排污费征收制度的性质

排污费征收制度的性质

王天兰

（青岛滨海学院思想政治课教学研究部，山东，青岛，266555）

[摘要] 排污费是环境成本的一部分，是环境成本内化的表现形式。排污行为是典型的外部不经济行为，市场无法控制，必须借助市场外力量方可回收。排污费征收制度利用行政权力的强制性，将环境义务上升为法律义务。排污费征收制度的性质是行政代履行，行政强制回收制度，是目前应用最广的排污费回收措施。

[关键词] 排污费；环境成本；行政代履行

[中图分类号] [文献标示码] [文章编号]

中国古代很早就有针对排污的处罚措施，可追溯到三千多年前的殷商时代。《韩非子》

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记载：“殷之法，刑弃灰于街者”。如何“刑”，难以推断，不过据《唐律》“其穿垣出秽者杖六十”的规定推论，殷代的处理方法大概也不出其右，十分严厉。这是因为古代法律民、刑不分，且“义务本位”。以经济方式控制排污的记录，一般认为最早可追溯到20世纪初的德国。在重工业集中的鲁尔河流域，为控制污水排放，德国率先实行一项废水排放收费制度，被称为“鲁尔模式”。日本大阪市于1940年就开始对下水道用户征收排水费，而法国则自1969年开始在全国施行征收水污染费制度。

征收排污费制度的普遍推行始于1972年，首创者当是由欧、美发达国家组成的《经济合作与发展组织》，其环境委员会在当年的决议中，首次提出“污染者支付原则”，即Polluter-Pays-Princple,简称“三P原则”。依据这一原则，征收排污费成为成员国一项基本环境政策。1992年，有172个国家参加，116个国家元首或政府首脑出席的联合国“环境与发展大会”，在巴西首都里约热内卢召开。大会通过的《里约环境与发展宣言》，吸收了“污染者支付原则”，将其列入宣言提倡的二十七项环境保护基本原则中。从此，排污收费制度在世界范围推行开来。我国也是自此开始试行排污费征收制度。

一、排污收费的目的

在相当长的时间内，环境并未作为一个影响经济发展的整体因素进入人类的视野。热衷于提高生产力的人类一直把环境当作一个取之不尽用之不竭的资源库，填埋垃圾的无底洞，使用无所顾忌。上世纪七十年代，恶化的环境开始大规模显现其负面影响，人类这时才真正意识到：我们只有一个地球，生于斯，长于斯，保护环境质量与社会经济发展不可分离，是一个问题的两个方面，牺牲环境的发展是不可能的。这是一个认识上的飞跃，从此，以联合国召开首次世界环境会议为标志，环境成为人类社会发展必须顾及的内生因素，提上各国议事日程。从经济角度看，环境影响是构成生产与生活成本不可忽视的因素，必须不断投入使其得到补充与更新，经济发展才可能持久。“污染者支付原则”的重要意义在于，它第一次明确地提出了排污者必须在经济上付出代价，使排污行为得以用可核算的货币形式表现出来，成为生产、生活的显性成本，它将迫使排污者为降低成本而控制排污。也就是说，市场籍此也能对控制排污，进而对环境保护产生影响，政府，排污者、环境受害人和环境本身得以在市场基础上有了一致的目标，这在一个以市场经济为主流模式的社会中，具有实践意义。

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操作性很强。

值得注意的是，《里约环境与发展宣言》提出的原则比三P原则有进一步的深化。宣言称：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应当努力促使环境成本内在化

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和运用经济手段，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资”。“环境成本内在化”比“污染者支付”内涵广阔，目标明确锁定在应用经济手段，让市场发挥作用上。排通过征收排污费的形式，把排污者污染环境造成的损失 “回加”到排污者身上，污费征收制度正是内化环境成本的一项具体制度。

二、排污费的意义

环境成本内化，是建立在经济学基础上的概念。环境成本本是一个很笼统的概念，因为污染后果是一个次第展开的连锁反应，排污费不能将这些损失涵盖，能不能代表环境成本，与环境成本是什么关系，有必要分析。根据我国《排污费征收使用管理条例》第十八条的规定，“排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助和贷款贴息：㈠、重点污染源防止；㈡、区域性污染防治；㈢、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；㈣、国务院规定的其他污染防治项目。”以及排污费的使用“坚

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持量入为出和专款专用的原则”，排污费至少构成环境成本的一部分。《排污费征收管理条例》第十二条第二款的规定：“排污者缴纳排污费，不免除其防止污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任”，已说明明这一点。

