保验收达标数据计算。随着减排工作的深入推进，治污设施的核查由过去检查瞬时在线监测数据和报表的方法，深化为通过DCS

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检查治污设施运行半年甚至更长时间的历史数据方法，治污设施运行、效率和偷排漏排等情况就可以清晰地反映出来，这样计算出来的减排量才能更为真实地反映企业实际排污情况。如果研究2006年以前环境统计数据库，全国1.5亿千瓦脱硫机组脱硫效率都在90%以上，城市污水处理厂负荷率平均在70%以上。而通过DCS核查，重点治污设施运行问题日益显现出来，运行不好，即使有了减排能力但也形不成减排效果。例如，监管水平位列全国前三的某省，2006年脱硫设施投运率只有60%、综合脱硫效率52%，而通过这种核查方法促进了监督执法水平提高，2007年达到90%以上，这是其他部门上报国务院的数据。

今年上半年，对以下几种情况的减排量没有进行认定：一是工艺简单且不能稳定运行的减排工程，二是污水处理设施超标排放的，三是关停企业如果不在以前的环境统计数据库里的，四是按照核算细则要求介于可算可不算的，五是淘汰除钢铁、有色、水泥和小火电外其他落后产能，六是循环流化床锅炉炉内脱硫技术，一律不算减排量，统称为“六不确认”，结果公布的减排数据普遍低于预期。对于同志们反映的情况，其实减排规则都有明确规定，引起大家这么大反映（尤其是中部和西部），只不过是细化了规则而己。减排工程要求的连续稳定可靠运行的技术，工艺简单且不能稳定运行的当然不能认定了；污水处理设施超标排放，本身就是违法的。有些减排措施减排量半年不好判断，如非环统企业的关停，上半年未认定但全年统一认

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定，各地的监测监察系数国务院文件也要求全年使用。以上规定，在今后的数据核算时，会继续坚持。

各地在淘汰落后产能中，基层环保同志往往是牵头部门，确实关闭了大量企业，付出艰辛努力，有的甚至被告上法庭，未被核算为减排量反映最强烈。为鼓励大家的工作积极性，对大家反映的2007年关闭并今年有接转减排量和今年关闭落后产能的减排量核算，按照减排细则有关规定，按四类情况进行细化：第一类是在2005年重点污染源名录中的企业，以上年环境统计中的排放量为基数（需按照产能进行核实）核算减排量；第二类是2005年以企业群形式列入重点污染源名录中而2007年打开企业群的企业，以该企业达到排放标准对应排放量作为减排量；第三类是没有列入2005年重点污染源名录中而2007年动态调整为重点源的企业，以排污系数法对应排放量作为减排量；第四类是如果不在上年环境统计重点污染源名录的企业，今年确实关闭了，按排污系数法一律按实际削减量的50%核算，但合计不能高于该地区上年度非重点污染源排放量的20%（COD）和10%（二氧化硫），确认的减排项目名单由省里定，集中解决一些市存在的突出问题。

第四，反映总量指标和减排目标存在不均衡的情况。 有的同志反映（尤其经济欠发达地区），总量指标的分配、减排目标的下达没有考虑各地实际情况，减排任务难以完成。

国家在分配给各省总量指标和下达减排比例时，按照各地制定的“十一五”经济社会发展纲要，根据GDP增速、产业结构、能源结构、环境容量、减排潜力等，经过反复测算确定的。从

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全国范围看，国家分配给各省的减排比例合计是COD和 SO2均下降10%，其中东部地区平均减排15%，中部10%，西部5%，新疆、青海、西藏等西部省份还允许增加，仅控制增长速度。国家已经充分考虑了各地的实际情况，各省总量指标和减排比例是由国务院确定的，同志们不要再讨论这个问题了。在“十二五”确定总量指标和下达减排比例时，我们会再与大家认真商量。反映总量指标和减排目标存在不均衡的情况，主要是地市级同志的反映，汇总各省下达到地市的结果，全国457个地级市（不包括西藏辖区）承担的减排比例合计削减COD15.38%，SO218.75%，比国家要求的分别多削减5.38%和8.75%。这意味着，即使国家和各省都完成“十一五”减排目标，也还有相当一部分地市难以完成减排任务。主要原因是全国22个省保留COD总量指标、25个省保留二氧化硫总量指标。在年度减排目标上，国家是由省里自己确定，而很多省下达给地市的减排目标采取“一刀切”方法，统一削减比例，这对于经济欠发达地区是不公平的。希望省里的同志能够妥善处理好这个问题。

