行政审批制度改革的成效问题及模式浅析

行政审批制度改革的成效、问题及模式浅析

简政放权既是法治政府建设的基本内容，也是政府依法全面履行职责的重要目标。本届中央政府成立以来，从中央到地方不断推进行政审批制度改革，深入落实简政放权、放管结合、优化服务，取得了显著成效。在大刀阔斧推进行政审批制度改革的同时，坚持依法行政，善于用法治思维和法治方式推进改革，将审批制度改革全面纳入法治轨道。

一、行政审批的概念

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

（一）行政审批的定义

行政审批是行政审核和行政批准的合称。

行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章。

行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。

行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证，而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，

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行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。

（二）行政审批的特点

一是行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。

二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。

三是行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。

四是行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。

五是行政审批属于事前管理。

六是审批权具有时效性。《湖北省行政规范性文件管理办法》已经2014年12月29日省政府常务会议审议通过，自2015年3月1日起施行。所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章以外，由本省各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织（以下简称部门），依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。《办法》第20条明确规定，规范性文件有效期一般为5年。标注有“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为2年。没有明确有效期的规范性文件，有效期为2年。一般批复文件结尾要特别注明，“本批复文件有效期限为2年，自发布之日起计算。在批复文件有效期内未开工建设的项目，应在批复文件有效期届满30日内向我委申请延期。项目在批复文件有效期内未开工建设也未来我委申请延期的，或虽提出延期但未获批准的，本批复文件自

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动失效。”

七是行政审批具有一定的自由裁量权。

二、党的十八大以来行政审批制度改革的成效和特点

党的十八大以来，各级政府全面清理并公开行政审批事项，建立权力清单、负面清单和责任清单，取消非行政许可审批项目，进一步下放审批权限，对转变政府职能，优化公共服务，激发社会活力，鼓励大众创业、万众创新发挥了重要作用。

从数量上看，截至2016年12月底，国务院部门行政审批事项累计取消下放618项，提前两年完成削减三分之一的任务;全面清理453项非行政许可审批事项，让“非行政许可审批”这一概念成为历史;中央指定地方实施行政许可事项目录清单，分3批共取消269项;国务院部门行政审批中介服务清单，分3批取消320项;工商登记前置审批事项目录清单，3批精简了85%，简政放权、放管结合工作取得明显成效。

从覆盖面来看，取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域。例如，《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》（国发〔2016〕10号）取消了经营流通人民币审批、进入全国银行间同业拆借市场审批、商业银行跨境调运人民币现钞审核、中药材生产质量管理规范（GAP）认证、被清算的外资金融机构提取生息资产审批、其他期货经营机构从事期货投资咨询业务资格审批，都与市场经济和市场监管相关，占被取消的13项许可事项中的6项。取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域，充分体现了简政放权的主要目标在于激发市场和社会活力，鼓励大众创

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业、万众创新。

从效果上看，本级政府通过分批取消下放行政审批事项，形成了“简政放权、放管结合、优化服务协同推进，推动大众创业、万众创新，激发市场活力和市场创造力，充分发挥中央和地方两个积极性”等新思路、新理念，为进一步深化行政审批改革指明了目标与方向。

总体来看，十八大以来的行政审批制度改革呈现出以下特点：（一）以激发市场活力为出发点推动简政放权

不断深入推进的行政审批制度改革有力解放和发展了生产力，激发了市场活力和社会创造力，促进了稳增长、调结构、惠民生，在国内外形势错综复杂、我国经济下行压力加大的情况下，为我国经济保持稳定增长，带动城镇人口就业，发挥了关键作用。浙江率先在全国率先实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一”登记制度(以下简称“五证合一”)。新的“五证合一”办证模式，采取“一表申请、一窗受理、并联审批、一份证照”的流程。首先，办证人持工商网报系统申请审核通过后打印的《新设企业五证合一登记申请表》，携带其他纸质资料，前往大厅多证合一窗口受理；窗口核对信息、资料无误后，将信息导入工商准入系统，生成工商注册号，并在“五证合一”打证平台生成各部门号码，补录相关信息，同时，窗口专人将企业材料扫描，与《工商企业注册登记联办流转申请表》传递至质监、国税、地税、社保、统计五部门，由五部门分别完成后台信息录入；最后打印出载有一个证号的营业执照。办证模式的创新，大幅度缩短了办证时限，企业只需等待2个工作日即可办理以往至少15个工作日才能够办结的所有证件，

