湖北城镇化的发展及政策选择_项继权

湖北城镇化的发展及政策选择

◎ 项继权 袁方成

摘 要：城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是工业化和现代化的重要标志，也是当前破解我国三农困境，促进农村及整个国家发展的基本之策。本文通过对湖北省的城镇化发展的深入调查，分析湖北城镇化发展中面临的困难和问题，提出促进湖北城镇化健康发展，实现工业化、城镇化和农业现代化“三化”协同的思路和对策。作为我国中部农业大省，湖北省城镇化发展道路的研究对于我国其他地区新型城镇化的发展有参考价值。

关键词：城镇化 新阶段 城乡一体化

【中图分类号】D035.5 doi: 0.3969/j.issn. 674-7 78.20 3.0 .008十八大报告提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。城镇化是中国实现经济社会转变的必经之路。就其实质而言，城镇化的主要内容及其实质是农村经济社会发展及转型问题。湖北是中部的农业大省，城镇化发展任务艰巨。特别是当前城镇化正在由东部向中西部加快推进，湖北城镇化的发展不仅为湖北发展提供强大的动力，也对中部地区以及整个国家经济社会发展有重大影响。基于湖北省城镇化的大规模调查，我

湖北地处长江中游，华中腹地，是我国的农业大省。2011年底，湖北省全省5700多万人口，近半数人口仍在农村。作为农业大省，湖北之重，重在“三农”，们力求分析湖北城镇化发展的状况、问题以及走向，探讨中部农业地区新型城镇化之路。

一、当前湖北城镇化发展中面临的突出问题

【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资金新兴交叉学科研究课题“城镇化进程中乡村文化的保护与发展研究”（120002040698）、霍英东教育基金会基础性研究课题“两岸农村治理比较研究”（131092）和教育部重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”（12JZD023）。

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湖北之难，难在“三农”。其中，如何推动农业和农村人口向城镇有序和有效转移，实现新型工业化、新型城镇化与农业现代化的协调发展，是当前湖北农业、农村以及城乡一体化发展的重点难点之一。建国以来，尤其是改革以来，湖北城镇化不断发展，特别是近些年，呈加速发展之势。但是，从调查来看，湖北城镇化发展也存在不少困难和问题。

城镇化总体水平偏低，城镇化发展速度滞后。虽然改革以来，湖北城镇化发展加快，城镇化水平显著提高。但是，从目前来看，湖北的城镇化发展水平不仅远落后于发达地区，城镇化增长速度也低于中部其他省份。1982年湖北城镇化率为17.32%，低于全国平均水平3.23个百分点，排名全国第19位。1990年上升至28.75%，高于全国平均水平2.55个百分点，排名全国第12位。主要原因除湖北城镇化进程加快外，也与国家城乡划分标准的调整，将鄂州和荆门全部人口都计入城镇有关。2000年湖北城镇化率为40.48%，依然高于全国平均水平3.56个百分点，排名降为第13位。2009年湖北城镇化率为46%，低于全国平均水平0.6个百分点，位次继续后移，排全国第15位。1990—2000年湖北城镇化率一直高于全国平均水平。2000年以来发展速度有所下降，到2011年才再次超过了全国城镇化平均水平。2000-2010年湖北城镇化水平年均增长仅0.9个百分点，低于全国平均增速。

城镇产业支撑不力，内聚力和辐射力不强。城镇化是工业化的产物，城镇化的发展需要产业的支撑。湖北是全国人口大省之一， 常住人口总量居全国第9位。2011年末，湖北常住人口5758万人，城镇常住

人口2984.32万人，占总人口的51.83%，农村人口仍有2773.68万人，近半数的劳动力依然集中在农业。农业和农村人口就业与转移压力大。但是，由于第一产业基数大，效率低，就业比重仍接近一半。民营经济成长缓慢，湖北工业比重偏低，且偏重化，大部分属于非劳动密集型产业，随着技术改造力度加大，劳动生产率逐步提升，这就形成吸纳就业能力偏弱的现状。以高新技术产业为代表的劳动密集型产业相对发展不足，吸纳就业能力有限。

