关于我国社区就业人员社会保障问题研究

浅议我国社区就业人员社会保障问题

姓名：徐琳

随着社会主义市场经济制度的进一步完善，社会保障制度改革与建设步伐明显加快，我国初步建立起了独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的适应市场经济体制的社会保障基本制度。这一制度覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，而且在城镇普遍建立了居民最低生活保障制度。从某种意义上说，现阶段城镇居民的社会保障制度建设已经达到了一定规模，且取得了一定的成效。但由于历史的原因，对社区就业人员在办理社会保险事务, 以及下岗失业人员在进入社区就业领域后入保, 存在着一系列问题。为此，本文就构建社区就业人员社会保障问题进行初浅探讨。

一、社区就业人员社会保障的重要性

党的十七大报告指出，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。社区就业是为贯彻落实党中央、国务院关于积极扩大就业和推进社区建设的要求，把社区建设和扩大就业有机结合起来，依托社区阵地，发挥和组织社会力量开展社会化服务，为社区居民提供服务和方便的活动。随着社会主义市场经济体制运行机制的逐步建立和国企改革的深化，人民群众对社会化服务的需求日益加大，发展社会保障工作和社区就业显得尤为迫切和重要。随着社区就业的发展，一个不容回避的问题也摆在了人们面前，这就是社区就业人员社会保障的严重缺失，以及现行的社会保障制度表现出极大的不适应性。

据有关权威部门的调查反馈，有两组重要数据显示：第一，调查对象是否办理过社会保险与险种的统计：办过医疗保险的占30.4%，办过养老保险的占24.2%，办过失业保险的占15.6%，没办任何保险的占28.8%。第二，调查社区就业未参保人员的原因：经济承受能力不足占35.6%，对参保问题的认识不清占17.2%，参保制度不规范占26.4%，保障关系转移和接续困难占20.8%。庞大的社区就业群体游离于社会保障制度之外，将不可避免地对现行社会保障制度带来冲击和影响。因此，要将发展社区服务业作为扩大就业的重要途径，将社会保障服务社会化作为方向，充分依靠社区组织，利用社区资源，促进就业和社会保障服务工作向社区延伸具有重要的意义。

二、社区就业人员社会保障的问题和原因分析

由于历史的原因, 我国的社会保障制度主要是针对正规用人单位“固定”就业形式设计的, 致使现阶段社保经办机构在政策法规的指导下，对社区就业人员在办理社会保险事务, 以及下岗失业人员在进入社区就业领域后入保, 存在着一系列障碍因素。认识、分析这些障碍因素有利于我们更好的解决实际问题。社区就业人员社会保障存在的问题及其原因主要具体表现为。

1.缺乏专门的法规和相应的制度，导致社区就业人员社会保障无法可依。

至今我国还没有一部用于专门调整社会保障关系的基本法律，在现行的社会保障法规政策体系中, 没有关于社区就业人员保障的专门规定, 已有的一些相关法规政策也不够系统和全面，社区就业人员尚未纳入劳动保障统计指标体系。随着社区就业的迅速发展和规模的日益壮大，现行的社会保障制度表现出极大的不适应性[2]。根据我们的调查了解，目前，我国社会保障制度建设中存在的主要问题之一就是国家立法的滞后和地方立法的分散，其直接后果是社会保障社会化程度低，社会覆盖面小，规范性和强制性不足，社会保障管理中漏洞较多。在宿迁和苏州社区的调查中，有27.3%的未参保人员是因为制度不规范，社区就业人员在实际的参保过程中经常会遇到形形色色的政策和制度问题。社保机构对这些问题往往无政策、制度可依而难以进行。因此社区就业人员参保难的问题比比皆是。即使有参保意愿也不知道办理渠道和手续，相关部门的咨询服务也没有到位，这也阻碍了社区就业人员加人社会保障体系。

2.缺乏相应的资金支持，社区就业人员社会保障无法落实 社区就业人员社会保障起步晚，其资金缺口大。资金是社会保障制度运行的“血液”，没有充裕的资金，社会保障制度就无法运行。社区就业人员社会保障制度的建立，面临着资金短缺的问题。再从社会保障基金的收入和支出来看，社区就业人员的规模不断增大，社会保障还呈现刚性增长的特点，这些都会使得保障基金支出较多，需要更多的资金支持。然而，一方面社区就业人员本身收入不稳定且总体水平较低，由于社会保障实行谁缴费谁受益的原则，一些社区就业人员的收入只够维持个人和家庭的基本生活，无力缴纳社会保险费，难以参加社会保障[3]。特别是我们从调查的结果中得知社区就业人员的收入水平大多在1000元~1200 元之间，如果还要自己交三金，则所剩无几。再加上社区就业人员对社会保障认识不到位，出现“保障近视”，即使参保也出现不少退保的现象。另一方面，我国资本市场不完善，社会保障基金本身的投资运营收入也会受到限制；不仅国家对社区就业社会保障事业本来就投入很少，而且地方政府的财政难以到位。有些地方完全可以以没有资金为由，把社区就业人员排除在社会保障范围之外。可见，社会保障基金的缺乏相应的资金支持成了社区就业人员社会保障制度建立的一个重要的制约因素。