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办事效率得到提高。

2016年6月30日，国务院办公厅发布了《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》国办发〔2016〕53号，从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”，在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同，巩固和扩大“三证合一”登记制度改革成果，进一步为企业开办和成长提供便利化服务，降低创业准入的制度性成本，优化营商环境，激发企业活力，推进大众创业、万众创新，促进就业增加和经济社会持续健康发展。

来自国家工商总局的统计显示，2016年我国新登记市场主体1651.3万户，同比增长11.6%，平均每天新登记4.51万户。全年新登记企业552.8万户，同比增长24.5%，平均每天新登记1.51万户。

（二）深化改革与厉行法治协调同步

党的十八届四中全会指出，重大改革要于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。十八大以来，“全国人大常委会已修改与简政放权有关的法律39部，国务院分四次修改行政法规63部，废止行政法规3部。”各级政府取消下放行政审批事项，多数是以规范性文件的方式做出。但法律、法规所设定行政许可事项的法律效力并不因简政放权的相关政策规定而消灭。因此，随着简政放权的不断推进，国务院及时修改或废止相关法规，并提请全国人大常委会修改相关法律，做到了重大改革于法有据、改革与法治同步发展。

2016年7月5日，《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发〔2016〕18号）》对行政审批提出了重大举措。一是推

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行首问负责制。《意见》第十四条提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位，提供“一站式”受理、“全流程”服务。这是在投资项目服务管理方面的制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供实实在在的便利。二是探索“不再审批”管理模式。《意见》第一条提出，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”为核心的管理模式，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这一模式的实行至少需要具备以下条件：首先，要有清晰、完善、可操作的发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件为前提;第二，要以健全的社会信用体系为基础，对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励;第三，要有全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障。目前来看，这一新的管理模式需要通过试点探索逐步积累经验。三是创新“多评合一”的中介服务新模式。《意见》第三条提出，探索建立多评合一、统一评审的新模式。针对当前投资领域存在的中介服务较多、技术审查重复、评审效率不高、中介费用较高等问题，在实行并联评审的基础上，通过多种方式对各类评估评审事项进行有机整合，实现多评合一。这一模式有利于减少事项、避免重复、提高效率、降低费用。

为更好推进简政放权、放管结合、优化服务改革、降低制度性交易成本、激发社会投资活力，2016年3月份至今，国务院陆续密集

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下发了《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知（国发〔2016〕29号）》、《关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知（国发〔2016〕72号）》和《企业投资项目核准和备案管理条例（国务院令第673号）》等三个规范性文件。国家发改委随后出台了《企业投资项目核准和备案管理办法》，重新修订了《固定资产投资项目节能审查办法》。《固定资产投资项目节能审查办法》第六条规定，“年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。”相比以前做了重大调整，大大缩小了节能审查的范围，减小了项目单位的负担。

2017年2月20日，省委、省政府发布了《关于深化投融资体制改革的实施意见》，进一步简化企业投资项目审批流程，改进政府投资方式，构建更加开放的投融资体制。

企业投资更便利。实行企业投资项目管理负面清单制度，及时修订并公布省政府核准的投资项目目录，除目录范围内的项目外，一律实行备案制。实行核准制的投资项目，只保留选址意见、用地预审作为前置审批条件；实行备案制的投资项目，实行属地管理、即时备案、事后审核，实现备案证电子化；备案类项目不再办理项目规划选址意见，简化扩建项目环评内容、降低环评级别，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续。

政府投资更规范。意见明确，政府投资资金只投向市场不能有效

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配置资源的项目（如社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复等），以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。政府推进的重点事项和重大建设项目，可实行市场化运作的，一律向民间资本开放，原则上不再实行全额政府投资。