第五，反映核查核算尺度不统一的情况。不少同志反映，由于各地减排项目有多有少，各核查组业务水平、政策理解水平和工作认真负责态度不同，核查水平和掌握尺度不统一，导致有些地区核查偏严、有些放宽。这是一个客观存在的问题，这也是每次现场核查后部里要集中统一审核各组核查数据的原因。为解决这个问题，2007年我们培训了1500人次、今年又培训了900多人次，重点是减排规则的理解、燃煤电厂脱硫设施运行、城镇污水处理设施运行以及重点减排行业核查核算。

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应该说，经过多次大规模培训和现场核查经验的丰富，核查水平和掌握尺度统一问题大幅提高，尤其是对燃煤电厂脱硫和城市污水处理厂的核查尺度逐渐统一，也促进了各级环保部门对两项治污工程运行监督管理水平的提高。目前存在的核查水平不统一问题是减排过程中的问题，只要我们继续加大培训力度、互相学习，差距会逐渐缩小的。

能够提出上述问题，这本身就充分说明大家在真抓实干，勤于思考和深入研究，不干是提不出这些问题的；这是环境管理由粗放化向精细化转变，定性化向定量化转变过程中的问题。在这些问题面前，我们要统一思想和上下同心。要做到这一点，一要协调行动、形成合力，把思想和行动统一到环保部对减排形势的分析判断上，以思想认识的高度一致保持行动和工作的高度协调；二要加强学习、增长本领，坚持在工作中学习、学习促进工作，努力形成适应减排要求的知识结构，抓紧学习社会经济发展、产业结构和能源消费与减排的关系；三要转变作风、狠抓落实，坚持发扬求真务实精神，大行调查研究之风，扎扎实实做些打基础、利长远的工作，使减排成果经得起实践、人民和历史的检验。同志们要有百倍的信心坚信，所有问题都是减排过程中的问题，会在减排持续深入推进过程中解决，“十一五”减排目标一定能够实现。

四、2009年污染减排工作安排

2009年是实现“十一五”节能减排约束性目标的决定性一年，中央经济工作会议明确提出节能减排工作要取得突破性进展，明年的工作做好了，就可以赢得主动。2009年污染减排工

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作的总体要求是：全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以科学发展观为指导，把节能减排作为促进科学发展的重要抓手，把加快发展方式转变和调整结构作为经济保增长的主攻方向，坚持“目标不变，要求不降，力度不减”，强化责任考核，完善政策机制，加大资金投入，加强综合协调，使节能减排综合性工作方案的各项措施落到实处，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进国民经济又好又快发展。

2009年全国化学需氧量和二氧化硫的减排目标，初步考虑是与2008年相比均下降3%左右，供同志们研究讨论，根据大家讨论的意见，再提交部党组研究确定。在明年GDP增长维持在 8%左右的情况下，力争二氧化硫提前一年完成“十一五”减排目标，化学需氧量排在2005年的基础上下降8%，为最后一年减轻压力。具体来说，要着力做好六个方面的工作。

第一，强化减排目标责任制考核。把强化政府责任作为实现污染减排目标的关键环节，组织逐项检查节能减排综合性工作方案落实情况。严格按照《主要污染物总量减排考核办法》的要求，对污染减排工作情况开展全面考核，不仅要考核化学需氧量和二氧化硫排放量指标完成情况，还要考核目标责任书中规定的工程项目完成情况以及减排“三大体系”建设情况。2009年6月上旬，发布各省、自治区、直辖市和6大电力集团公司2008年度减排目标完成情况考核结果，评价考核结果在报经国务院审定后，交干部主管部门，作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

