规划环评与低碳生态城市规划建设

目 录

1、规划环评与低碳生态城市规划建设………………… 2-10

2、新型城镇化创新模式探索???????????11-12

3、强制性内容“四线”如何确定？???????? 13-16

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规划环评与低碳生态城市规划建设

住房和城乡建设部城乡规划司 赵永革（调研员）

前联合国民事官员（规划与环境管理）

内容

一、形势、压力、挑战与目标

二、不同尺度下低碳生态城乡规划的重点

三、城市规划中产业结构和布局调整与节能减排 四、低碳生态城市规划实施的政策要点

五、实施规划环评，推进城市规划低碳生态化 六、案例介绍（视时间而定） 一、背景、压力、挑战与目标

中国城市化是本世纪人类发展的最重要的事件之一。到本世纪2030年，中国从农村转移到城市的人口估计将达到4亿多人。从1978年起，中国通过不断努力将万元GDP能耗由15.676吨标煤降低到了2007年的1.07吨标煤，但由于传统经济模式下与快速增长相伴随的资源环境成本的迅速上升，中国面临着巨大的近期发展矛盾和远期的生存压力。

据联合国统计，世界城市人口占世界总人口的50％以上，城市碳排放占全球碳排放总量的75％。据估计,在建筑的整个生命周期过程中,大约消耗了50%的能源、48%的水资源,排放了50%的温室气体以及40%以上的固体废料。从建材的生产到建筑物的建造和使用,这一过程动用了最大份额的地球能源并产生了相应的废气、废料。

中国的城市化遭遇了世界上城市化前期和后期产生的所有问题：城市无序蔓延扩张、空气质量恶化、水资源供应短缺、交通拥堵、环境设施落后和资源浪费等。

与快速城镇化相伴的资源供给和环境承载能力不足的挑

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战不容回避。中国人均耕地面积仅为世界水平的40％，2000～2005年间全国耕地面积净减少9240万亩；人均水资源约为世界人均水平的四分之一，城市水资源问题极为突出，在全国600多个城市中，400多个城市缺水；能源生产总量居世界第二，但人均占有量严重不足，石油资源的对外依存度近50%。

作为经济发展的核心区，城市也是全国能耗和排污的主要“贡献者”。2006年，287个地级以上城市市区的能源消费量占全国总量的55.48％；二氧化碳排放量占全国总量的54.84％。2005年监测的全国522个城市中，只有4.2％的城市达到国家环境空气质量一级标准，56.1％的城市只达到二级标准，而有39.7％的城市则处于中度或重度污染中。

从近年来中国城市和产业发展中能源消耗状况来看，城市与产业能耗居高不下的状况依然存在，由此所带来的城镇化进程中能源和资源供需矛盾日益突出。

城镇化快速推进所导致的自然资源短缺与生态环境脆弱无疑直接制约城市发展并明显影响城市居民的生活质量。同时，如此大规模、高速度、影响广泛的城镇化也对区域、全国乃至全球的能源、资源、环境等物质要素造成巨大压力，这种经济高速发展导致的城市快速发展及其对环境生态的负面效应正逐渐凸现出来。譬如，粗放型土地资源开发利用模式导致土地利用结构和环境本底质量恶化;传统产业结构和能源结构使城市环境问题更加突出;传统城市交通结构挤占了大量的资源环境空间。

按基准方案、优化方案和低碳方案三种假设 进行的情景分析表明，如按照基准方案，我国能源需求将持续增长，这是一种无法实施的方式。即使按照低碳方案，全国能源消耗需求量在未来20年也是一种增长趋势，需求拐点将出现在2030年左右。在基准方案和优化方案的情景之下，二氧化碳排放总量在2040年之前都是增长趋势。只有采取低碳方案，才可以将二氧化碳排放量变化的拐点提前到2030-2035年之间，甚至在2035

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年之前。

所谓基准方案，即基本不采取或采取较小力度的节能减排措施，幅度降低，仍然大力发展高能耗重化工产业，节能技术有所进步，中的比重大但仍不能满足节能需求；优化方案为重化工在工业制定一些节能降耗的政策措施，交通、建筑等的节能标准更加严格，形成低碳的生产、生活和消费模式；低碳方案则是按照经济结构得到极大优化、低能耗的现代服务业占据主导地位，能源结构中煤炭比例大幅度下降，可再生能源比例提升到30%以上，能源发电效率在现有基础上提高20%，汽车等交通工具的能源利用效率提高50%，采取严厉的节能降耗政策措施。