（三）建设投资项目在线审批监管平台

全国投资项目在线审批监管平台是国家发改委四大平台（全国投资项目在线审批监管平台、信用中国、全国12358价格监管平台和全国公共资源交易平台）之一，今年2月1日正式与全国31个省市区、建设兵团地方投资项目在线审批监管平台并网运行。

湖北省投资项目在线审批监管平台是2015年省委省政府确定的全省13项重大改革项目之一，省委省政府领导高度重视。在省审改办（省编办）、省政务管理办的统筹协调下，省发改委牵头组织各地建设联审平台。我省联审平台建设得到国家有关部门的充分肯定，国内已有近10个省市复制和移植了“湖北模式”。该项目分两期建设运行，一期工程为省级投资项目在线审批监管平台。2014年3月，我省在全国率先启动投资项目联审平台建设，以此作为推进全省行政审批制度改革的重要突破口和深化经济体制改革的重要措施，全面推行联合审批模式。省发改委协同住建厅、国土厅、环保厅等12个省级审批部门，历时近5个月，把各部门相关审批业务整合到一个平台，实行网上“一口受理、同步办理、限时办结、互抄互告、信息公开”。二期工程为省、市、县三级投资项目联合审批平台。2015年3月，联审平台二期工程省、市、县投资项目联合审批启动，2015年12月31日，湖北省投资项目网上联合审批平台正式上线运行，实现省、

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市、县三级投资项目一网联办。

1、湖北省投资项目在线审批监管平台的特点

该平台由在电子政务外网上设立的“湖北省投资项目联合审批办事大厅”和“联合审批系统”两部分组成。联审平台实行“同步受理、并联办理、限时办结、互抄互告、信息公开”，以及投资项目审批全程“一网告知政策法规、一网受理审批申请、一网办结审批事项、一网公示审批过程和结果、一网在线监督所有审批部门及相关工作人员”的项目审批工作新模式。

平台实现了“四个全覆盖”，即覆盖投资项目从提出申请到开工建设前全过程，覆盖项目所有审批的事项，覆盖省市县所有层级，覆盖审批涉及的所有部门，实现“纵向到底，横向到边，不留死角，一网办尽。”

广水市共有11个部门53项联合审批事项列入全省投资项目在线审批监管平台，我们发改局有31项联合审批事项，其中农林水气象5项、能源1项、交通运输1项、地区发展5项、城建及房地产6项、社会事业5项、公共管理社会保障和社会组织3项、外商投资2项、其他类3项。广水市11个联合审批部门事项涉及13部法律、28部法规、部门规章23条、规范性文件20份。

权力清单的公布并非一劳永逸，省审改办根据法律法规立改废释、机构和职能调整等情况，对清单内容及时更新，并向社会公布。根据省发改委的统一布置，今年3月28日我们组织12个部门上报了今年的61项在线审批监管平台事项目录及材料清单。其中我们发改部门增加2项，作为扩权县市，依据随政发[2015]23 号文件规定，

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通过授权，享受地级市发改部门审批权限，分别是“液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）项目核准事项，”“不涉及跨市（州）的110千伏交流项目，110千伏以下交流项目核准事项。”

目前，该平台与中央投资项目在线审批监管平台进行了顺利对接，实现了中央、省、市、县四级投资项目联合审批纵向贯通，已入库中央平台项目数据信息29523条。目前纳入省联审平台审批的联审部门1792个，在线联审管理员、监察人员和审批人员约5000人。

2、湖北省投资项目在线审批监管平台建设的意义

一是中央有明确要求。2014年12月，国务院印发了《关于精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发59号文件），明确要求在2015年底前建立全国“横向联通”、“纵向贯通”的投资项目在线审批监管平台。二是省委、省政府有具体部署。省委改革领导小组把联审平台建设列为2015年全省十三项重大改革任务之一。省委、省政府主要领导多次亲自听取建设工作汇报并作重要指示和部署，推进平台建设工作。三是群众和企业有热切期盼。切实解决现行投资审批中事项过多、流程过长、材料繁杂、中介服务不规范、审批机构和工作人员自由裁量权过大等问题，一直是广大人民群众和市场主体的热切期盼。四是联合审批实践有明显成效。2014年，我省率先建成省级投资项目联合审批平台。五是湖北加快发展有迫切需要。