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第二，严格控制新增排放量。认真贯彻落实全国环境影响评价工作会议精神，严格把握对“两高一资”、产能过剩项目的环评审批，牢牢把好环保准入关口，从发展源头控制污染，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长。要把污染物总量指标作为审批项目环评的前置条件，作为审查规划环评的必要条件，推动污染物减排任务的落实；切实抓好“三同时”验收，将总量控制作为环保验收基本要求，确保污染物减排措施的落实。总量指标必须是从工程减排和结构减排措施已经形成的余额，不得用预付减排量，尽快实现所有新建项目总量指标通过排污交易取得。

第三，着力推进工程减排和结构减排。2009年要新增城市污水日处理能力1000万吨，到2009年底全国36个大中城市要力争基本实现污水的全部收集和处理。完成新增燃煤电厂脱硫装机容量5000万千瓦以上，钢铁企业烧结机烟气脱硫工程要新增20台（套）。重点抓好钢铁、化工、有色、造纸、印染等重点行业的污染物削减。配合发展改革部门，督促各地严格执行国家产业政策和落实国家下达的分年度淘汰落后产能计划，明年要分别淘汰电力、炼铁、炼钢、造纸行业落后生产能力1500万千瓦、1000万吨、600万吨和50万吨。建立淘汰落后产能企业名单公告制度，将污染减排核查中已经关闭淘汰的企业、生产线及生产规模等定期发布公告，接受社会和舆论的监督。根据调度情况，目前全国还有35个地级城市没有建成城市污水处理厂，希望这些城市能够进一步认清形势，抓紧安排相关工

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作，不要成为《国务院节能减排综合性工作方案》中确定的城市污水处理厂建设严重滞后的城市。

第四，大力推进监管减排。到目前为止，全国已经投入1000多亿元建成了燃煤机组脱硫设施装机容量超过3亿千瓦，年运行费用200多亿元；投入2000多亿元建成了1300余座城市污水处理厂，年运行费用100多亿元。两项治污工程是目前减排取得阶段性进展的主要措施。要加快推进电厂脱硫设施、城镇污水处理厂等重点企业在线监控系统联网工作。这是是体现监管减排效益的重要手段，要作为明年各地减排情况的考核内容。各督查中心要以促进污染减排为目标，集中开展城镇污水处理厂和电厂脱硫设施运行情况的专项检查，加大环境督察和减排核查力度，结果作为年终核算减排量的重要依据。建立减排工程运行情况抽查制度，现场核实设施运行参数、历史数据及档案资料，核定的数据作为环境执法、排污收费等环境管理的依据。要公告燃煤机组排污费征收情况、脱硫设施投运率和脱硫效率，对未按照要求运行的脱硫机组要向社会公布，依法处罚并扣减脱硫电价；对污水处理收费政策落实不到位及未按照规定运行的城镇污水处理厂所在地区，要向社会公布，暂缓审批新建涉水项目的环评，暂缓下达有关项目的国家投资。

第五，完善环境经济政策。配合有关部门适当提高排污费、污水和垃圾处理费收费标准，研究设立环境税，开展生态补偿试点。要总结各地排污权有偿使用和交易工作，抓紧出台排污交易管理办法，利用市场机制激励企业污染减排。制定高污染产品目录，为出台出口退税政策提供依据。要与金融机构密切

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合作，深化绿色信贷，积极开展环境污染责任保险试点。配合有关部门做好节能发电调度试点工作，落实节能发电调度办法，发布试点工作方案和实施细则，抓紧出台配套政策，争取明年全面推广实施。

第六，加强减排基础能力建设。认真落实污染减排“三个办法”，抓紧实施污染源自动监控、执法监督、监督性监测、信息传输与统计能力建设等重点项目，努力提高污染减排管理能力。建立并完善重点污染源污染物排放数据网上直报系统和减排措施调度制度。要尽快出台环境统计审核办法，加大环境数据审核力度，做好总量减排数据与环境统计数据的衔接工作。抓紧出台排污许可证管理条例，解决各地发放内容不统一问题。尽快制订排污交易管理政策，解决地方各搞一套问题。大力推进污染源普查工作，加强督查，保质保量完成污染源普查数据收集、分析汇总等关键任务，并尽快组织开展数据的整理、分析和普查成果开发工作。研究二氧化硫和COD持续减排问题，开展氮氧化物、氮和磷等污染物总量指标、减排与环境质量关系等前期研究工作，为“十二五”总量控制管理奠定基础。继续举办燃煤电厂、污水处理厂和重点行业减排核查核算培训班，指导和督促各级环保部门提高执法监察和减排核查水平。