我国单位GDP能耗为美国的4.3倍，日本的11.5倍。2006年我国GDP总量大约占世界的5.5%，但是，能源消耗却占到15%。 我国规划建设领域的高能耗现象也相当严重。目前建筑能耗已占到我国总能耗的27.5%。

中国要达到可持续发展及控制气候变化目标，要采取“脱钩”（decoupling）的路径理论。

“脱钩”在能源与环境政策领域中已用作分析经济发展和资源消耗之间的响应关系。一国或一地区的经济发展初期，物质消耗总量随经济总量增长而增加，甚至更高。但在某政策环境和特定阶段后会变化，经济增长和物质消耗不同步，而是后者略低，甚至下降，出现“倒U”型，就是两者开始“脱钩”。 中国目前推行的“两型社会”——资源节约、环境友好型增长方式就是“脱钩”的理论实践。 低碳生态城市的基本内涵 低碳生态城市的具体内容

在城市化进程中以低排放、高能效、高效率为特征来进行“低碳城市”的规划设计与建设；

通过产业结构调整和发展模式转变，使低碳经济最低限度地影响经济增长，平衡经济增长，增加就业机会；

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制定生态城市建设战略规划，推动地方政府、金融企业通过政策激励和融资支持，驱动技术创新和资本流动，在城市中推广能有效节能减排的低碳技术。 需要注意的倾向： 不能盲目跟风。

低碳城市只是建设生态城市的手段之一。最终的目标，是建设低低碳生态城市。我们应有一个均衡和谐的发展观:一是要发展,二是要减排,三是要改善,不断地改善中国人民的生活水平,增强国家和民族的竞争力和自信心。

发展低碳城市一定要摒弃急功近利的思想，否则，低碳城市很可能变成一种“标签”。我们要坚持更大、更综合的生态观——可持续发展观。 目标

基于低碳情景的城镇化和低碳生态城市发展目标，综合考虑城镇化的发展阶段以及城镇化所面临的巨大压力和矛盾，遵循目前的发展趋势，中国城镇化的战略目标可以确定为，到2050年，中国的人口城镇化水平达到70%～75％，全国经济中城市经济的贡献率达到90％。中国城市的单位能量消耗和资源消耗所创造的价值在2000年基础上提高15～20倍，即到2020年实现温室气体排放的缓慢增长，争取到2035年实现温室排放的“零增长”，争取提早实现联合国提出的“四倍跃进”的目标。 低碳生态城市的战略目标应与我国新型城镇化模式的战略要求相一致。

低碳城市发展的路径选择可分为近期、中期、远期三个阶段。 用低碳理念贯穿城市规划的始终

三个尺度：第一个尺度是建筑或者是场地的尺度。 第二个尺度是社区、城市的尺度。 第三个尺度是区域的尺度。

二、不同尺度下低碳生态城乡规划的重点 城市规划的作用：

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城市规划对于城市发展有长期的、结构性的作用。城市的物质环境一旦建立起来就很难改变,并对人们的社会生活和经济活动生深远影响。通过产业结构调整、健康的生活方式和技术革新可以减少在生产、生活与消费领域的能源消耗与 的排放,但是这些措施并不能改变由城市空间结构布局所带来的交通出行及其相应的能耗与排放,一旦城市规划决定的城市空间结构得以确立,则对其引起的交通出行进行结构性的调整将是非常困难的。

作为具有先导作用的城乡规划，对基础设施、住房、交通、产业等方面的建设发展具有直接的引导和控制性，对能源的需求和使用有很强的推动作用。如果我们要建设低碳城市，在规划阶段引入“低碳”的理念，规划中注重节能减排，可以具有前瞻性和战略性的有效控制碳的使用和排放。如果能够保证执行可持续的城市规划策略,则中国城市也许能够把握住完全不同于西方的可持续发展的重大机遇。 城市规划对能源消耗的几种控制模式

三、城市规划中产业结构和布局调整与节能减排

对2007年GDP100强城市的分析表明，工业总产值每增加1个单位(亿元)，会导致0. 446个单位(万吨标煤)能源消耗的增长，说明工业生产对能源消费具有较大影响，工业发展对能源的依赖性很强。

要从城市工业结构调整、布局优化和发展模式转变三个方面来促进符合低碳生态城市发展需要的城市工业发展。加快城市工业结构优化升级，增强可持续发展能力，促进城市节能减排。 对于城市工业结构升级，要分类指导。

