就业与社会保障问题研究

就业与社会保障问题研究

就业和社会保障是关系我国经济发展和人民生活的两大问题。随着我国产业结构的调整，城镇化、工业化进程不断加快，我国政府面临巨大的就业压力：不仅要解决大量新增的城镇劳动力的就业，还要考虑大量下岗职工再就业以及农村劳动力向非农领域大规模转移的问题。我国原有的就业模式已经无法为如此庞大的劳动力规模提供就业岗位，农民工这样的新就业群体出现，灵活就业、自主创业等多种就业形式应用而生。非公有制经济已成为解决我国就业的主要渠道，但是与此同时关于下岗职工、农民工以及灵活就业人员的社会保障的呼声日益高涨，就业与社会保障成为我国当前乃至长时期的双重压力。

对我国当前来说，无论是促进就业还是完善社会保障制度都是刻不容缓的、需要作出创新的经济和社会领域，就业和社会保障制度实际上是难以分割的社会政策的整体，是促进社会经济协调、稳定发展这个总体问题的两个方面。促进就业的发展应该是经济发展的内在要求，也必将有利于社会保障体系的完善；符合社会发展的社会保障体系，应该成为促进就业发展的内在条件和制度保证。把握好两者关系，是解决我国就业与社会保障压力的重要途径。

一、 就业与社会保障的界定

1.1就业的界定

国际劳动局对就业的定义为一定年龄阶段内人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动。我国对就业的定义为：具有劳动能力的人，参加某种社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的经济活动。在传统的经济学上，以是否获得收入为基准而区分就业与余暇。正是从这个角度出发，家庭主妇从事家务劳动被认定为不是就业，而保姆所从事的基本相同的劳动却因其与收入直接联系在一起，被认为定就业。同理，无报酬的公益劳动或义务劳动也不属于就业。相对应的，失业是指在规定的劳动年龄内、具有劳动能力、在调查期内无业并以某种方式寻求工作的现象。一般对失业的认定条件为“有劳动力”、“有就业要求”和“目前没有工作”3个条件的同时具备。

1.2社会保障的界定

“社会保障”译自英文中的“Social security”，其涵义在不同国家的立法中往往不尽相同，一般是指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建立的，在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因使生活发生困难的情况下，由国家和社会通过国民收入分配，提供物质帮助，以维持公民一定生活水平或质

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量的制度。从定义可见，社会保障的权利主体就是生活发生困难的公民，即这部分(通常是少数)比另一部分(通常是多数)在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位的群体，即社会中的贫困群体。所以，社会保障法制定和实施要以其权利主体为出发点，充分考察其权利主体实际情况，符合其权利主体的实际，反映其利益。

我国社会保障制度的基本框架主要包括三个层次：一是直接面向贫困或低收入阶层的各种社会救助制度，包括城市最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施(如医疗救助、教育费减免、房租减免等)，这一层次社会保障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境难以脱困者的生活危机；二是面向劳动者的各项社会保险制度，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者后顾之忧的同时，促使其免于沦为社会弱势群体；三是各种社会福利制度，如老年人福利、残疾人福利等，目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量。此外，还有一个正在发展中的补充保障系统，如企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善事业等。

二、就业与社会保障的关系

就业是民生之本，充分就业是各国宏观经济追求的目标。社会保障是民生之福，社会保障水平反映的是国家社会发展和社会进步的程度。就业与社会保障两者之间既相辅相成、相互促进，又彼此矛盾、关系密切，社会保障与就业在市场经济条件下，是一个不可分割的有机整体。