3、湖北省投资项目在线审批监管平台取得的成效

一是审批更规范。所有联审事项的政策、流程、申请材料、中介服务等有标准规范，申请人办事明白，审批人的自由裁量权大大压缩。

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二是材料更精简。所有联审部门需要的项目申请材料，由平台按照法定审批规则简化归并整合成一张清单，方便申请人“照单抓药”。前置部门的审批结果由系统自动转抄各部门，无需申请人提供。三是流程再创新。利用联审平台可以同步分送审批材料，实行“容缺预审查制度”，审批人提前介入，用好“时间差”，压缩正式办理时间，实行网上“互抄、互商、互告”，提高了各审批部门之间文件流转和沟通会商的效率。四是服务再优化。办事人易懂、易会、易操作，体现“办事流程最简、操作界面最简、申报材料最简”。在基层普遍建立了“网上联审服务岗”，把联审服务送到企业门口。五是办事再提速。项目全程审批时间一般可压缩三分之二左右，简政放权的效果进一步放大。六是阳光可预期。审批政策、过程、结果和中介服务事项全部在网上公开，申请人可查询、可投诉、可建议、可评价。七是监督更有力。所有项目审批在网上全程留痕，有利于各级监督机构对审批部门及其工作人员开展在线监督。八是改革有抓手。什么事项可简化，什么环节可优化，能及时发现，迅速调整。中央和省简政放权的改革措施，通过平台可在第一时间落地落实。

4、湖北省投资项目在线审批监管平台操作流程

湖北省投资项目网上联合审批办事大厅主要有三个访问入口：一是通过各级人民政府网站进入，二是通过各级各联合审批部门门户网站进入，三是在互联网上输入关键词查找。

项目申请人通过互联网进入联审平台办事大厅提出项目审批、核准、备案以及报建和施工许可等事项申请。按项目审批要求，在网上提交各审批部门所需的申请材料和文件。项目申请完成后可通过网上

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办事大厅随时查询申请项目所有审批事项、环节在各联审部门的办理状态、进度和审批时间等信息。

办事大厅为项目申请人及公众提供办事咨询、申请材料补正、在线投诉、服务质量评价、提出建议、下载申请材料标准表格及示范文本等与联审部门互动交流的服务。

项目办结后，申请人还可通过办事大厅查阅、下载申请办理事项的各类批准文件。

还有一种方式从手机微信进入登录，点击国家发改委官方微信公众号，进入底下模块四大平台，显示全国投资项目在线审批监管平台，进入地方平台湖北，显示湖北省投资项目在线审批监管平台，平台上有21个模块，大家根据需要点击进入。需要了解政策时，点击“政策告知”栏目，需要注册申报项目时，点击进入“项目审批校准备案”。没有规范性表格时，请到“下载专区”下载，获取批文时直接在网上下载。

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5、湖北省投资项目在线审批监管平台的保障措施

一是制订出台了《湖北省投资项目联合审批平台运行及维护管理暂行办法》和《操作手册》等一系列规范联合审批运行的制度和办事规程。二是加强对全省各级各部门联审管理员及网上直接审批人员操作培训，为企业提供贴身指导和服务。三是建立健全覆盖省、市、县三级，由联审平台综合管理部门、联合审批部门、联审监察部门组成的全省联合审批工作体系，明确各自岗位职责，以保障联审平台有序、顺畅运行。全省联审平台分别设立总管理员，总监察员；各市（州）、

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直管市、林区和各县（市、区）以及具有投资项目独立审批职能的开发区（功能区）分别设立本级分总管理员，分总监察员；各级各联审部门分别设立部门管理员，部门监察员。省审改办（省编办）、省政务管理办指导协调全省联审平台建设和运行。负责组织制订投资项目联合审批相关标准及规则，协调解决联合审批运行中重大问题；省发改委负责联审平台日常运行管理；各市（州）、直管市、林区及各县（市、区）政务服务中心负责组织、协调和督促本级各联审部门依法依规有序开展联合审批工作；各级各联审部门依照投资项目现行法定审批权限及规则，在联审平台上办理本部门法定职权以内的投资项目审批事项；各级审改办或监察部门负责对本级各部门网上行政审批业务实行全程在线监督，受理项目申请单位或个人的举报投诉，会同有关部门处理联合审批中的违纪违规行为。各级审改办、政务服务办对本级各联审部门工作绩效进行考核，并将考核结果作为各部门年度评先评优的重要参考依据。