以低碳生态化为目标，实施城市工业空间转移和布局优化。 区域规划层面的低碳生态空间结构 总体规划下的低碳城市空间结构

刚刚修编的《南京市城市总体规划》中，已明确提出将以新街口为中心摊大饼的城市格局彻底改变成一主城三副城。每

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个副城，也就是仙林江北江宁等楼市中俗称的“新城”将拥有和主城一样的三甲医院、购物中心、图书馆美术馆等大型公共配套……如果今后新城居民的工作生活半径可以缩小在新城之内，光汽车油费或打车费就可省下一大半，每年一个三口之家就可少排放4203千克二氧化碳。

南京新一轮的城市总规修编将江宁江北仙林升格为副城，河西和即将发展的南部新城并入主城，和原有的老城区构成主城。“三区”升格成“三副城”，新升格的副城内的内部功能完善更是被列为重点。规划明确提出：仙林未来的目标是要有自己的医院、商场、商业中心；江北的所有的设施要和主城在内容上、水平上都等级一致：主城有三甲医院，江北也要有三甲医院，主城有图书馆、购物中心，江北也要有。

在本次最新的城市总体规划里明确提出：要限制主城医院原址扩建，除已批准项目今后原则上不再同意。 详细规划层面的低碳生态措施：居住区为例 四、实施政策与措施

各国建设低碳生态城市政策措施简介 纽约市 温哥华市

东京市 伦敦市

莫顿市（英国）

低碳生态城市规划实施措施： 通过规划手段增强碳汇能力

推广低冲击开发模式

以低碳经济为发展目标的城市规划综合决策框架

以城市规划决策五个不同阶段为架构，从中建议在决策过程中每一步的“无碳化”考虑及相关的行动配套 制定城市远景和碳减排目标

从城市低碳经济愿景和减排目标可以编制不同方面的城市

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发展政策

推行低碳城市设计和绿色建筑设计

进行监控和持续研究

从区域规划、城市总体规划和居住区规划三个层次，研究提出规划指标体系

五、实施规划环评，推进低碳生态城市规划建设 规划环境评价及其研究概述

对比国内外战略环评的研究及实践，我国规划环评尚处于起步阶段，政府为推动规划环评方面起到了主导作用，5年来规划环评无论在理论研究和实践方面都取得了长足的进展，并为规划环评其理论体系和技术方法体系的完善打下了基础，为其实践的进一步展开积累了有益经验。

范围：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。

战略环评的发展已经有30年历史。最早在1969年，美国制定的国家环境政策法明确规定:凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或者立法报告、规划、决定和其他重大的联邦行动，都应当进行环境影响评价。谁提出决策方案，就由谁负责提出环境影响评价报告。20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将环境影响评价的应用扩展到政策和规划的层次。20世纪80年代末，随着可持续发展战略的提出，具有宏观视角的战略环境影响评价得到世界范围内的广泛接受。如荷兰在1987年建立了法定的战略环境影响评价制度，要求对土地利用、能源和电力供应、废弃物管理、饮水供应等进行环境影响评价。1993年，荷兰环境保护法对环境影响评价制度做了进一步完善。加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥

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地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策和规划进行环评，代表了战略环评的主要发展潮流。经过长期发展和实践，人们已经认识到，要克服传统项目环评的不足，就必须在宏观决策层次上对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究。因此，在进行传统项目环评的同时，引进战略环评概念已成为世界各国的共识。

城市总规环评的内容 （1）对规划的分析。

（2）环境现状调查与分析。

（3）环境影响识别与确定环境目标和评价指标。 （4）环境影响分析与评价。 （5）拟定环境保护对策与措施。

通过上述各项工作，应对规划方案得出下列评价结论中的一种，即建议采纳环境可行的推荐方案；修改规划目标或规划方案；放弃规划。

城市总规环评的重点

（1）基于资源环境承载能力的分析，对城市发展规模的论证和确定提供生态环境方面的依据；

（2）基于“生态保护优先、预防为主”的原则，在空间上需要确定禁建区和限建区的范围与边界，提出相应的空间管制要求，为规划布局提供依据；

? （3）预测和评价城市规划实施后对环境造成的影响，提出预防措施或替代方案，预防或减轻规划实施可能带来的环境影响。

城市总体规划环评工作阶段 ? 规划准备阶段： ? 规划纲要阶段：

规划报告阶段：

当方案确定后，要编写规划草案，同时也要编写环境影响评价报告，并作为规划草案的一个篇章纳入其中。

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规划审批通过后进入到实施阶段，此时评价工作并没有结束，还应该组织跟踪评价，对规划实施后所产生的实际的环境影响进行评价，为及时调整规划方法提供数据信息。 城市总规环评的特点 ? (1) 早期介入的原则