（1）就业是社会保障的基础。现代社会保障制度最重要的资金来源是雇主与劳动者的缴费，愈是充分就业，缴费单位与缴费个人就愈众，所筹集的社会保障基金也就愈多。

（2）社会保障能够化解就业风险。一个健全的社会保障体系，不仅可以缓解就业矛盾对社会的压力，还能有效地解除劳动者疾病、工伤、失业等后顾之忧。失业保险既为失业者提供生括保障，又为失业者免费提供培训、职业介绍、就业指导，促进其实现再就业，养老保险为就业者提供退休金。工伤、医疗保险为就业者提供医疗保障，为重新就业创造良好的身体条件，防止因病致贫；最低生括保障(简称低保)为就业失败者，撑起最后一道保护伞。可以说，社会保障制度是社会的“减震器”，是劳动力市场的“润滑剂”。

三、当前就业和社会保障存在的问题及矛盾

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3.1市场体系机制不健全导致劳动力资源配置效率不高

一是市场机制作用的人群和领域受限。由于计划经济体制等历史原因及其惯性作用，导致国有企业、事业单位、政府机关等单位和垄断行业的用人、市场化配置程度较低，市场调节就业的人群十分有限。劳动力市场配置的主要是一些低端初级人才、新增劳动力和农民工，经理市场、专业人才市场建设滞后。

二是市场机制不健全作用力度有限。劳动力市场因信息不对称，市场体制不能统一运行，存在分割状态。作为劳动力市场价格的工资，不能完全体现劳动力价值和劳动供求关系；非公经济的社会保障等政策福利优势比公有制经济部门少，导致非公经济主体在市场竞争、吸引人才方面处于劣势。劳动合同形式主义成分较大，存在订立不公平合同、欺诈性合同与违反合同等问题。

3.2政府促进就业的制度不健全、政策不配套、运作效率不高

促进就业的配套政策滞后和不完善。例如促进特困人群就业的扶持性政策缺乏延续性。另外，失业保险除保障失业人员的基本生活外，促进再就业的功能发挥不够。就业培训中引导性培训多、技能培训少，导致求职人员的知识技能与用工单位岗位需求差距大。技能培训是就业培训的重点，但培训时间短，多为l至2个月，职业培训后达不到用人单位的技能要求，导致求职者的技能和愿望与岗位的技能要求差距较大，用工双方都不满意，用工不稳定。尤其是农村转移输出培训人员，有的输出不满两个月就返乡，造成公共资源浪费。

3.3失地失业农民再就业和社会保障问题堪忧

失地农民养老保险政策出台滞后、不完善、遗留问题多。由于失地农民的养老保险政策滞后，上世纪八九十年代的失地人员，都没有社会养老保险，现在缴费难度大，绝大多数无力参加基本养老保险。劳动年龄内失地农民的社会保障处境更加艰难，面临解决就业和社会保障的双重问题。他们除了要维持自身的生存外，还担负着赡养老人、扶养子女的家庭重任。

3.4政府投入社会保障和就业的财力人力不足

虽然财政用于社会保障和就业的经费逐年增加，但仍然不足，地方财政负担较重。比较财政用于社会保障和就业的支出比例，可以看出投入力度偏小。加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％；2005年，我国只有ll％左右，且这11％的投人基本用于城镇居民基本医疗保险；社会保障事业发展快与工作人员少

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和工作经费投入不足的矛盾突出。

3.5统筹城乡就业和社会保障的制度体系机制尚未健全，社会保险覆盖面小、保障水平低

城镇养老保险尚未实现全覆盖；农业人口基本养老保险制度尚未健全；进城务工人员基本未享受城镇养老、医疗等社会保障；被征地农民身份转换进入城镇后养老等未能得到有效保障。具体问题如下：

一是社会保险制度机制不健全运作效率低。由于社会保障机制在全国各省市不统一、城乡不统筹、运作不规范、地区间难转接。社会保险项目更多的是由地方政府统筹，受地方经济社会发展水平、财政管理体制和财力制约。因此带有很强的地域性、差异性、探索性、多变性和多样性特征，从而导致社会保险制度设置在不同地区、城乡和行业之间和不同经济单位之间不公平不公正；社会保障机制运转也不规范、不统一、难转续，高成本低效率。社会保险的统筹层次和缴费标准基数不同，重复要求和重复统计的成本高。五大保险中同一险种的统筹范围和缴费的工资基数存在省、市、区三级和多个标准，导致相同险种的缴费工资基数因统筹层次和人群身份不同而不同。计算社会保险缴费基数不统一，核定缴费难以在一个部门或窗口完成，不但增加工作成本和管理成本，也给前来办事的单位和群众带来不便。

