我国土地征收制度中存在的问题及对策_白非

º资源行政管理与法制建设º

TheResourcesAdministrationandtheLegalSystem

我国土地征收制度中存在的问题及对策

白 非,刘振环

(浙江万里学院法学院,宁波315100)

摘 要:土地征收是国家土地管理制度的重要组成部分,是国家取得私人土地的一种特殊方式,其核心在于对土地取得的强制性。本文针对我国土地征收制度存在的问题,通过比较分析,提出了解决问题的思路:修改现行5土地管理法6,改革和完善土地征收补偿制度,完善合理利用土地和切实保护耕地制度。关键词:土地征收;征收制度;征收补偿

中图分类号:F30111 文献标识码:C 文章编号:1672-6995(2005)02-0028-03

土地征收是国家土地管理制度的重要组成部分,是国家特有的权力,其核心在于对土地取得的强制性。在美国,土地征收被称为/最高土地权的行使0,依据美国联邦宪法规定,非依正当法律程序,非有合理补偿,不得征收私有土地供公共使用。我国土地实行社会主义公有制,土地所有权相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征收是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和批准程序,并给农民集体和个人补偿后,将农民集体所有土地转变为国家所有。因此,土地征收是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移。由于我国现行法律对该类所有权转移的规范不尽完善,本文将对其中存在的主要问题进行比较分析和研究,并提出解决问题的思路。

1 我国当前土地征收中存在的问题

据有关统计,在5中华人民共和国土地管理法6(以下简称5土地管理法6)通过后的1986年至1995年,耕地累计减少10266万亩,年均减少1027万亩。我国目前人均耕地不到世界人均水平的40%,从1997年到2003年年底,7年间耕地减少了1亿亩(主要是退耕还林)。人均耕地已由2002年的01098公顷降为01095

公顷,保护耕地的形势相当严峻。如此严峻的土地形势不能不让人重新审视我国的土地管理制度,尤其是土地征收制度。总的说来,我国土地征收制度基本上发挥了应有的功效,但随着经济和社会的发展,其暴露出的问题越来越严重。

111 土地征收规范缺失,土地资源浪费严重

/土地征收0在2004年8月28日全国人大修改5土地管理法6以前称为/土地征用0,各地政府以发展经济和城市化的名义,大量占用土地,征地面积过大,动辄上千亩,甚至上万亩。各类开发区、园区过多过滥,城市规模盲目扩张,80%用的是农村集体土地。

对/公共目的0限定不够,导致了土地征收权的滥用。在征收土地的实际使用中,不仅可以用于国家公共建设用地,也可以用于企事业单位商业目的建设用地。这直接导致土地征收权的滥用,更引发了深层次的矛盾。一些企业利用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目、变相圈地,对所征土地进行转手炒作,从中牟利。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地,却有大量的土地因为/征而未用0而长年抛荒,造成耕地资源的浪费。遗憾的是2004年3月的宪法修正案和新修改的5土地管理法6

基金项目:浙江省哲学社会科学规划课题)浙江省土地资源市场化经营法律问题研究项目(编号NX042F02)。

作者简介:白非(1966-),女,河北省昌黎县人,副教授,法学硕士,浙江万里学院法学院副院长,主要研究方向为:民商法中的物权法、房地产法。

TheResourcesAdministrationandtheLegalSystem都未能解决这一问题。

112 土地征收补偿对被征收者保护不力,修改后的相关法律依然不尽合理

土地征收制度在我国建立较早,但到目前为止,我国没有较为系统的有关土地征收补偿的完善制度。笔者认为,目前我国土地征收补偿制度存在以下不足:第一,土地征收补偿宪法依据规定不到位。虽然我国早就建立了土地补偿制度,但/重征收、轻补偿或无补偿0的宪法模式,使得从建国到现在的四部宪法都没有规定土地补偿制度。2004年3月通过的5宪法6修正案中只规定了国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿,留下了分歧,也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

第二,无专门系统的土地征收补偿法。我国土地征收补偿制度规定分散在单行的各个法律中,土地征收补偿标准有很大差异,并且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性,甚至是排斥性,从而危害法律具有的预见性和权威性。另外,这些法律、法规中的补偿标准十分模糊,可操作性很差,这样行政机关的自由裁量权很大。