现行的排污费是以某些污染因子的存在及其数量或数值的大小确定和收取的。所谓污染因子，是指一定环境中因人为原因出现的新增化学元素或其衍生物，或原来就有，但含量因人为原因偏离正常值的化学元素或其衍生物。污染因子越多，偏离值越大，收费应当越多。显然，因为我们还没有，也远远不可能把污染环境的所有物质一一辨认出来、表示出来，排污费不可能代表环境污染的全部损失；其次，污染因子的存在及其数值大小，与消灭这种污染因子所需投入无直接对应关系，所以排污费也不是恢复环境所需投入；第三，环境的物理、化学成分发生人为变化，可称为第一性污染，污染进一步对生命体产生损害，可称为第二性污染，这种次生危害才是更大的环境损害。正如全球气温上升，物理表象仅仅是摄氏刻度表上零点几度的变化，但生态后果无法估量一样，无数物种甚至在我们根本不知其存在之前已因污染而消逝，如何估算其恢复和保持所需成本，更无从着手；第四，由于“你不可能两次走过同一条河流”，受污染的环境完全恢复“原状”从理论上说也不可能。环境一旦受到污染，其损害是永久性，即使有足够的投入，也无法彻底消除。由上可知，把排污费称之为环境空间占用费，环境容量费而不是环境成本，或许更合适。

三、排污费征收法律制度的性质

2005年6月21日，国家环境保护总局在给福建省环境保护局“关于排污费性质等有关问题的复函”㈤中，明确将排污收费定性为：“行政事业性收费”。在我国，行政与事业单位都从事“社会公益性活动”，是两种性质不同的单位。事业单位不以营利为目的，提供有偿服务，而行政机构为公众“服务”是其职责所在。事业单位提供服务前提是收费，行政单位提供服务是履行职责，所需经费由国家财政拨付，一般不得另行收费。行政收费是一种例外，原则是取之与彼、用之于彼，是在实施某项具体行政行为时，受益人有边际成本，而财政拨款不足应付，不得不收取一些费用弥补，以使其职责得以贯彻。行政收费以补充具体事项的经费不足为限，不得多收，如公安机关办理身份证收取工本费、工商机关收取的执照审验费等。“行政事业性收费”把行政收费和事业收费混同起来，本身就模糊了二者的区别，更重要的是，这种定性掩盖了排污者具有“过失”的行为本质，把行政相对人“额外”承担行政成本与排污者为其行为后果承担经济责任混为一谈，显然不当。

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排污是对环境及他人的损害，排污者负有治理义务，缴纳排污费是履行其义务的经济方式，为什么会被误认为行政事业性收费？依据《 排污费征收标准管理办法》第三条规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门向排污者征收排污费”。显然，将征收排污费定性为行政收费，是因为其收取方式的特殊：由行政机关收取，当然就属于行政收费。问题又转变为：排污费为什么要由行政机关收取。依据经济学观点，排污行为是一种典型的外部不经济行为。所谓外部不经济，是指行为主体给他人造成了不利影响，受害方无法避免，也无法通过交易获得补偿，因为这种影响不通过“市场交易”，市场无法控制。市场是一个以“平等、自愿、等价和有偿”为规则进行“交易”的利益交换体系，买卖双方通过“交易”联系在一起。“交易”好比是一座桥，由价值规律调节，依价值规律产生的交易原则：平等、自愿、等价和有偿是桥梁的支柱，不经“交易”的利益变化，价值规律无法对其调节，当然无法做到平等、自愿、等价和有偿。这就是所谓市场失灵。由于一部分生产、生活成本不经交易“转嫁”给他人，转嫁者在交易中显示的成本低于实际成本，反而具有更大的降价空间，因而形成竞争力，追求利益最大化的市场主体通常会情不自禁地利用这种“市场失灵”。美国著名经济学家萨缪尔森总结了这种效应：“一般说来，对于外部不经济的产品，市场会过

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度生产，而对于外部经济的产品，市场又会生产不足”。所以，排污者缺乏自愿控制排污的经济动力，不能指望他们主动控制排污。

英国经济学家庇古提出，可以通过征税将外部不经济内部化。其立足点是利用国家政权具有的强制力，强行向外部不经济行为人征税，从市场外部施加压力，让外部不经济行为人对外部造成的损失作出赔偿，可以解决市场失灵问题。排污费征收制度是这一思想在环境保护领域的体现，它利用行政机构拥有的行政执行力、先定力，强行向排污者收取排污费，缴费因此上升为一项法律义务，必须履行，从而弥补了市场对排污行为无法控制的漏洞。但是，这并不改变排污费的环境成本性质。法律规定排污费的“使用必须严格收支两条线，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障”，“专项用于环境污染治理”，也清楚表明这一点。由此可见，由环保行政机构征收排污费，统一使用，从其本质上是一种“代排污者履行其自身义务”行为，属于代履行。代履行是指义务人的义务由第三人代为履行、义务人承担第三人履行费用的法律制度，包括约定代履行(如保证与担保)和法定代履行。其中，法定代履行又分司法代履行（如判决书的强制执行措施之一的代执行）和行政代履行。行政机关依法自行，或委托第三人代为履行义务人负有的义务，并向义务人收取履行费用的法律制度，是行政代履行。排污费征收制度是典型的行政代履行，排污者是义务人，代为履行其义务的是环保行政机构或其指定的第三人，履行费用就是排污费，当然由排污者即义务人承担。在环保法体系中，性质相同的制度还有《固体废物