3.社区就业人员社会保障与劳动关系分离，关系接续困难 社区就业人员一部分没有社会保险，用人单位为降低劳动力成本，追求自身经济利益的最大化，利用现行社会保障制度的缺陷和在社区就业人员参保方面的制度空白，逃避社会责任，不情愿为社区就业人员缴纳社会保险费，从而导致社区就业人员一部分人被排斥在现行社会保障制度之外。据通过网上收集资料，发现北京市海淀区劳动和社会保障局对海淀区社区就业情况的调查 ，120个单位中没有为社区就业人员缴纳社会保险费的用工单位占32.3%，能为社区就业人员按规定缴纳社会保险费的用工单位占25.5%，用工单位能为全部社区就业人员缴纳社会保险费的仅占7.4%。

4.社区就业人员就业不稳定，收入也不固定。 若是按照固定的时间、固定缴费基数和固定缴费率来缴费，存在一定的困难。相当一部分社区就业人员经常需要变换工作单位和工作地点，但目前的制度还没有很好地解决他们在流动就业中社会保险关系的转移问题。比如在一个地方参保缴费不能在另一个地方享受相应的社会保险待遇，影响社区就业人员参保的积极性

5.调查的结果有20.9%的未参保人员是因为社会保障关系转移和接续困难，我们通过调查分析发现原因有三个：首先，社会保险关系的完全转移有一定的难度，基金只转数额较小的个人账户部分，而对于统筹基金则弥补的是当期当地的资金缺口。相对于调入者来说，可能会承担调入者全部的保险支付，造成权利和义务的不对等，违背了公平、公正的原则。其次，大部分地区拒绝外地人员保险关系的转入，以避免预期的基金压力，这样就给社区就业人员造成了严重的损失，保险关系得不到接续，影响了将来的保险金的获取，从而导致了他们不愿参保。最后，现在大量保险关系的转移都是由多个环节的人工办理的，成本较高，没有形成统一化的管理系统。

三、对社区就业人员社会保障措施建议

为实现社会公正的价值取向以及党的十七大对社会保障制度的要求，社区就业人员作为社会弱势群体之一，她们应该受到国家和社会的帮助和照顾，社会保障制度也应当承担起这样的责任。因而，我们通过提出一些积极的建议和措施，希望能从多方面推动我国社区就业人员保障体系的完善和发展。

1、完善社会保障法律法规 统一的政策、灵活的制度，是做好社区就业人员社会保险工作的基础和依据。一是要灵活选择缴费基数。一般说来，基本社会保障水平与 经济 发展 水平相适应，可以仍然允许社区就业人员根据自身经济承受能力，在社会平均工资的60%-300%之间自愿选择缴费基数，但在待遇上可根据所选的缴费基数的高低拉开差距。二是缴费年限与基本养老金挂钩。可以规定缴费达到15年的，发给基本养老金的80%，之后缴费每增加一年，基本养老金

提高1个百分点，以充分调动社区就业人员延长缴费的积极性。三是采取灵活的缴费时间和地点。社会就业人员可选择按月、季或年交纳社保费用。另一方面，使社区就业人员的社会保障工作进一步实现规范化和制度化，社区就业人员社会保障的实施和运行必须依法律法规为依据。因此，建立和完善社区就业人员的社会保障制度，也必须有相应的法规才能保证其顺利实施和有效运行。

2、加快社区就业人员社会保障的信息化建设

在现代社会，信息技术已经渗透各个领域，对于社会保障这个涉及海量数据的管理部门来说，情况更不例外，首先，应加快建立社会保险关系信息库。在社区就业人员日益增加、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保障关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，只有尽快研制和建立专门的信息库及相应的管理制度，才能适应这种发展趋势。其次，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段。设立可以直接接待和受理社区就业者个人参保的“社会保险服务窗口”，使社区就业者参保更加方便；简化程序，使社区就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加快捷。最后，实施“一人一卡一号”制。不仅为城市各单位人员，而且也要为每个社区就业人员设立社会保障卡，尽管他们劳动关系不确定、工作岗位不确定、工作时间不确定、工作地点不确定，都可以享受社会保障，并且这笔保障金可以随人而流动。现在已经有大城市实现了相互关系接转，应加快推行速度。