6、湖北省投资项目在线审批监管平台的中介服务规范

企业对行政审批所涉中介服务问题反映强烈。省联审平台以问题为导向，对全省投资项目联合审批事项涉及的中介服务事项进行了专项清理和规范。对每个中介服务进行整合细化，将整个联审平台所涉中介服务事项930项实行“一张清单”向社会发布，让市场主体公平公开从中介机构服务目录中选择中介服务机构，着力从制度上规范审批所涉中介服务管理，最大限度地压缩自由裁量权，堵死制度漏洞。同时划定“一条红线监管审批行为”，从严规范审批工作人员的行政行为。制订并公布了投资项目审批“六不准”规定。即：不准个人决

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定重大项目申报或审批（核准）事项，不准办理“人情审批”、“关系审批”，不准与中介机构“明脱暗钩”或“收益分成”，不准纵容或协助利益相关者插手中介服务事项，不准以任何形式暗示、推荐、指定中介机构，不准利用职权和职务影响谋取不正当利益。

7、投资项目在线审批监管平台实行全国“一码制”，项目能实现随时查询进度、信息共享

投资项目在线审批监管平台运行后，实现投资项目审批“一码制”，即：一个项目一个全国统一代码。这个代码相当于“身份证”，一直会跟随到项目竣工验收。项目的开工信息、建设进展情况、竣工信息等一目了然。项目单位通过互联网登录联审办事大厅，在网站上通过注册用户填报相关信息后，联审平台办事大厅就会给这个项目赋予一个全国统一的唯一代码。联审平台将这个代码自动分发到各个联审部门，各部门就按照这个代码进行联合审批，项目单位也可以通过联审平台输入这个项目的统一代码，查到项目办理进展情况。

投资项目赋予全国统一代码后，将与国家组织机构法人代码库、全国信用信息平台、全国公共资源交易平台（电子招投标平台）、宏观经济数据库等进行数据信息的归集，形成一个大数据，实现信息共享，为国家和全省宏观调控提供服务。

三、行政审批制度改革过程中存在的问题

十八大以来，各级政府不断推进行政审批制度改革，简政放权，取得了重要成果，但也必须看到，随着改革的深入，简政放权已越来越触及部门核心利益，改革难度逐渐加大，法治化程度依然不高。

（一）改革的协同性需要加强

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行政审批制度改革内涵丰富，涉及领域广泛，统筹协调还不够，改革的联动性不强，乘法效应还没有充分显现。表现在三个方面，一是改革的温度力度不一致。党中央、国务院和省委、省政府对这项改革高度重视，推进力度大，改革举措实，但到有的市、县呈现出重视程度、改革热度和推进力度逐级递减的趋势，有的部门还存在守住既得利益不愿放，畏首畏尾不敢改，放小不放大、放虚不放实、放责不放权、放弊不放利、明放暗不放等问题，中梗阻的问题没有完全解决，以至市场主体和人民群众对改革成效获得感不强。二是改革还存在碎片化的现象。行政审批制度改革与投资体制改革、商事制度改革、价格制度改革、行政执法体制改革等相关改革及政务服务体系建设契合度还不够高，耦合性还需要进一步加强。涉及多部门联合审批的事项，也还存在简政放权不同步的现象。三是地方承接不配套。当前省级部门能够较好承接国家下放的审批事项，市级基本能够承接好国家和省下放的审批事项，有的县（市、区）对国家和省市下放的部分审批事项在承接上有一定困难，主要是人力和能力不足，相关设备、技术水平和工作经验有所欠缺。