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防治法》中规定的“废物代处置”制度等。

四、缴费义务的性质

排污费征收制度是一项代履行制度，缴费义务也具有多重性质。 首先，《中华人民共和国环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”。排污破坏环境，违反了这一规定，必须承担相应的法律责任，排污人负有履行“违法义务”的责任。缴纳排污费可以视为是履行这一法律责任的具体形式。这项环境违法义务由排污后果引起，是第二性义务。

其次，依据国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》，国家发展计划委员会、财政部、国家环保总局和国家经贸委联合发布的《 排污费征收标准管理办法》，“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户”，都必须向“县级以上人民政府环境保护行政主管部门”缴纳排污费，所以，缴纳排污费又是一项行政法义务。与上述违法义务不同，这项义务是第一性义务。也就是说，有排污行为，依法就必须“申报登记”并“依照国家规定缴纳”排污费。这

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项义务由排污行为本身引起。

第三，当有了排污行为，但不履行缴费义务，即不缴、少缴或不按时缴纳排污费，则要进一步承担相应法律责任，形式有警告、限期补缴、限期缴纳、罚款、停产停业整顿以及法律、法规规定的其他形式。这又是第二性义务，也是一种违法义务。与上述环境违法义务相同的是，都属于保护性义务，次生义务；不同的是，违反的法律规定不一样：前者违反行政法，后者违反《环境法》。《排污费征收使用管理条例》第十二条第四款规定：“排污者缴纳排污费，不免除其防止污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任”，清楚说明一个排污行为可以同时引起环境违法义务和缴费义务，性质不同，必须区别，不能替代。

五、小结

排污费有环境成本意义，但仅能代表其一小部分。征收排污费的实际作用在于影响排污者的行为，迫使其主动采取减排措施，同时也能为治理环境筹集经费，从这一意义上，我们可以说，排污费征收制度的政策工具意义远大于回收排污成本的意义，排污费是排污者负有治理污染义务的一种法律标志，

市场无法迫使排污者承担环境成本，只好通过行政强制力来强迫，所以，征收排污费的性质，与一般行政收费完全不同，是一种行政代履行，它不能改变排污费的环境成本性质，不能改变排污者应当为其行为后果承担责任的法律义务。排污费的行政征收，把缴费义务上升为行政法义务，只为利用行政机关的行政优势，克服市场失灵漏洞。依据科斯定理，也可以认为，缴纳排污费是由排污者向政府购买排污权。另外，从竞争法角度看排污，排污是生产者通过转嫁生产成本获取“额外”产品竞争力的不正当竞争行为，从这一意义上，排污费征收制度也是一项反不正当竞争法律制度。

参考文献

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金瑞麟主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社，2000年第二版。45页。 国家环境保护总局国际合作司、国家环境保护总局政策研究中心编：《联合国环境与可持续发展系列大会重要文件选编》，中国环境科学出版社，2004年第一版。《里约环境与发展宣言》第十六项原则。 ㈢

财政部、国家环保总局：《 排污费资金收缴使用管理办法》第三条。《环保与污染赔偿政策法规宝典》，北京，中国法制出版社，2008年第一版。

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《中华人民共和国水污染防治法》第十九条规定：“城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污

水处理的有偿服务，收取污水处理费，以保证污水集中处理设施的正常运行。向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。收取的污水处理费用必须用于城市污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用。”这条规定也进一步表明，排污费具有环境成本意义。

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【法规来源】http://www.zhb.gov.cn/eic/649086802442846208/20050629/9183.shtml，国家环保总局

“环函〔2005〕246号”文。关于排污费性质等有关问题的复函： “福建省环境保护局：

你局《关于排污费性质以及相关问题的请示》（闽环保法〔2005〕9号）收悉。经商国家发展与改革委员会，函复如下：

一、排污费属于行政事业性收费。

二、电力企业所缴排污费不计入上网电价之内，由企业自行消化。”

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保罗·萨缪尔森，《经济学》第十六版，北京，华夏出版社，1999年。 《环保与污染赔偿政策法规宝典》：“中华人民共和国固体废物污染环境防治法”第五十五条，北京，中国法制出版社，2008年第一版。

［作者简介：王天兰（1951—），男，法学硕士，工程师，主要研究方向：经济法，资源与 环境法，山东，青岛滨海学院思想政治课教学研究部，（电话）13335096238，（电子信箱）

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wangtianlan007@126.com。］

The Nature Of The Pollution Charge

Wangtianlan

(The Institute of Ideology and Politics Education, The Qingdao Binhaicollege, Qingdao, 266555, Shandong Province, China)

Abstract: As composition of environment cost, pollution charge is just the internalized part of it.

Emission comes from production, its externalized affects are out of market control force. Its recovery could only depend on non-market approches. The nature of pollution charge is administrative mandatory substitution enforcement.

Key word: environment cost; pollution charge; administrative mandatory substitution enforcement

(Author Brief: Wangtianlan, male, engineer, master of law, Address:The Institute of Ideology and Politics Education, The Qingdao Binhaicollege, Shandong, Tel:13335096238, Email: wangtianlan007@126.com )

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ksj6.html