3. 建立社区就业人员社会保障工作平台，实行分类管理 社区作为基层社会实体，是社会空间中最基本的社会单元，是一个结构完整、功能齐全的组织系统。可以通过该组织系统不断扩大社会保障的覆盖面，解决我国社会保障制度社会化程度较低的弊端；同时，它对加强社会保障制度的有效管理和对服务对象的有效监控也具有十分重要的意义。社区就业人员是一个非常庞大的群体，这些人的保障 问题 也是一个非常庞大的系统工程，在现有制度下，对社区就业人员参保实行管理确实有困难。要实行分类管理，首先，对于其中有些下岗职工与原单位没有解除劳动合同的，由原单位代办社会保险有关手续，履行缴费义务。其次，对于解除劳动合同的下岗工人进入社区就业的，由社区就业中心统一管理，统一缴费。再次，对于原来无工作单位的社区就业人员，实行个人申报制度，由个人选择缴费标准，建立个人账户。最后，对于进城务工的社区就业人员，可以建立一种代收费制度，即由当地社会保险经办机构指定这类人员的缴费窗口，由个人或所在 企业 缴纳保险费，然后由经办机构把保险费转移给外来务工人员保险关系所在地社保经办机构。

4. 完善社区就业人员的社会保险关系接续办法，做好接续服务 能否顺利接续社会保险关系，是社区就业人员普遍关心的一个问题。因此，要建立灵活多样、选择性强、简便易行的社会保险接续办法。从推动社

区就业人员参保的角度来看，一个办法是提高社会保险统筹层次。提高统筹层次，可以在更大统筹区域内实现制度运行的统一和基金的统筹安排使用，可以较好的解决因较低统筹层次之间标准、管理不统一，基金承受能力低而造成的转移接续困难，有利于消除社区就业参保人员跨地区流动的障碍。可以说统筹层次越高，问题就越少。在提高统筹层次的过程中注意两点：一是走渐进式道路，明确各级政府责任；二是扶持、扩大调剂基金规模，保证地区间利益的平衡。另一办法是实行纯个人账户积累模式。就社区就业人员而言，可以按其身份证号码在银行建立个人账户，在比较大的范围内实行一人一户，社区就业人员无论流动到哪里，均向此唯一账户缴费，不需要转移养老保险关系和基金。单位和个人的缴费全部进入农民工个人账户，储存额只能用于支付养老保险，不能提前支取。

5. 完善劳动保障制度，保障社区就业人员的社会保障权益

首先，政府要进一步明确用人单位雇用社区就业人员可以签订书面合同。雇用期限较短的也可以口头协议的方式确定劳动关系。政府也应该顺应劳动关系多元化的趋势和社区就业形式多样的要求, 建立与之相适应的劳资关系管理制度。其次，完善价格机制。劳动保障部门应积极探索社区就业人员小时、日、周工资的指导价位, 并明确最低劳动报酬标准, 制定与社区就业形式相符合的工资支付方式，并严格执行劳动保障部颁布的《最低工资规定》，确保社区就业人员付出一定的劳动能得到相应的报酬, 再次，开展劳动保障执法监察。要进一步明确用人单位克扣或者无故拖欠社区就业人员工资的，除全额支付社区就业人员工资外，还应处罚一定的经济赔偿金。保护社区就业劳动者取得合理劳动报酬的合法权益，从而保证社区就业人员能按时、足额的缴纳社会保险费。最后，进一步健全企业内部其他劳动管理制度，促进企业在签订、变更、解除、终止劳动合同、支付工资、缴纳社会保险费、处理工伤、加班等方面均能按制度办事。 6. 加大对社区就业人员社会保障的财政支持

2009年我国GDP将超过33万亿人民币，国家财政收入达到甚至超过6万亿人民币，国家具备了加速建设覆盖城乡居民的社会保障体系的能力，这也意味着发展社区就业人员社会保障事业已经具备丰厚的经济基础。建议国家逐步提高对社区就业人员社会保障事业的投入，同时，大力发展社区就业和社会服务业等措施，创造条件提高和稳定社区就业人员的就业率。如果可以形成财政积极主导和尽可能地动员社会资源的多元投入机制，社区就业人员的社会保障事业就能够获得较快的发展。“十一五”期间，政府应积极建立健全社区就业人员社会保障制度。我们在调查后认为，政府对于社区就业人员社会保障制度建立的具体支持还可以通过直接和间接两种途径：一是直接补贴，对于社区就业人员的医疗、养老保险，国家应该从税收中拨付资金，对社区就业人员的社会保障承担一部分责任。二是间接补贴，指政府可以采取相应的政策，对按规定为社区就业人员缴纳社保基金的用人单位，政府可

以对其实施一定的优惠政策，从而鼓励用人单位更加关注社区就业人员的社会保障。

总之，建立社区就业人员的社会保障体系，必须充分考虑 中国 的国情和经济发展水平，不能建立一个短期有效、长期后患无穷的社会保障体系。如果那样，政策后遗症将 影响 中国社会保障制度的合意性和经济的持续、稳定、协调发展。只有坚持 科学 的原则和严谨的制度设计，才能保证为社区就业人员提供有保障的福利，并且保证中国社会保障制度的健康和持续发展。

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