二是社会保障统筹层次低、保障水平低。社会保障实行地方统筹和属地管理，使社会保障在区域内封闭运转，统筹层次低；社会保险缴费条件和比例在不同地区、不同人群之间不同，导致参加保险人员跨统筹地区或人群身份难以转接，限制了流动就业人群参保和享受保险待遇。例如，农村居民在城镇就业或流动就业后，保险无法相互转移，会造成购买多个保险，因达不到缴费年限而到退休年龄拿不到养老金，城乡社会保障差别明显。

三是劳动社会保障工作平台基础建设薄弱、服务体系网络不完善。社区服务站工作人员和经费投入不足，仍有相当部分社区在办公场地、窗口设置、人员配备等方面存在不足。全区尚未建立统一、快捷的职业介绍信息网络，无法实现各个公益职业介绍机构相互问的资源信息共享，从而未能充分发挥出公共职业介绍在就业安置方面的重要作用。社会保障管理机制运作缺乏资源整合和配套机制。同属于社会保障局的医保系统、社保系统、就业系统各是一个管理网络，五大保险各执一端，社会保障系统内部的管理网络和政策不统一，缺乏内部资源整合和协调沟通机制。

四、我国社会保障制度对就业的影响

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4.1社会保障覆盖面

我国的社会保障覆盖面过窄，很多社会成员无法享受社会保障。社会保障应当覆盖全体社会成员，才能体现其公平性和共济性。目前社会保障还没有统一的覆盖范同，三项社会保险项目覆盖的范同均有不同，其中最大的覆盖范同基本医疗保险也仅局限于国有企业、城镇各类企业、事业职工。社会团体专职人员和国家机关工作人员。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的覆盖范围内。

从制度执行状况看，国有企业执行得相对较好。其他所有制企业尤其是私营或“三资”企业则执行得很差，社会保险制度执行面实际参加礼会保险人员占应该参加社会保险的人员的比例很低。由上述情况推算，我国同前因各种原因还没有被社会保障制度覆盖的人群规模很大，粗略估计仅在城镇大约也有2亿多入，其中包括机关事业单位职工。乡镇企业、三资企业、私营企业等雇员，城镇个体经济从业人员，进城农民工等。这些人员未参保的原因不同；像机关事业单位职工，过去已经积累了一定的社会保障权益，其余的人过去从没有进过社会保障大门，但他们的未来预期更不确定。有些人比如农民工更是长期被排斥在社会保障之外。

4.2社会保障水平

社会保障水平是指一定时期内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度。它是社会保障制度的关键要素，也是体现社会保障程度的指标。社会保障水平是一个量与质相统一的概念，从量上看．社会保障水平有高、低之分，具体衡量方法是社会保障支出总额占圈内生产总值的百分比。从质上说，社会保障水平有适度、不适度之分，具体测定标准是要求社会保障支出与国家生产力发展水平以及各方面的承受力相适应。社会保障水平的“适度”，一方面就是保持社会保障的“需求”和“供给”在适度水平上的平衡发展；另一方面社会保障水平存在着与经济发展水平相互匹配的问题。

我国社会保障水平存在两方面的问题：

（1）社会保障总体水平落后于经济发展水平。西方发达国家社会保障支出占GDP比重大约20％左右，而目前我困社会保障支m占GDP的比重2004年为2．89％、2005年2．9％、2006年为3．1％。不到5％。出现此类情况有两种可能，一种可能是因为我们的财力还小能支撑起强大的社会保障制度，另一种可能足我们财力足够保证，但由于我们在认识和政策支持方面出了偏差而引起投入不足。