第三,土地征收补偿程序混乱。我国土地征收补偿的程序只有简单的规定,现实当中往往没有程序的保障,这就导致了我国无序征收的现象较普遍。一些地方不注意听取群众意见,不尊重农民的合法权益。不少地区征地公告流于形式,甚至根本不公告。一些地方只强调征地具有强制性,粗暴对待,甚至动用警力,加剧群众的对立情绪。

第四,土地征收补偿标准偏低,农民损失严重。土地征收时虽然也给了农民一定的补偿,但其补偿对农民十分不公平。根据5土地管理法6第47条的规定:征收耕地的补偿费用,包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。这种规定和土地被征收后,所具有的价值比较,是比较低的。浙江省上虞市的土地,政府拍卖时价格上升到100多万元一亩,而农户的征地补偿安置费只有2.5万元一亩。有的村镇

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干部以极低的价格从农民手中买地,又以高价转卖给开发商,从中牟利,把土地当成/第二财政0。调查显示,目前大量土地交易中,土地补偿费用真正到农民手里的只有5%~10%,村集体留下20%~30%,其他上缴乡及乡以上政府。不透明的土地交易把拥有土地经营权的农民排除在外,他们几乎没有获知交易价格和谈判的权利。新修改的5土地管理法6并未如人们所期待的,对土地征收的补偿标准做出调整,只能寄希望于5实施条例6和各地方政策做出必要的修改。

第五,土地征收补偿救济手段不完善。这主要体现在司法救济被排除在救济手段之外,当事人发生争议后,主要通过行政系统内部解决,法院受理较少。113 土地征收执行程序不严格,违法现象严重一是在拟定征地、供地方案的程序环节中,土地行政主管机关违反土地利用总体规划,违背经济效益的原则,出于某种原因而过多地考虑用地申请人的申请,置公共利益于不顾,造成了无统一计划、无统一目的的违法批地,促成了土地资源的违法使用和浪费。二是土地审批程序不严格,违法征收现象泛滥。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序,擅自占用土地、买卖出租等非法转让土地和越权审批、先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等违法现象。三是批准征收土地的步骤是目前较为混乱的环节。常见的现象是越权批准,即无批准权限或超越批准权限违法行政,有的甚至领导个人说了算,即所谓/领导行政0。

114 土地补偿费支付不到位,安置不落实,被征地农民长远生计没有保障

地方政府多数是一次性发放安置补助费,让被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限,缺乏市场竞争能力,加上农村没有建立社会保障制度,被征地农民很容易陷入失地又失业的困境。一些地方政府截留、挪用、拖欠征地费,侵占农民利益。长江中游某省建一条高速公路时,四级部门截留了补偿费的45%。有的地方村务公开制度执行得不好,征地费收支状况不透明,造成农民对村、组干部不信任。一些地区劳动力市场发育迟缓,加上失地农民文化素质低,很难就业,导致生活出路无法解决。

115 腐败现象严重、社会各界反映强烈

由于征地的决定权高度集中在政府手中,加上土地审批权重利大,极易滋生腐败,土地审批领域已经成为腐败的重灾区。

式,充分认识对集体土地征收所涉及的农民利益问题,是尊重和保护农民基本的合法权益问题。因此,不能以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的经济发展和城市化,树立正确的政绩观和科学的发展观。312 改革和完善土地征收补偿制度

(1)严格区分公益用地和经营性用地。新修改的5土地管理法6没有涉及征收土地的目的这一敏感问题,严格区分土地/公共目的0的使用和企业团体的非/公共目的0的使用,把国家土地征收权限定在一个较窄的范围内,这样可以有效地限制土地征收的范围。应当划定我国土地使用权市场的交易范围,杜绝通过国家征收向企事业单位提供土地使用权,将企事业单位土地使用权的获取完全交由市场来完成。