“三化”协调不足，城镇化和农业现代化滞后。在新的历史时期，城镇化、工业化与农业现代化协调发展是推动经济社会快速发展的必然要求，更是湖北实现跨越式发展的必要条件。不过，作为一个中部农业大省，湖北省城镇化与农业现代化发展水平却明显落后于工业化水平。在湖北省2010年三大产业对于经济的产业拉动率①中，第一产业对经济的拉动率占地区生产总值的3.3%，第二产业占66%，第三产业占30%，农业对经济增长贡献明显不足。2010年湖北省主要农作物耕种收综合机械化水平达到56%，2011年，达到57.8%，比2010年增长1.8个百分点。农业生产方式实现了以人畜力为主到以机械化为主的历史性转变。但是农机化发展总体水平仍然不高，一些关键环节机械化发展缓慢，农业现代化水平明显落后。②

武汉“一城独大”，城镇体系出现“断层”。全省现有城镇816个，其中省辖市12个，县级市24个（含3个直管市），县城40个，建制镇740个，城镇人口2762万，城镇数量在全国位居前列。但是，如果按照特大城市、大城市、中等城市、小城市(含建制镇)人口规模分级，全

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省各级城镇人口所占的比重分别为20％、13％、16.5％、50.5％，为典型的“两头大、中间小”的城镇规模结构。人口规模排在全省第一位城市的是武汉，其人口规模是第二位城市的6倍多。武汉市非农人口数是湖北省除武汉外11个地级市市辖区非农业人口之和，GDP是11市市辖区之和的1.2倍，财政收入是1.6倍。宜昌、襄樊、黄石、荆州、十堰5大城市城区平均人口约在武汉市城区人口的1/7至1/8之间；包括所辖县市在内，5个市平均国内生产总值约为武汉市的24％；除武汉之外，人口超过100万的城市几乎没有（襄樊90万、宜昌70万）。县城以下城镇人口总数占全省比重为30%，“过渡带”、“蓄水池”的作用发挥不够。这种梯次结构，不利于实现大中小城市协调发展，不利于市县乡（镇）齐头并进。

城镇分布东密西疏，城镇空间布局不尽合理。在城镇分布方面，湖北呈现出东密西疏的空间分布结构，基于地理位置等因素，大部分城镇主要沿交通干线或长江汉水集聚，东部城镇数量多、密度高、规模大，而西部城镇少，规模小。自长江、汉江水道依次有武穴市、潜江市、荆门市、宜城市、黄石市、鄂州市、黄冈市、武汉市、汉川市、仙桃市、襄阳市、老河口市、丹江口市、洪湖市、石首市、枝江市、宜都市、宜昌市共18个城市。整个长江和汉江水道所分布的城市占湖北所有城市的18/37，接近一半。③大中小城市与城镇的布局不够合理。缺乏梯次推进的发展格局，制约了城市的协调稳健发展。二级城市规模偏小。与我国东部沿海地区比较，湖北二级城市的规模偏小。在城镇人口密度上，省会城市武汉的人口密度最

高，达到972人/平方公里，神农架林区人口密度最低，只有24人/平方公里。西部人口密度低，城市数量相对也较少。

二元化体制残续，政治、经济和社会代价高昂。虽然改革以来城乡关系有重大的改变，但是，迄今为止城乡二元结构仍没有完全打破。如在农民城镇转移和市民化过程中，由于现行教育、医疗、卫生、社保、住房等方面的城乡差别依然存在，给农民市民化造成了诸多障碍。对于流入城镇的人口来说，在当前的财政体制、社保体制、医疗体制、教育体制、户籍制度等等改革没有完全到位的情况下，大量的流动人口带来的财政压力、就业竞争、公共管理等等方面的困难和问题更为突出。城镇化不仅包括城乡经济协调发展，也包括基础设施、公共服务、公共管理以及法律制度的创新，这些都需要对现存的利益结构、法规制度进行调整，如果处理不好，都可能带来较大的矛盾与冲突。