（2）全过程参与，与总规充分互动 （3）替代方案和零方案 ? （4）累积和间接影响 ? （5）公众参与

总规环评与城市总规及现有相关规划的关系 城市规划环评方法研究

六、低碳生态城市规划的实践：案例介绍 结 语

全球没有人能够臵身于气候变化的挑战之外，气候变化已经把人类首次凝聚起来应对共同的敌人。我国面临着快速城镇化进程中能源集约化使用的巨大压力,但巨大的压力同时也是机遇,不仅可以推动建筑和城市规划设计思路的全面创新, 但巨大的压力同时也是机遇,不仅可以推动建筑和城市规划设计思路的全面创新，而且我们可以借机走上一条全新的发展之路。

不当之处敬请指正，谢谢！

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新型城镇化创新模式探索

一、我国城镇化面临的国内外背景

（一）我国经济社会发展的外部环境

（二）我国经济社会转型、产业结构调整的总体形势

二、我国传统城市化的特征与存在问题

（一）传统城市化的特征

（二）传统城市化带来的问题

三、新型城镇化的内涵

（一）新型城镇化要祛除传统城镇化在经济结构、城乡分割、资源环境、城市文化等方面的种种弊端

（二）新型城镇化以科学发展观统领，突出以人为本理念，促进城乡一体化

（三）新型城镇化是扩大内需和产业结构调整的重要抓手，是打破城乡二元结构、改善民生、解决“三农”问题的必由之路

（四）新型城镇化能够增强城镇综合承载能力，促进经济社会、自然资源的统筹协调，带动生态文明、经济文明和社会文明有机统一

（五）新型城镇化能够加快推动城镇由粗放增长向集约高效发展转变，由城乡分割向城乡融合转变

（六）新型城镇化要确立政府在城市管理工作中的领航作

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用

四、探索实现新型城镇化路径的案例

（一）四川省成都市——城乡一体化总体思路明确了城镇化方向

（二）河南省新乡市——以农村“安居、乐业”为城镇

化突破口

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强制性内容“四线”如何确定？

一、城市规划“四线”基本含义

“四线”是红线、绿线、紫线、蓝线的概称。其中红线是指城市规划区范围内城市道路路幅的边界线；绿线是指城市规划区内各类绿地、山体、风景名胜区范围的控制线；紫线是指历史文化街区和历史建筑保护控制线；蓝线是指城市规划区内江河、湖泊、湿地保护控制线。

城市“四线”规划管制，是指对上述内容的规划控制。 “四线”制度的建立实质：

是城市规划强制性内容在空间上的落实，是城市规划从全局利益、长远利益出发实施的对生态、历史文化等脆弱资源的保护和重要基础设施用地的预控制；

“四线”制度建设应将政府行政规定与规划技术基础成果相结合。其中政府行政规定可参照建设部令《城市X线管理办法》，拟定当地政府关于实施这项制度的规定（办法）；规划技术基础成果则应该有图纸及相配套的文本（说明书）以及相应表格等组成。规划技术基础成果应逐步以上网公示形式出现（不带座标）；

“四线”规划应以总体规划（分区规划）、专项规划、控制性详细规划等为依据，完成方式以整理、补充为主；基本内容深度以控制性详细规划为基础（如道路红线应做到次干道深度；绿线应做到居住区以上深度；紫线可按建设部令（第119号）《城市紫线管理办法》要求做到历史文化街区的保护范围及文保单位的保护范围；蓝线可结合水务部门划定的界桩考虑；“四线”规划技术基础成果应做到三定——定性、定量、定位。工作底图必须带有坐标（比例1：1000—2000），大部分应以实线表示。 内容要求：

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城市“四线”规划管制技术文件的内容深度要求应以控制

性详细规划为基础，例如：红线做到次干道深度；绿线可做到居住区级以上深度；紫线可按建设部《城市紫线管理办法》要求做到历史文化街区及历史建筑的规划控制地区；蓝线可结合水务等部门划定的相关保护界线考虑。对具体城市而言，各地可根据实际对“四线”作出取舍，也可以另行增加，如编制“黄线”对重大基础设施、公共设施等用地作出规划管制等。

城市“四线”规划管制技术文件应做到定性、定量、定位。定性指应确定该线所标示的线或块的性质或功能；定量指应确定该线所涵盖的大小或圈定的面积；定位指该线要做到线界落地（“四线”大部分内容定位应是实线，少量规划意向性项目也应通过比较论证预留定位，用虚线表示，并加以说明）。定位分为绝对定位和相对定位，其中绝对定位应具体落实线界的界桩、坐标（可参照各地地形基础图的比例），而相对定位则主要以后退范围（幅度）来表示。“四线”一般要求做到绝对定位。 城市“四线”规划管制技术文件对“四线”中各线应进行大、中类划分，各地可参照建设部颁布的《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》等有关规定，未有其他明确规定的可以根据规划基本要求作出。 技术文件成果要求：