(2)建立和完善土地征收补偿体系。一是要完善宪法中的征收补偿条款。在宪法中明确规定征收补偿,并且要着重突出/合理补偿0;第二是要制定系统的土地征收补偿法。将零散的补偿规定进行集中规范,以利于条文之间的衔接和立法精神的协调,使补偿标准更明确,补偿形式更合理,更能防止出现漏洞或冲突;三是要建立我国土地征收的听证制度。政府在确定征地标准时,要听取农民的意见,让农民对征收有发言权;四是要积极探索新的补偿方式。土地的补偿方式可以是货币补偿,也可以是实物补偿。浙江的嘉兴、江苏的苏州等地就将土地补偿费中的很大部分为农民办理养老与医疗保险。这种补偿方式既能使农民放心,又扩大了政府的社会保障网。

(3)适当提高土地征收的补偿标准。我国对土地征收的补偿标准太低,在目前难以统一规定的情况下,应当区别各地经济和社会发展的不同情况,由地方确定合理的补偿标准。313 完善土地征收的程序

/阳光是最好的防腐剂0,在土地征收程序中,各种实施方案应当公开,用地审查的过程和结果应当公开,行政审批的过程和结果应当公开。我国5土地管理法6第48条规定了/征收补偿方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见0。要求土地征收要听取当事人意见,但只针对补偿方案的公众参与作了要求,范围过窄。征收程序公开的对象应当包括:一是对申请用地单位公开,使其了解和知悉行政程序的进行以相应地调整自身的行为;二是对被征收土地的集体经济组织及其成员公开,使其了解征收行为对自身权益影响的程度并提出

2 我国土地征收中存在问题的原因

211 畸形的政绩观和利益驱动,是造成征地问题的思想动因

领导干部思想意识上对农民利益重视不够,相当一些地方的领导干部以牺牲农民权益为代价发展经济的观念仍然没有得到根本扭转。土地是稀缺性的资源,征收土地的成本在市场经济下会随着土地数量的减少而不断上升。低征高卖的利益驱动使一些地方向农民征收土地时,按农业生产的边际收益支付补偿安置费,而向社会拍卖时按土地的市场价格(包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期)成交,形成了价格上的巨大差距。

212 政府征地的权力得不到有效的制约,是造成征地问题的根本原因

土地征收的范围过宽,征地范围既包括了国家公益性的建设项目,也包括了经营性建设项目,从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地,凡涉及农用土地转为非农建设用地的,一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地,尤其是房地产开发用地,也是通过征地取得的。土地征收过程中老百姓几乎没有任何发言权,征与不征、补与不补、补多少,主要是政府说了算,必然会造成农民得不到应有的补偿。政府具有双重身份,一方面,政府采取强制手段征收集体土地,该行为具有行政行为的特征,且政府还有监督土地征收的职责;另一方面,政府在征收土地的民事关系中,是土地所有权获得者,并且通过征地可获得经济利益。政府在征收土地过程的角色冲突,必然影响其监督职责的履行,这也是土地征收中存在问题的根本原因。

213 相关制度不健全,也是造成征地问题的原因之一

一是基层民主制度不完善,受上级干预过多,村干部不能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民利益,村民对补偿金的分配和使用不能有效地进行监督。二是干部考核机制不合理,由于各地政府的工作绩效仍然以经济总量和增长的速度作为主要指标,为了体现政绩,最容易见效的方式就是通过大量引资拉动GDP等指标的增长。这就难免造成地方干部重经济发展,轻耕地保护;重政府创收,轻农民权益;重自身升迁,轻农民生计的问题。

3 完善我国土地征收制度的建议311 转变政府对土地资源利用的观念

各级政府部门的领导要转变思想观念和管理方

浅议矿产资源

开发利用的地方立法问题

刘 莉1,戴 炜2

(11西安建筑科技大学,陕西西安710055;21西北大学法学院,陕西西安710069)

摘 要:矿产资源的开发和利用有着特殊性,各省(市、区)的矿产资源的种类及储量各有不同,其开发和利用也存在差别,因此需要通过地方立法来分别加以调整。本文从这一论点出发,首先论述了加强矿产资源地方立法建设的重要性,其次分析了目前各省(市、区)矿产资源开发利用过程中存在的问题,最后对各省(市、区)矿产资源的地方立法提出了一些法律建议。