（二）制度性交易成本还较高

降低制度性交易成本是降成本的重要内容。当前，制度性交易成本还较高，主要表现在四个方面：一是简政放权的“含金量”还不够。一些部门取消、下放的审批事项中“含金量高”的项目还不够多，特别是束缚企业生产经营、影响群众就业创业创新的事项取消下放还不够，企业和群众还有很多期盼。二是审批效率还有提升空间。部分审批事项办理时限还比较长，审批部门多、办理手续多、证照和盖章多

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等，企业和群众办事难的问题没有得到根本解决。三是中介服务问题比较突出。中介机构办事不规范、服务不透明、办理时限长、收费高等，深受社会诟病，一定程度上销蚀了改革成果。一些中介领域垄断性强、竞争不充分、市场封闭和地区发展不平衡等现象还比较突出。“红顶中介”“戴着市场的帽子、拿着政府的鞭子、收着企业的票子、供官员兼职的位子”，企业和群众反映较为强烈，治理还需进一步加大力度。四是改革政策落地还不够实。近年来，省政府出台了一系列行政审批制度改革的政策措施，如推行网上审批、并联审批、集中审批、联合审批，实行一次性告知制、限时办结制、AB岗制、服务承诺制、责任追究制等，编制了市县两级行政审批通用目录和通用权力清单，这些举措在基层落实落地还没有完全到位，“最后一公里”的问题尚未完全解决，无形中增加了企业和群众的办事成本。

（三）事中事后监管亟需强化

当前正处于政府职能转变的初始期，从重审批轻监管的传统行政管理方式转变为更加注重加强事中事后监管的宽进严管的行政管理方式，是各级各部门面临的新课题，大多数地方和部门还处于加强和创新事中事后监管的探索阶段，对法律、市场和技术手段运用不够，人员素质和相关保障跟进不及时，监管的具体措施还不到位；有的地方和部门还存在监管信息共享不够，部门联动、上下联动不足，对违法行为联合惩戒威慑力不强等问题，监管合力需要进一步加强；重审批轻监管的问题还没有得到根本改变，少数地方和部门还存在对审批迷恋，对监管迷茫的现象，有些行政审批事项取消后，相应的事中事后监管没有跟上。

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（四）公共服务还需进一步提升

公共服务是重要的供给，也是政府的重要职责。我省公共服务普遍欠账较多，存在着总量不足，种类不齐全，提供方式单一，效率不高等问题，与人民群众日益增长的公共服务需要之间的矛盾逐渐凸显。基本公共服务领域地区发展不平衡，部分行业领域优质公共服务资源过于集中与供给不足并存，尤其老少偏穷地区公共服务资源比较短缺。非基本公共服务领域发育不够，社会力量参与公共服务还不足，服务的便捷性和高效性还有待进一步提高。

四、行政审批制度改革的模式

《省人民政府关于湖北省“十三五”期间深化行政审批制度改革的意见》（鄂政发〔2016〕15号）指出，要创新审批服务方式。支持有条件的地方探索设立行政审批局，实行“一枚印章审批、一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”的运行机制。

建议在全省范围内逐步实施行政审批“3.0”改革，设立行政审批局，一枚印章管审批。

近年来，从中央到地方，都在大力推进供给侧结构性改革，以及“简政放权、放管结合、优化服务”改革。这两项重大改革，均对创新行政审批服务体制、营造良好政务环境、为企业和社会提供更优质更有效率的服务，提出了明确要求。各地行政审批制度改革步入深水区，原有审批管理服务的体制性障碍和机制性瓶颈，表现得愈发明显，推进行政审批“3.0”改革的必要性和紧迫性日益增强。

（一）行政审批“3.0”改革的起源

以武汉市行政审批改革为例，武汉市行政审批改革先后经历了三

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个阶段。

2000年至2012年，基于反腐败的出发点，武汉首次提出行政审批改革，主要任务是让各行政主管部门设立审批窗口，梳理规范各部门行政审批事项，并向社会公开，审批特点是多部门在多个点审批，是为行政审批“1.0”。

2012年至2015年，以“多部门在一个点审批”为主要特征的行政审批“2.0”改革启动。其最重要的任务就是“三集中、三到位”——指部门许可职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项网上办理集中，做到事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位。

