《突发事件应对法》讲稿

《突发事件应对法》讲稿

2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，于2007年11月1日起施行。《突发事件应对法》的公布施行，是我国法制建设的一件大事，标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，也标志着依法行政进入更广阔的领域，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全，构建社会主义和谐社会，都具有重要意义。

一、立法过程与立法背景

（一）立法过程

《突发事件应对法》的起草缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，立法机构认为这种情况在我国发生的几率很小。目前突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。

（二）立法背景

1、有效预防和及时应对各类突发事件已经成为治国理政的重要任务。 现代社会是个高风险的社会。我国又是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家。每年约有20万人因此死亡，直接经济损失30002003年的“非典”、2004年的“禽流感”、2008年江南雪灾、3.14拉萨事件、亿元。

汶川大地震、三鹿奶粉事件， 2009年陕西、湖南、贵州铅中毒，hini流感、新疆7.5骚乱事件，其影响更加深远，损失难以统计。

现代社会中的突发事件，有着三个明显的特点：一是损失大。突发事件往往不仅造成财产损失，还造成人身损失；不仅造成眼前损失，还造成长远损失。二是影响广。突发事件不仅造成经济影响，还会产生社会影响、政治影响。三是社会关注程度高。随着社会的发展和进步，人民对生命的珍爱、对财产的关注、对行为的预期、对秩序的渴望，比以往任何时候都要高。因而，对政府如何应对突发事件的关注程度相应的也更高。

因此，能否有效预防和处置突发事件，直接考验着政府执政能力和应急管理能力，成为检验社会是否成熟的标志。纵观世界历史，因为突发事件导致政权更迭的不乏先例。

2、应对突发事件需要从依靠经验向依靠法制转变。

SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的应当依靠法制，这是我国在处置各类突发事件的实践中总结出来的经验和教训。事实证明，仅仅依靠经验和管理者的个人能力，不足以达到预防突发事件发生、控制突发事件危害的目的。现代社会应对突发事件有着自身规律，概括起来说，这就是要居安思危、有备无患，快速判断、果断处理，整合资源、协同应对。适应这种规律，就要求我们在工作中实现三个转变：一是由单一常态管理向常态管理与应急管理相结合转变，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有备无患。

二是由自发应对向自觉应对的转变，在应对思维上做到有勇与有谋相结合，在应对方式上做到个别经验与规律认识相结合。

三是由个别理性向集体理性转变，以实现应对行动上的广泛参与与步调一致的统一、集中指挥与广集民智的统一。

这三个转变的根本点在于突发事件的应对要实现由个别调整向规范调整的转变，以减少突发事件应对工作中的任意和无预期，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权。

3、现行应急管理体制、机制和制度亟待进一步补充和完善。

总结我国在应对突发事件中的经验和教训可以看出，现阶段我国的应急管理体制、机制和制度仍然存在着如下缺陷：一是，应对突发事件的责任不够明确，

统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成。在应对突发事件中，哪些是政府的责任，哪些是社会的责任，界限不清楚。一旦出现问题相互推责、多头指挥，甚至互相埋怨的情况还较为普遍。二是，一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高。同时，依法可以采取的应急处置措施也不够充分、有力。 三是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防，一些可以减少损失的突发事件未能有效控制危害的扩大、减少不必要的损失。四是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众危机意识有待提高，自救与互救能力不强。 这些问题的存在，使得一些不该发生的事件发生了，能够控制的危害没有得到有效地控制。一个值得我们思考的现象是，世界上有一些国家各类突发事件，尤其是自然灾害也不少，但是造成很大损失，尤其是重大人员伤亡的情况却不多。之所以能够做到这一点，最重要的就是这些国家有着相对完备和成熟的应急管理体制、机制和制度。

4、实施依法治国方略要求突发事件应对工作做到权力有规、行为有序。 突发事件应对，尤其是应急处置，往往需要行政主导，以提高处置效率，减轻危害。这就需要赋予行政机关较大的权力。同时，需要更多地限制公民的权利。但是这种权力往往具有两面性，运用不当就会损害老百姓的合法权益。因此，无论是行政紧急权力的取得和运作，还是对公民权利的限制或者增加公民义务，都需要依法而行、按章办事。这些年，人民群众的法律意识、权利意识日益提高，这在我国是一个历史性进步。突发事件应对工作应当顺应这种历史的潮流。胡锦涛同志曾说，越是情况紧急，越要依法办事，就是这个道理。目前，国家已经相继出台了单行法律和行政法规60多部，部门规章50多件，有关文件110多件；一些地方也出台了相关地方法规和规章。这些法律、法规和规章在实践中发挥了重要作用。为了更好地深化突发事件应对规律的认识，提高应对工作的能力和水平，需要在总结实践经验教训的基础上，制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。