关键词:地方立法;矿产资源;开发利用;立法建议

中图分类号:DF127;DF462 文献标识码:B 文章编号:1672-6995(2005)02-0031-03

矿产资源是一个国家和地区经济发展的重要基础,随着我国经济的迅速发展,矿业开发已经成为发展国民经济的重要产业之一。但是各省(市、区)的矿产资源在种类、储量及资源方面差别很大,在矿产资源开发利用中出现的问题也千变万化,因此,针对各省(市、区)的实际情况,在中央已建立的矿产资源法律体系的基础上,加强地方立法具有十分重要的意义。1 加强矿产资源开发利用中地方立法的重要性

首先,从宏观上讲,加强立法、完善矿产资源法律合理的补偿或救济请求;三是对社会公开,接受社会的监督,遏止不良行政。

314 完善合理利用土地和切实保护耕地制度在土地征收过程中,应当加强规划、严格管理、严格控制各项建设用地,要优先利用荒地、非农业用地,尽量不占用耕地;要优先利用劣质土地,尽量不占用优质土地。加大土地监察和对土地违法行为的打击力度,切实制止乱占耕地、滥用土地的行为。对在土地征收中出现的腐败问题,应该严肃处理,加大对土地征收中违法腐败现象的打击力度。

体系是地方政府依法行政、地质部门依法勘查、矿山企业依法开采的法律基础。矿产资源开发秩序混乱、资源浪费、环境破坏严重,矿山恶性事故也时有发生,其

根本原因在于立法滞后,有法不依、执法不严。从这个意义上讲,加强矿产资源的地方立法是把地方矿产资源的管理和矿业生产纳入法制化轨道的首要前提。在我国,各省(市、区)矿产资源的现状不同,为切实保障矿产资源权利、规范矿产资源的开发利用行为,应该鼓励各省(市、区)针对本地的情况,进行不同的立法,以参考文献:

[1] 郭洁.土地征用补偿法律问题探析[J].当代法学,2002,

(8):60-61.

[2] 刘向男.现行土地征用制度的问题分析[J].城乡建设,

2003,(11):45-47.

[3] 张永良等.我国土地征用制的理论思考[J].国土经济,

1999,(4):30-31.

[4] 文学国.土地管理法[M].长沙:湖南人民出版社,2000.

收稿日期:2004-11-28

(责任编辑:马立新)

作者简介:刘莉(1974-),女,陕西省西安市人,西安建筑科技大学讲师,法学硕士,主要从事环境法研究。

戴炜(1972-),女,陕西省西安市人,西北大学助教,法学硕士,主要从事环境法研究。

Abstracts

Abstract:Kostheoremputsanemphasisonthegreatsignificanceofdeter-minationofpropertyandfreetransactionfortherealizationofoptimizingthedistributionofresources.ThepapergoesontosaythatthereispracticalsignificanceindeterminationandtransactionofwaterrightsbyusingKosstheoreminwaterstudy,andofferssomespecificmethodsforresolvingtheseproblems.

Keywords:Kostheorem;waterresources;waterrights;watermarket

º英文摘要º

DiscussiononLocalLegislationfortheDevelopment

31

andUtilizationofMineralResources

LIULi1,DAIWei2

(11Xi.anUniversityofArchitectureandTechnology,Xi.anShaanxi710055,China;21NorthwestUniversitySchooloflaw,Xi.anShaanxi710069,China)

Abstract:Differentprovinceshavedifferentlinesandreservesofmineralresources.Thepaperoffersproposalsforre-adjustingthedevelopmentandutilizationofmineralresourcesthroughlocallegislation.First,thepaperi-llustratestheimportanceofimprovingthelocallegislationofmineralre-sources,andthenanalyzestheproblemsexistingintheprocessofdevelop-mentandutilizationofmineralresourcesallpartsofChina.Finallyitputsforwardsomelegalsuggestionsrequiredforperfectingthelocallegislation.Keywords:locallegislation;mineralresources;developmentandutiliza-tion;legislationproposals

PutGreatEffortsonEstablishmentofGreaterArea

23

andServeSocialEconomicDevelopment

)))ThoughtontheConstructionofGreaterAreaGeological

LIXiang

SurveyCenterandItsFunctionShaanxi710054,China)

(Xi.anGeologyandMineralResourcesResearchInstitute,Xi.anAbstract:Withthedeepeningreformofgeologicalworksystem,publicat-tentionisgivenrisetotheconstructionofpublicgeologicalteam,especiallytheconstructionofgreaterareageologicalsurveycenter.Thepaperpointsoutthefunctionandpositionofgreatareainnationalgeologicalworkinthenewperiodfromthepointofsustainabledevelopmentandnewsystemcon-structionofnationalgeologicalwork.