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（2）我国享受社会保障水平的相差较大，这种差异主要与被保障者就业有关。计划经济体制下，中国的社会保障是典型的就业保障一体化，提供社会保障的主体为单位。劳动者一旦进入单位，就可以享受到终身就、业、社会保障和社会福利。这就使中国社会保障具有典型的多元化特征：首先，由于社会保障提供的主体为单位，就使那些不可能进入单位也不可能享受社会保障和社会福利，譬如除了少量的救济之外，农村的农民基本上是被排斥在正式社会保障之外的。其次，依据不同单位情况的不同，所提供的各种社会保障和福利的水平也有较大差异。

4.3二者对就业的影响

总体来讲我国社会保障制度的特点是覆盖面较窄，保障水平低并且水平差异较大，这种社会保障制度对我国就业的影响主要体现在影响我国劳动力的流动。

由于收入和保障的巨大差别，国有部门会有极强的吸引力，在市场经济条件下，劳动力会自动流入该部门，从而使该部门劳动力价格趋于下降，直到与其他部门接近。在计划经济下，这一情况是不可能出现的。由于国有部门劳动力成本高，政府能提供的就业机会有限，在这种情况下，政府不但有必要而且有町能限制和瓜抑对该部门的劳动力需求。这样，国有经济部门的工作愈发成为一种稀缺资源，对其他经济部门的雇员，尤其是农民是可望而不可求的东两。这一制度同化了中国城乡一元经济结构。对国有经济就业的高度保护，“铁饭碗”养成了一代又一代“贵族工人”劳动效率低下。在国有企事业单位就业，享受政府在住房、医疗、失业保险等方面的一系列社会保障。而在非国有经济部门就业，没有稳定的社会保障。

五、促进我国社会保障和就业良性互动的政策性建议

5.1实行积极的就业政策，千方百计扩大就业

这里涉及到经济发展战略的选择问题、经济增长优先或就业优先。我国所拥有的资源禀赋和所处的阶段所决定了我国应该确立就业优先战略，大力发展中小企业和非公有制经济，鼓励多种形式就业。

(1)改革考核地方官员的指标体系，确保其在战略思想上变“经济增长优先”模式为“就业优先”模式。看今年的经济形势好不好，首先应该看今年新增了多少就业人员。考察一个官员是否尽职，首先应该考察当地的就业情况和收入情况。我们现在应该很快建立一套很好的就业统计，作为衡量地方政绩的标准。

(2)要大力发展中小企业。只有中小企业可以用较小的投资成本创造多的就

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业机会。

(3)要大力发展劳动密集型产业。国际经验表明，劳动密集型产业伴随着经济发展的全部过程，逐步由占主导地位阶段向非主导地位阶段过渡。

(4)要培育公平完善的劳动力市场。应该建立统一公平的劳动力市场，打破劳动力市场的认为分割，为城乡劳动力公平竞争创造有利的环境。

5.2改革社会保障制度，建立“低水平、广覆盖”的社会保障体系

(1)提高社会保障的统筹层次，实现劳动力的自由流动。目前养老保险、医疗保险、失业保险等只在地市级统筹，提高统筹层次至省级甚至全国后，可以有效地处理社会保障权益的连续性和可转移性。这样，就有助于加大基金调剂功能，消除劳动力跨地区跨行业跨企业流动的障碍。