城乡社会发展失衡，农村文化保护不力。近年来，随着湖北城镇化进程的加快，人口大量外出谋生，向城镇大批外迁，其结果是农村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以至造成农村发展的“空心化”。 另外，注重推进城镇化而轻视农村建设，也造成了农村大量资源浪费，农村经济发展缓慢。在城镇化、工业化和现代化迅速发展过程中，农村文化和农业文明受到巨大的冲击，一些地方大搞迁村腾地，一些村落被拆除，一些农民被“赶上楼”，原有农村人文景观、自然风貌、文化传统、生活习惯以及道德观念正在急剧的改变，甚至消失。在湖北快速城镇化过程中，如何保护和传承优秀的农村文化和璀璨的农业文明，也是

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当前城镇化和农村发展面临的急迫问题。

从实践来看，湖北城镇化发展中存在的上述困难和问题并非湖北独有的。一些问题具有相当的普遍性。尤其是城镇化发展中面临的一些体制、机制、理念问题，在我国城镇化发展中具有共性。当前，无论从全国还是湖北省来看，经济社会发展进入一个新时期，城镇化发展也进入新阶段，必须直面当前的问题，立足经济和社会的需求，更新观念，转变方式，促进城镇化健康发展。

差距；而湖北省在区位、交通、科教、产业、生态等方面具有综合优势，当前既享有实施中部崛起战略的政策优惠，部分地区还享受西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和国家新一轮扶贫开发的政策优惠，还有长江经济带开放开发、东湖国家自主创新示范区等一系列政策优惠，这些都将为全省经济社会发展提供有力支撑，也为湖北工业化和城镇化开拓更加广阔的空间。如果说未来十年是湖北发展的“黄金十年”，未来十年也将是湖北城镇化跨越式发展的“黄金十年”。

湖北经济社会转型、跨越式发展需要城镇化的推动和支撑。实现跨越式发展已经成为当前湖北经济社会发展的迫切要求。跨越式发展不是某一个方面的单纯发展，它是经济社会的重构，它需要产业结构的优化升级、经济结构的调整、城乡二元结构的改变、资源要素的优化配置等，而这些都离不开城镇化发展的有力支撑。从经济发展方面来看，近年来，我国经济发展主要依靠投资和出口，其中内需不到35%，与发达国家相比，内需严重不足。从增加投资方面来看，城镇化建设能够扩大内需。据研究，湖北城镇化率每提高一个百分点就能增加60万城镇人口，按照每个城镇人口所必须的供水、供电、通信、交通治安和商业服务、文化、教育、治安、供暖供气等设施最低投资需求30万元计算，即每年增加1800亿元投资，如按50万元计算，则为3000亿元投资。2010年全省城镇居民人均消费支出11450元，是农村居民的3倍，“十二五”期间增加300万城镇人口，每年将拉动最终消费增长约343.5亿元，这将极大带动湖北经济发展。

破解湖北“三农”困局需要“三化”

二、湖北城镇化发展的新时期与新需求

从调查来看，当前湖北城镇化发展面临新的需求、机遇和挑战：

国家经济转型和战略布局为湖北城镇化提供了历史性的机遇。当前，湖北省已跨入中等收入门槛，进入实现全面小康并向基本现代化迈进的新阶段，城镇化的发展面临多重叠加的重大机遇：国际金融危机引发国内外经济格局深刻调整，我国发展重点由沿海地区向中西部地区梯度推进，经济增长模式由外需拉动为主向内需拉动为主转变，国际国内产业分工加快调整，为中部地区有序承接国内外产业转移、推动产业结构优化升级创造了良好机遇；湖北地区广阔的市场潜力和承东启西的区位优势使之成为拓展内需市场、承接产业转移的前沿阵地，为加快全省工业化和城镇化的发展提供了十分难得的重大机遇。国家实施中部崛起战略，长江中游城市集群建设进入实质性推进阶段，这些都将推动中部地区转变经济发展方式，提升整体实力和竞争力，缩小与东部地区发展