二、法律结构与法律地位

（一）法律结构

突发事件应对法共7章70条，内容包括四个层次。第一个层次是预防与应急，在预防与应急准备中，规定了6个层次的应急预案体系，在制定应急预案的同时，还要加强预防，提供保障，例如二十五条到三十六条规定的保障措施。第

二个层次是：监测与预警。四十二条规定了三种突发事件的预警制度，四十六条规定了社会安全事件的预警制度。第三个层次是突发事件真实发生时的应急处置与救援。四十九条规定了三种一般事件的应急处置措施，五十条规定了社会安全事件发生时候的专门措施。五十一条规定了政府采取措施的条件。第四个层次就是事后恢复与重建。这个阶段应急措施停止执行，但要采取后续防范措施，防止继发性影响。

（二）法律地位

《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。

三、总体思路与概念解析

（一）总体思路

1、把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。

预防和应急准备，是应对突发事件的基础。一般而言，国家对社会的管理有两种，一种是常态管理，一种是非常态管理（危机管理）。相对而言，人类对常态管理具有较多的经验，形成了许多行之有效的制度和办法，而对危机管理，无论是从认识上，还是从制度上都还有一定差距。实际上，从管理的对象看，危机管理要比常态管理复杂得多、困难得多。从社会学角度看，人们的生性特点是适应常态的，而对非常态的环境和不可预测的发展，往往心理紧张，作为无序，内心焦躁不安，呈现一种不理性的内心和行为。其中最重要的就是预防和应急准备重视不够，做得不实。为了改变我国“有钱救灾，无钱防灾”的传统观念和做法，本法把预防和应急准备放在优先位置，规定了20多条，占全部条文的1/3.从如下几个方面做了规定：一是国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的

突发事件进行综合性评估；二是建立了处置突发事件的组织体系和应急预案体系，为有效应对突发事件作了组织和制度准备；三是建立了突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度减少人员伤亡、减轻财产损失提供了前提；四是建立了应急救援物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，为有效处置突发事件提供了物资和经费保障；五是建立了社会公众学习安全常识和参加应急演练的制度，为应对突发事件提供了良好的社会基础；六是建立了由综合性应急救援队伍、专业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系，为做好应急救援工作提供了可靠的人员保证。

2、坚持有效控制危机和最小代价原则。

突发事件严重威胁、危害社会的整体利益。任何关于应急管理的制度设计都应当将有效地控制、消除危机作为基本的出发点，以有利于控制和消除面临的现实威胁。因此，在立法思路上必须坚持效率优先，根据中国国情授予行政机关充分的权力，以有效整合社会各种资源，协调指挥各种社会力量，确保危机最大限度地得以控制和消除。

同时，又必须坚持最小代价原则。控制危机不可能不付出代价，但必须最大限度地降低代价。具体要求是：①在保障人的生命健康优先权的前提下，必须把对自由权、财产权的损害控制在最低限度；②坚持常态措施用尽原则，即只有在常态措施不足以处理问题时，才启用应急处置措施；③把对正常的生产、工作、学习和生活秩序的影响控制在最小范围，严格控制应急处置措施的适用对象和范围。为此，需要规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。必须强调，缺乏权力行使规则的授权，会给授权本身带来巨大的风险。在制度上，决不允许为了克服危机不择手段，否则后果、危害会更加严重。因此，本法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，确定突发事件的社会危害程度、授予行政机关与突发事件的种类、级别和时期相适应的职权。同时，有关预警期采取的措施和应急处置措施，在价值取向上都体现了最小代价原则。

3、对公民权利依法予以限制和保护相统一。

在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制应当要有一个“度”，以保护公民的权利。因此，本法确立了比例原则，公民的财产被征用有获得补偿的权利，预警期间的措施主要是防范性、保护性措施等。

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