(2)有针对性地完善非正规就业方式的社会保障机制。一是农民工的社会保障问题。二是城镇灵活就业人员的社会保障问题。

(3)合理确定各项保险的待遇水平。“低水平”是指我们的各项社会保障的支付水平不能脱离社会主义初级阶段这个基本国情，不能超越当前生产力的发展水平。

(4)要改革社会保障待遇的计发方式。在失业保险方面，一要缩短保险金支付时间。同时改革失业金标准，建立待遇递减机制，随着失业时间增加适当减少失业金的发放，这样有助于激励人们尽早就业。在养老保险方面，适时延长法定退休年龄，加大退休弹性幅度，形成对提前退休的利益约束和对延长退休的激励。在最低生活保障上，要严格救济标准，同时参照劳动收入和财产收入：对于有劳动能力的，发放低保要以其参加一些公益性的劳动为前提。

六、对欧洲社会保障制度的借鉴

欧洲的社会保障制度已经建立了很长的时问，其发展并不是一帆风顺的，而是经历了多次的调整与改革，在其发展过程中积累了很多成功的经验和失败的教训。这些经验教训对各项制度均处于转型时期的中国有相当重大的启示意义。中国人口众多，经济还处于发展阶段，构建得当的社会保障制度和解决就业直接影响经济的持续发展和和谐社会的建设。结合欧盟社会保障制度对就业的效应来看，对中国的启示如下：

6．1社会保障是必须的和适度的

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市场经济和社会保障密切相关，完善的社会保障制度是发展市场经济的必要条件。市场经济以效率优先，这使市场经济的欧洲国家经济高速发展，但竞争必然会导致一部分人失败，如果对从竞争中落败的人不予考虑就会带来社会的不稳定，因此社会保障是必须的。从解决就业的角度看，社会保障有利于为失业者提供再次就业的缓冲期，而且现在的社会保障对再就业培训的资金投入是越来越多，这对失业者提高自身竞争力是有积极意义的。虽然社会保障对解决就业是必须的，但是社会保障必须适度。欧盟国家就由于过度福利化产生了很多的问题，现在正在积极调整社会保障政策。社会保障应该是适度的，供给不足容易引发社会问题，供给过度也会导致政府财政不堪重负，加重纳税人的负担，打击劳动积极性。

6.2建立统一的社会保障制度对实现劳动力的

自由流动意义重大。市场经济要求资本、生产要素和劳动力的自由流动，在这三种要素流动顺畅的情况下，市场经济机制才能有效运转。统一的社会保障制度能够较好地促进劳动力的自由流动。欧盟国家分散的社会保障体系严重影响了劳动力的自由流动，和美国劳动力流动的自由度相比，欧盟远远不及美国。众多经济学家指出：分散的社会保障制度有可能导致欧盟的崩溃。90年代后，欧盟采取了很多改革措施协调各成员国的社会保障度，已经取得了一些成果。因此，我国也应建立统一的社会保障制度。中国存在巨大的地区差别，这也产生了各地区社会保障制度的差异。社会保障的不同会影响劳动力的自由流动，政府应该协调各地区利益，尽量消除社会保障的差异对就业的影响。

6.3社会保障政策应注重向提高劳动力素质的专业技术培训倾斜

欧盟各国原来都将大量的资金用于保障失业者的生活，失业者领取救济金的期限很长，这造成了一大批失业者不去积极主动地寻找工作，也打击了就业者的工作积极性。90年代后，欧盟各国都在调整政策，注意采取特别措施提高失业者的素质水平，以防止出现有人没事干，有事没人干的再就业瓶颈效应。过去失业者仅仅根据自己的兴趣爱好选择教育培训课程，现在教育培训课程必须根据劳动力市场的需求安排，制定了严格的规定。我国劳动力数量非常庞大，但高素质的劳动力数量不多，劳动力素质普遍较低，这严重影响了我国经济结构的调整和升级。我国应吸取欧盟注重教育培训的经验，根据市场需要加大对劳动力的专业技术培训。我国现在存在一种不好的趋向，就是大规模、高速度地发展高等教育，忽视职业教育和专业培训。这种政策导向是脱离中国经济发展实际的，既浪费了大量的资金，又带来了一系列的社会问题，比如：大学生就业困难，而且难以适应劳动力的市场需要。

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