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同步城乡协调发展。农业、农村和农民问题一直是党和政府工作的“重中之重”。从湖北当前发展实际来看，2010年湖北人均GDP超过4000美元，2011年达到了5294.68美元，是2007年的2.4倍。“十二五”时期将向更高水平迈进。然而，尽管近几年湖北经济社会取得快速发展，但总体发展不够仍然是湖北的最大实际。而新时期解决“三农”问题的根本出路在于加快推进城镇化建设。农业要把粮食和重要农产品做多、做优；农民要把人数做少、收入做高，农村要实现精神文明、生态文明，这是“三农”工作的基本目标。实现这一目标必须坚定不移地走新型城镇化的路子。城镇化既可以使农村富余劳动力从传统农业生产中解放出来，推动农业的规模化、产业化和现代化，也可以相应增加农民人均拥有资源量，从而提高农业劳动生产率和商品化率，还可以提升城镇经济实力，增强以工促农、以城带乡的能力，带动农村经济社会发展。因此，城镇化、工业化与农业现代化是三个相互联系有机衔接的体系，互为支撑与依托。“三化同步”协调发展是一个系统工程，持续走好“三化同步”协调发展的路子，是从根本上破解湖北发展不平衡难题的必然选择，是加快湖北省经济发展方式转变的实践道路，同时也是湖北省实现“中部崛起”战略的题中之义。

湖北“两圈一带”战略的实现需要加快城镇化的发展。湖北省委、省政府确定的“两圈一带”总体战略是贯彻科学发展观的重大举措，是深化对湖北省情认识的重要成果，目的在于对接国家区域发展战略，推动全省区域协调发展。从湖北新型城镇体系的构建来看，它是以武汉城市

圈、鄂西生态文化旅游圈和湖北长江经济带为地域载体，实现全省城乡空间范围的总体性覆盖，使之成为“两圈一带”战略及湖北构建促进中部地区崛起重要战略支点的重要支撑，在湖北发展战略格局中居于基础性地位。“两圈一带”战略是把全省城乡区域作为包括经济、政治、文化、社会和生态建设在内的有机整体来统筹谋划，在大力发展城市群、城市圈，建设城镇带的同时，加快中小城镇及县城经济的发展，优化城镇体系结构，促进区域协调发展。

湖北进入“高铁时代”需要适应交通变革科学布局城镇空间。近几年来，交通运输的快速发展，极大地提升了湖北区位优势。以武广高铁开通运营为标志，湖北率先进入高铁时代，一个以武汉为中心、辐射国内东南西北的3小时经济圈正在形成。武广高铁拉动的人流、物流、资金流、信息流以及旅游热、投资热、产业转移热，正在加速湖北经济的运行节奏，助推湖北发展驶入快车道。高铁的快速发展，将带来生产要素集聚、城市之间的交流互动加强，人员流、资源流和信息流加快，它将分割的城市逐步链接为一体化经济、社会发展区域，赤壁陆水工业园、赤马港工业园、蒲纺工业园的建立与发展都受到高铁的影响。湖北省高铁时代的来临，为区域间经济的协调发展提供了助推力，同时，也在提高社会的流动性与融合性，改变原来人们的生活、工作方式，对原来的城镇体系及城镇化发展产生着深刻的影响，打破原来的城市分割、封闭，构建适宜高铁时代发展要求的一体性、开放性城镇体系，提升城镇化水平势在必行。

“中三角”战略对湖北城镇化带来新的机遇和新的挑战。2012年2月，湖北、

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湖南、江西三省签署合作协议，确立构建以武汉、长沙、南昌为核心，涵盖武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖区域30个城市的长江中游最大城市集群——中三角，其国土面积21.78万平方公里，人口总量9000多万，经济总量2.8万亿元。“中三角”的提出和区域合作将推进长株潭城市群、武汉城市圈、环鄱阳湖城市群等中部经济发展地区实现跨区域整合，打造真正意义上的中国“第四极”。“中三角”战略的实施，将极大地推动中部三省之间的区域合作，也将推动长江中游城市集群的形成和发展，极大地改变长江中游城市格局，对区域经济、社会和城镇化产生重大影响。尤其是“中三角”的合作要求打破三大城市圈之间的行政分割，将城镇布局从行政体制中解放出来，按照经济和社会自然走向合理配置。湖北省在中部地区有得天独厚的优势，不仅是中部崛起的战略支点，也是“中三角”发展战略的主战场。在“中三角”区域一体化建设中，湖北省涵盖了武汉城市圈、襄荆宜城市群。武汉号称九省通衢，东西有长江黄金水道，南北有京广铁路，有着很强经济实力和辐射影响力。