技术文件成果包括文本（或附说明书）、图纸两个部分，一些不宜由文字、图纸表达的内容可用表格形式配合表示。城市“四线”规划技术文件成果应分两种类别，即面向公众作网上公示的简易版本和作为规划监管内部用的详细版本。其中面向公众的简易版本的图纸不带坐标，并略去需要保密的相关内容，方便公众上网查询；供规划监管内部用的详细版本应尽可能详细，符合前述“三定”要求和日常规划管理工作需要。 审批备案：

城市“四线”规划管制技术文件是整个“四线”规划管制制度的重要内容。技术文件初稿完成后，规划行政主管部门应组织技术审查，并征求相关部门及社会公众意见，经修

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改后提交城市规划委员会或专家咨询委员会或其他经授权的委员会审议，完善后报市人民政府审批并上报城市总体规划审批机关的规划行政主管部门备案。

城市“四线”规划技术文件经审批后应及时向社会公布，尤其要在符合保密规定的前提下做好上网公示工作，便于公众上网查询。

城市“四线”规划管制制度的实施： 编制完善相关规划成果：

城市 “四线”规划管制与城市各类规划成果密切相关。其技术成果内容是以各层次规划相关内容为基础的。因此，要按加强规划监管和保护脆弱资源、促进可持续发展的思路，依法编制和完善现有各类规划，尤其是城市总体规划、分区规划、专项规划和控制性详细规划中涉及到的“四线”控制内容。今后在新编规划时，则要注重与“四线”相关的内容。此外，凡相关规划中有关“四线”内容依法作出调整的，也应及时对“四线”规划内容作出相应调整。 协调好与相关部门关系：

建立城市 “四线”规划管制制度是实施城市规划管理方式改革的重要内容，各地城市规划行政主管部门应依法切实承担对城市用地应有的综合控制及监管职责，由于这项工作与园林、水务、文保、交通等部门关系密切，因此，城市规划部门应加强与上述部门的联系，各司其职，协调配合，保障城市“四线”规划管制的顺利实施。 强化城市规划相关制度建设：

各地应逐步建立城市“四线”规划管制工作的基本程序，并将这项工作与实施城市规划强制性内容、推进控制性详细规划以及设立城市规划委员会及专家咨询委员会等工作结合起来，与推进城市规划管理方式改革，提高城市规划民主化、科学化水平结合起来，并注重公众参与和政务公开，做到相互联系、良性互动。

做好勘界定桩和执法监督：

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城市“四线”规划管制成果完成后，各地应采取勘界定

桩等办法作好“四线”的空间定位，将“四线”规划管制落到实处。同时要强化监督管理，城市“四线”规划管制范围内所有建设管理活动均必须严格遵守当地政府城市“四线”规划管制制度的有关规定。规划行政主管部门应对城市“四线”规划管制内容进行监督检查，发现违反城市“四线”规划管制的建设行为，应根据《城市规划法》关于严重影响城市规划行为的处理办法作出相应的查处。同时应充分发挥社会公众的监督作用，鼓励公众对违反城市“四线”规划管制制度的行为进行举报。

积极推进城市 “四线”规划管制制度技术信息化工作： 应将城市“四线”规划管制制度建立与当地城市规划地理信息系统、办公自动化及互联网建设有机结合起来，并努力使城市“四线”规划管制制度落实到城市规划管理工作的每一个环节，促进城市的可持续发展。

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城市“四线”规划管制成果完成后，各地应采取勘界定

桩等办法作好“四线”的空间定位，将“四线”规划管制落到实处。同时要强化监督管理，城市“四线”规划管制范围内所有建设管理活动均必须严格遵守当地政府城市“四线”规划管制制度的有关规定。规划行政主管部门应对城市“四线”规划管制内容进行监督检查，发现违反城市“四线”规划管制的建设行为，应根据《城市规划法》关于严重影响城市规划行为的处理办法作出相应的查处。同时应充分发挥社会公众的监督作用，鼓励公众对违反城市“四线”规划管制制度的行为进行举报。

积极推进城市 “四线”规划管制制度技术信息化工作： 应将城市“四线”规划管制制度建立与当地城市规划地理信息系统、办公自动化及互联网建设有机结合起来，并努力使城市“四线”规划管制制度落实到城市规划管理工作的每一个环节，促进城市的可持续发展。

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