另外，国务院已经批准了环境保护部主要职责内设机构和人员编制，就国家减排目标，赋予我部组织制定主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督实施，并成立了污染物排放总量控制司专门负责污染减排和总量考核工作。各级环保部门要抓住明年机构改革的有利机遇，结合当地实际情况，积极

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向当地党委政府做好汇报，争取成立专门的总量管理机构，为做好减排工作有力的组织和人员保障。

五、2008年减排核查工作要求

这次核查是减排工作以来，部里组织开展的第五次大规模行动。经过前四次核查，方方面面震动很大，核查的形式和内容得到了丰富和充实，日常减排核查创造性地开展工作，从重末端排放数据核查转变为全过程多参数数据核查。部机关、各督查中心全力以赴，频度和力度前所未有；规划院、监测总站等直属单位也派出大批同志实地演练减排核查。经过多次培训和现场核查，同志们对总量减排核查要求有了进一步的理解，业务能力和工作水平有了显著提高。污染减排核查是数据核定与工作检查的结合，既是对各地一年来减排工作成效的评判与认定，更是通过现场检查，帮助地方发现问题、提出改进意见、促进减排工作的过程。参加核查的同志要高度重视减排核查工作的重要性，本着对事业认真负责的态度，充分认识到核查任务的艰巨性和复杂性，时刻保持着减排数据公正性、合理性、科学性的责任意识，准确把握减排形势，为各级领导决策提供科学依据。就2008年度总量减排核算工作，我提几点具体要求。

（一）分组安排和时限要求

此次核查，共分为21个核查组。核查组由部机关、各督查中心、直属单位的人员和有关专家组成，每组成员不超过10人，具体分组情况请总量司负责通知。2009年1月4日，各核查组人员要全部到达核查省份，正式核查从1月5日开始，至1月15日结束，共10天。各核查组可根据被核查省份的实际情况，

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在上述统一时间段内，自行确定核查具体方案，并可以分组开展核查工作。这个期间，部里还要召开全国环保厅局长会议，时间为1月12日至13日，请同志们妥善安排好工作。

（二）核查核算要求

按照总量减排核查办法的要求开展核查工作。部办公厅已给各省政府办公厅发了函，请各地政府协助做好减排核查的相关工作。各省环保部门应主动协调有关部门，按照要求认真做好准备工作。各核查组核查主要内容包括听取各地政府2008年度减排工作情况介绍，收集总量减排核算的相关数据，现场核查新增减排工程建设与运行情况，抽查淘汰落后产能的真实性，验证各地新增污染物削减量计算结果的准确性，对污水处理厂、燃煤电厂脱硫建设等进展缓慢、建成后不正常运行的典型地区和企业进行了解并作出详细记录等。各项新增减排措施减排量按照总量减排核算细则的规定进行核算。各地2008年监察和监测系数请环监局在1月15日前提供给总量司，2005-2007年各地环境统计数据由监测总站在本次会议期间按核查组所需提供。各核查组需要的其他资料请会后抓紧与总量司联系。

核查报告是核查结果的重要体现，各核查组要认真做好核查报告的编写工作。各督察中心分省日常核查报告在会议期间交由核查组，各核查组要将日常核查内容纳入到2008年核查报告，减排项目清单按部里统一格式上报。请各核查组在1月15日前将核查报告纸件和电子件报送到总量司。

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现场核查结束后，请各核查组组长和主要业务骨干于1月15日到北安河培训基地集中。1月16日至20日，分成化学需氧量和二氧化硫减排核算两个小组，对各省上报报告和各核查组提交的减排项目清单统一审核，初步确定各省减排数据。1月21日到22日，各核查组组长与各省就全年减排数据交换意见。