湖北进入“城市型社会”需要地方治理和城镇管理体制的变革。我国是一个有数千年农业文明历史的大国。“以农立国”是历代基本的国策，也是长期的传统。在传统以农为主的农业时代，城镇虽然是治理的核心，但农村却是治理的中心。2011年中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.83%，城镇常住人口超过了农村常住人口。湖北城乡人口比例为51.83%比48.17%，城镇人口的比例也首次超过乡村人口。这是中国社会结构的一个

历史性变化，表明湖北及整个国家已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在此背景下，传统的区划行政、城乡分割以及分散管理的矛盾更加突出，迫切需要改变。为此，中央不仅要求打破城乡分割的体制，统筹城乡协调发展，也提出要“发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”④

资源环境和制度条件约束加大需要城镇化发展方式的转变。在任何国家和社会中，城镇化都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约。从湖北城镇化的发展来看，城镇化发展自然、资源、社会、经济、制度环境正在发生深刻的变化，对城镇化发展的空间和路径有着越来越大的约束。从自然和资源来看，湖北是人口大省，也是农业大省，承担着国家粮食安全和三峡工程库区、南水北调水源区生态安全的政治责任，“七山二水一分田”，可开发土地资源非常有限。随着经济社会的发展，资源能源、生态承载、环境制约等的约束将越来越大，人们的生态环境保护意识越来越强，传统的依靠城镇空间扩张、过高的自然生态环境为代价的城镇化道路将不可持续。

三、走中部湖北新型城镇化的新思路与新对策

早在2005年9月29日中共中央政治局第二十五次集体学习中，胡锦涛同志就

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明确强调，“坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局”，要求各地“根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，合理确定各地城镇化发展的目标，因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施”，促进城镇化健康发展。在新时期新阶段，湖北省必须立足国情省情，结合实际，对新型城镇化提出新思路。

异，中国是先工业化，然后实行以工业化促进城镇化的发展，这样的发展模式的优点是能更好地发挥工业化对城镇化的促进作用，而西方发达的城镇化则是伴随工业化的过程而发展的。

城镇化是农民与农村发展和转型过程。城市化或城镇化并不是单纯的城市问题，也非简单的城镇人口的增长、城镇数量的增加及城镇规模的扩大。就其实质而言，城镇化的主要内容及其实质是农村经济社会发展及转型问题。这种转型不仅是农村人口向城镇集中，也涉及农民生产和生活方式的转变、农业及农村经济社会结构的变化、以及农村人居空间、生存环境的改变。不仅如此，城镇化过程导致的经济社会的变化也引起乡村社会组织、管理及服务方式的转变，对农村的自然生态、文化传统及政治生活都将产生重大的影响。⑥从这个意义上说，城镇化的实质是农村问题，或者说是农村发展和转型问题。

城镇化是人们追求幸福生活的自觉选择。城镇化不仅是工业发展、农村转型的结果，同时还是人们追击幸福生活的自觉选择。城镇化是生产要素集聚的产物，城镇相对于农村具有较完整的公共服务体系和较齐全的公共服务设施，具有便捷的交通，这些是人们幸福生活的基础。因此，城镇化内涵丰富，其发展有内在动力和规律。

城镇化是综合性经济社会发展和变革过程。城镇化不是单一的人口转移，而是经济社会发展到一定阶段的必然结果，是人口、产业、经济、文化以及社会形态发展的过程，是整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会转型。对农村的地域自然景观、产品产业结构、生产生活方式、社会组织体系、行政管理制度等等都有深

（一）深刻认识城镇化的本质特征

及内在动力

选择新型城镇化发展道路必须对城镇化发展的本质特征、内在动力及发展逻辑有清醒的认识和科学的把握，遵循城镇化发展的内在规律。

城镇化是区域经济社会发展集聚的过程。迄今为止，人们对于城市化及城镇化有不同的理解和解释，⑤但普遍认为，“城镇化”是指农村生产要素不断向城市迁移与聚集，城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，质量不断提高的历史过程。城镇的实质是生产要素的聚集，而生产要素的聚集则是经济社会发展的必然结果，因此城镇的形成不是行政干预的结果，也不是偶然因素的促成结果，而是区域经济社会发展所自然形成的中心。