Keywords:geologicalwork;publicgeologicalwork;greatarea;geologicalsurveycenter

DiscussiononSomeIssuesInvolvedinTechnological

34

andEconomicManagementforLandConsolidationandRehabilitationProject

ZHANGZhong-fan

(TheLandConsolidationandRehabilitationCentreofMinistryofLandandResources,Beijing100812,China)

Abstract:Thepaperpointsoutsomekeyproblemsregardingtechnologicalandeconomicmanagementforlandconsolidationandrehabilitationproject,including:thedesignofprojectplanningcannotguidetheprojectimplemen-tationefficiently;thestandardforprojectexaminationcannotbeunified.Thenthepaperfocusesonsomemeasuresrequiredforsolvingtheproblems:perfectingrelevantsystems;settingdownstandardsystemforengineeringtechnology;fullysolicitingsuggestionsfromallwalksoflife,especiallyfarmers;improvingtheexaminationmethods.

Keywords:Landdevelopmentandrehabilitation;project;technologicale-conomicmanagement;suggestions

SuggestionsforResolvingMineEcologicalEnviron-

25

mentalProtection

WEIFeng-hua1,LIANGZhen-jie2,ZHANGLiang2

(11ChinaGeosciencesUniversity,Beijing100083,China;21ChineseA-cademyofLandandResourceEconomics,Beijing101149,China)Abstract:Basedonthesituationofsupervisionofspecializedenforcementwithregardtomineecologicalenvironmentalprotectionbythreesectors,thepaperanalysestheproblems,andfindsthesolutionstothesesproblems:enhancetheawarenessofsignificanceofprotectingenvironment;strengthenlegalrestrainandpolicyguide;establishthesystemofjointenforcementandcheck,enhancedynamicenforcement;entrustatasktolandresourcessec-torsforsupervisingmineenvironment;establishnewmechanismofrehabil-itationandcontrol.

Keywords:mineenvironmentalprotection;supervisionproblem;sugges-tions

EvaluationTheoryonEcologicalCompensationPrice

36

forFarmlandTransformation

QIANGZhen1,ZHUDao-lin1,BIJ-iye2

(11ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100094,China;21ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute,Beijing100035,China)Abstract:Baseduponresourcesprice,thepaperinitiallyputsforwardtheevaluationthoughtforecologicalcompensationpriceforfarmlandtransfor-mation.Accordingtoenvironmentalandecologicalfunctionvalueoffarm-landitselfandthecompensationofsocialpubliceffect,thepaperofferseva-luationpatternfrommaterialobjectaccountingoffarmlandenvironmentalef-ficiencyandmagnitudeofvalue,whichprovidesareferencetoperfectingthecompositionoffarmlandpriceandthedeterminationforconnotationoflandexpropriationandtransformationoffarmlandprice,andfinallythepa-perputsforwardpreliminarytheoreticalthoughtfortheevaluationoffarm-landtransformationecologicalcompensationpricein/regulationsoffarm-landevaluation0.

TacklingtheProblemsConcerningSystemforLand

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ExpropriationBAIFei,LIUZhen-huan

(ZhejiangWanliUniversitySchooloflaw,NingboZhejiang

315100,China)

Abstract:Thepaperfindsthesolutionstotheproblemsexistinginsystemforlandexpropriationthroughcomparativeanalysis.Thespecificmethodsinclude:revisethecurrent/landmanagementlaw0;reformandperfectcompensationsystemforlandexpropriation;improverationallanduseandprotectfarmlandsystemconscientiously.

Keywords:landexpropriation;expropriationsystem;expropriationcom-pensation

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/etr4.html