（三）核查核算应把握好的原则

一要坚持从紧从严的原则。我要再次强调，按照核算细则要求，介于可算可不算的，一律不算减排量；有些工艺简单，不能稳定运行的减排工程，如造纸废水采用絮凝沉淀处理、制糖废水采用氧化塘等处理方法，一律不计算减排量。今年新增的关停企业，如果不在上年环境统计重点调查单位名录的企业的，按排污系数法一律按实际削减量的50%核算，但合计不能高于核查地区上年度非重点污染源排放量合计的比例，COD为20%，二氧化硫为10%；今年新增的关闭燃煤锅炉，一律不计算减排量。

二要坚持重点项目重点核查的原则。对各省按统一格式提交的减排项目清单，要认真分析研究工程、结构和监管减排量，按新增减排量大小确定核查项目。要严格对照目标责任书要求，对要求2008年建成并运行的治污设施，一律核查到位。今年新增的或者是去年结转的工程减排措施，要基本核查到位，但在日常督查中已经查过的，掌握了基本情况的，这次可以作为参考。关闭小火电机组，已经在发改委名录的，可不必核查，但确实关闭的又没有列上名录的，必须现场核查。管理减排方面，

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由于治污设施（如燃煤电厂脱硫设施）投运率不足等原因，去年少算减排量的，今年监测监管到位后投运率确实提上来了，可以再把减排量算上来；按照要求与省环保部门监控装置联网的项目（重点是循环流化床炉内脱硫），今年联网后在提供在线监控数据基础上可按照实际减排量进行认可，没有联网的不予核算。

三要坚持再核查的原则。这次总量减排核查核算，不但对新增减排措施，也要对以前已经核查过的形成减排效果的措施进行再核查。核查的重点为已经建成的治污工程的运行情况，重点核查省份要完成所有治污工程能力的50%以上（城镇污水处理能力和电厂脱硫装机容量见《全国投运的城镇污水处理设施和燃煤电厂脱硫设施清单》（环境保护部[2008]1号公告），非重点省份要达到80%以上。对运行不好，减排能力下降的，一律作为新增量加回来。特别是2006年底以前建成运行的1.5亿千瓦的脱硫机组，已全部按照85-90%的综合脱硫效率核算过，是本次核查的重点。

四要坚持典型问题重点剖析的原则。现场核查不仅仅是确定单个项目减排量问题，对查出的问题也要用已有的政策进行相应的处罚。污水处理厂和电厂脱硫设施建设等进展缓慢或建成后不正常运行的典型地区和企业，要详细收集材料，以便实施区域限批和按规定扣减脱硫电价款。在各核查组基本掌握了污水处理厂和燃煤机组脱硫设施核查方法后，要慎重使用电厂脱硫不正常运行的监察系数。

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五要坚持集中统一核算原则。集中统一核算的目的是统一核算尺度，对各核查组现场核查认定的减排措施认定和确定的减排量统一审核，对省（自治区、直辖市）2008年社会经济发展宏观数据按国家统计局数据统一核算。

另外，我要再次提醒各地报送的减排项目要真实可靠，经得起现场核查，特别是一些关停的项目，绝对不能在数据上弄虚作假。一经查实，要按照《主要污染物总量减排考核办法》的有关规定进行严肃处理。请各核查组注意收集瞒报、慌报情况的典型材料。现场核查期间，各核查组一律不得对所核查省份年度排放数据等，同地方交流意见。要注意纪律和安全。这次下去的人比较多，到地方后一定要轻车简从，严格执行党风廉政规定，也请地方做好监督。

同志们，当前我国总体经济发展虽有所减缓，对污染减排工作而言，机遇与挑战并存，要抓住当前的有利时机，推动结构调整和发展方向转变，减少资源消耗和污染物排放。污染减排是一项系统工程，实现“十一五”减排目标任务艰巨，我们既要充分认识面临的严峻形势，更要坚定信心，齐心协力，勇于开拓，求真务实，加倍努力做好各项工作。我坚信主要污染物减排任务能够完成，而且一定能够圆满完成。

谢谢大家！

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