城镇化是工业化发展的客观要求和结果。城镇化与工业化之间具有互动的关系：一方面，工业化是城镇化的动力，城镇化是工业化的必然结果；另一方面，城镇化可以降低交易成本，从而推动工业化和经济发展。在城镇化和工业化发展模式方面，中国和西方发达国家存在较大差

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刻的影响，必须推进生产到生活、经济到社会以及体制和机制的重大调整和变革。

基于城镇化发展的内在要求，我们应立足各地实际，选择符合本地发展的城镇化发展道路。

化发展必须以科学规划为先导。首先必须改变传统的“重城轻乡”、“城乡分割”的规划格局，由规划部门统筹城乡规划，加快规划管理职能向乡村延伸，构建城乡全覆盖的规划管理体制，实现城乡规划一体化和全覆盖，整体布局城乡空间，推进城乡融合、城乡优势互补的城乡一体化发展；其次，着力提高城乡规划水平，保证城乡规划的科学性。第三，加强规划之间的协调和衔接，切实做到城乡规划体系一盘棋。最后，增强规划的权威性和执行力。尤其是严格规划的审批程序，加强城乡规划信息化建设，完善城乡规划的监督体系，维护城乡规划的严肃性。

以扩容为手段，着力提高城镇综合承载力。城镇化的水平直接体现在城镇人口聚集的程度。必须着力提升湖北城镇综合承载力，尤其是要加快中小城市和中心镇提质扩容，鼓励有条件的农民工到城镇安居乐业。在中小城市和中心镇建立城乡统一的户籍登记制度，以合法固定住所和相对稳定的职业或合法生活来源为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序向城镇转移，改革户口迁移审批制度，简化户口审批手续。⑦加快住房、教育、医疗、社会保障等与户籍管理相关的配套制度改革，让进城务工人员在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。

以改革为动力，积极推行体制机制创新。首先，打破传统城乡二元社会结构，实现城乡一体化发展。二元化体制不仅是我国经济社会协调发展的结构性障碍，也是阻碍城镇化健康发展的结构性障碍。可持续城镇化的道路必须以实现城乡之间收入均等化为主要目标，促进农业增效、农民

（二）推进湖北新型城镇化的新思路

以经济为基础，精心培育城市基因的成长。湖北在推进城镇化发展的过程中，要从三个方面充分培育城市基因的成长。第一是充分发挥武汉对周边城市的经济辐射作用，形成以武汉为中心的经济发展圈。第二发挥宜昌、襄樊两大省域副中心城市的作用，两大城市要扩大规模，完善功能，增强区域辐射力和竞争力，打造优势产业，壮大经济实力，带动区域发展。第三，以长江为依托，加快发展长江沿岸地区的经济，把长江经济带建设成为交通便利、设施完善、生态良好、产业发达、市场繁荣、城乡协调、社会和谐，承载能力最强、产业集聚程度最高、带动能力和可持续发展能力最强的地区之一。

以产业为支撑，大力促进生产要素的聚集。产业经济的繁荣发展是城镇化建设的根本支撑。不同的产业结构对新型城镇化发展的促进作用也不尽相同。在推动城镇化发展的过程中，要充分发挥不同产业的特点，结合城镇本地实际因地制宜地发展本地的产业，具体说来主要有以下三种：首先，要发展技术密集型、资金密集型产业，以提高城市竞争力。其次，要注意发展劳动密集型产业，兼顾城镇劳动就业和社会稳定。最后，注重推进产业结构城镇化，使城镇化全面、协调发展。

以规划为先导，加强城乡协调布局。科学的规划是科学发展的前提。新型城镇

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增收、农村稳定。其次，对户籍管理、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生等组成城乡一体化的制度进行全方位的改革创新。最后，变“发展型政府”为“服务型政府”，把政府的主要精力和工作重心逐步转移到社会建设与社会管理上来。

以民生为重点，提升公共服务均等化水平。湖北在推进城镇化建设的过程中要注重公共服务和公共设施的建设。加快社会事业发展，加强科技、教育、医疗卫生、文化体育、人口计生、社会福利等基础性公共服务设施建设，建立综合性的服务平台，推动社会服务资源向基层和社区延伸。优化教育结构和布局，全面提升义务教育水平，大力发展职业教育，不断提升高等教育质量。健全城镇医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务为基础的医疗卫生服务网络，扩大社区卫生服务覆盖面。