这一时期，武汉开始建设政务服务大厅，在企业登记注册、建设项目审批等重点领域，推行并联审批，重点解决行政审批权过于分散，群众跑路多、办事难，审批程序不规范等问题。

2015年以来，行政审批“3.0”改革启动。“3.0”时代，最大的特征，就是实现了“单点单部门”的审批，将行政许可权相对集中行使，让老百姓能在一个窗口办理多个审批事项。借鉴天津滨海新区改革经验，东湖高新区率先展开先行先试，并成立了专门的行政审批机构——政务服务局。

自行政审批“3.0”模式落地探索一年多来，最大的突破，是实现了“三个全集中”和“四个重构”。

“三个全集中”，一是审批职责全集中，实行“一枚印章管审批”；二是审批事项全集中，将各行政主管部门承担的全部行政许可类事项，统一划转到一个局受理；三是审批环节全集中，将行政审批事项

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办理所需的申请、受理、审查、决定、送达等基本程序及相关技术审查、现场踏勘、社会听证等特别程序环节，统一交由政务服务局组织实施。

同时，行政审批“3.0”模式，还对行政审批主体、流程、数据信息服务平台、行政审批工作机制等四个方面，实现了重构：重构行政审批主体，从前多个审批主体，转变为一个。

重构行政审批流程，过去多个部门间的外部协作，转变为一个部门内的高效运转。推行“前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件”审批服务模式，对行政许可事项进行流程再造。

重构数据信息服务平台，从多网运行、数据分割、信息孤岛，转变为一网一平台、数据联通、开放共享，并建设网上综合审批平台，推进与专业部门审批平台互联互通。

重构行政审批工作机制，从审管不分、以审代管、重审轻管，转变为审管分离、协调联动、相互制约，明确政务服务局和行政主管部门的职责边界，建立工作协同机制，实行行政审批受理单制度和标准化管理，强化了权力运行监督。

（二）行政审批“3.0”模式

行政审批“3.0”模式是深化行政审批制度改革、使得审批权相对集中的有益尝试,有助于打破“职责同构”壁垒, 形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型政府部门间关系。

“行政审批局”模式最早可追溯到2008年成都市武侯区“行政审批局”的设立。党的十八大以来，以天津滨海新区为代表的部分地方政府设立了行政审批局，推动行政审批工作从程序集中向实体集

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中。“行政审批局”模式是将原行政审批机关的审批职权转移给行政审批局，审批局原则上行使一级政府所有的审批权力，其人员在编制上自成一体，完全接受行政审批局的派遣、管理与考核，有助于打破“职责同构”壁垒，形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型府际关系。目前，探索比较成熟、具有特色的主要包括天津市滨海新区、宁夏回族自治区银川市和贵州省贵安新区。

1、滨海特色：审批集中与审管分离相结合

天津市滨海新区按照大部制改革的总体要求，将职能相近、职责相似的政府部门整合归并，于2014年5月正式组建行政审批局，包括发展改革委、经信委、建交局、教育局、科委、财政局、民政局等在内的18个部门216项审批职责，全部划转到行政审批局直接实施审批事项。启用行政审批专用章，实现滨海新区“一颗印章管审批”。审批主体由分散变为集中，为审批服务效率提升奠定了坚实基础，为激发市场活力创造了良好条件。

自成立运行以来，行政审批局打破按政府部门设置审批窗口的常规模式，积极再造审批流程，按企业办事过程建立“车间式流水线”审批方式。对审批工作人员实行定岗定责定质和绩效考核，通过“车间式”管理和“流水线”作业方式，使相关联的审批事项紧密衔接，从机制上提升审批效率。对于企业注册而言，实行“一口式”审批，即“一个窗口统一接件、部门内部联动办理、一个窗口统一出证”。通过建立企业注册电子信息交换平台，实现相关部门信息共享。对于投资项目而言，实行“一窗统一接件、同步绩效等级、审批和自然时间双锁定、全程帮办服务”的“四位一体”运行机制，强化现场和集

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