以县城为基础，夯实城镇化的城乡节点。县城在整个基层治理中处于承上启下的作用，也是城镇体系中的城乡节点。县城具有以下几个方面的主要特点：一是县城为县域社会的中心，生产力诸要素的聚集度较高；二是因地缘、亲缘、血缘的联系而比较容易构建稳定和谐的社会关系；三是经济成本相对较低，比较容易实施“生态优先、低碳发展，资源节约、环境友好”的政策措施；四是随着县域经济的迅速发展，县城的规模经营和边际效益正在呈现广阔的开拓空间。县域在城镇化及城乡一体化发展中越来越发挥着重要的作用。在城镇化发展中，必须把着眼点和着力点放在县域社会生产力的培育发展上。要采取有效的政策措施，创新体制机制，优化经济环境，促进农业经济的基因“变

异”和乡镇工商业的渗透“发酵”，帮助农民富裕和农村进步。

以共赢为目标，形成有序竞争与合作格局。随着城镇化和区域一体化的发展，城镇之间的关系日益紧密，与此同时，利益竞争和冲突也会加剧。必须构建良好的竞争与合作机制，实现互惠互利、共同发展。尤其是区域一体化发展需要重新对原来的城镇体系进行结构调整，必须打破原来的划区而治、封闭排外的城镇格局，实现城镇体系边界的开放性与城镇体系的一体性，实现区域内各项人口、资源和资本的有序自由流动与优化配置。从更大的区域来看，随着以长江中游地区相临的湘鄂赣三省环长株潭城市群、武汉城市圈、环鄱阳湖城市群为核心，包括沿长江、洞庭湖生态经济圈、鄱阳湖生态经济圈等湘鄂赣三省的若干个连绵大中城市组成的“中三角”的日益崛起，都需要打破过去城市分割、互不相容的局面，构建区域一体化的发展机制，而构建开放性、跨区性的容纳性城镇体系也势在必行。

以统筹为基点，形成“三化”同步协调发展机制。新型城镇化建设不仅仅是就城镇化而建设城镇化，它是一个与工业化、现代农业发展相互协调发展的过程。从总体上来看，城镇化意味着大量人力资源需要向城镇集中，这就给农业发展带来了现实挑战，需要农业生产、经营方式的变革，而走高效农业、现代农业之路正是对城镇化的有力支撑，否则基础不牢地动山摇。从目前来看，湖北的工业化发展快于城镇化发展，从现实来看，如何通过工业产业改革与升级，重点打造能够吸纳、转移农村劳动力的产业行业对推动城镇化发展具有重要的意义，形成高技术、高

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密集劳动力协调发展的产业结构。改变个体的生活方式，工业化吸纳解决劳动力转移、工业财政收入的提升为新型城镇化的推进提供国家财政支持。

以文化为根基，保护和传承文化突出城镇特色。城镇特色的根基在文化，人们生活品位也在文化。在快速的城镇化和现代化过程中，必须切实保护和传承本土文化，形成城镇的品位和特色。湖北有着灿烂的地域文化，当前要以弘扬荆楚文化为主基，突出城市个性特色定位，加强对城市自然生态、人文历史等资源特色的规划研究，着力挖掘城市内涵，留住城市记忆，传承城市文明，引领未来发展。将城市特色文化建设纳入城市总体规划，正确处理保护与开发、传承与发展、改旧与建新的关系，高起点、高品位统筹规划城市文化建设，提升城市建设品质，彰显城市特色魅力。

优化，城市综合承载能力显著增强，城市人居环境不断改善，城市发展质量明显提升。基于这些规划和目标，我们认为当前应着力抓好如下工作：

抓龙头，做强武汉城市圈。武汉城市圈要充分发挥龙头带动作用，强力推进新型工业化、农业产业化，加快发展高新技术产业和现代服务业，合理分工和布局延伸产业链。武汉在推进现有产业优化升级基础上，重点发展金融、物流、咨询、会展等现代服务业；圈内城市重点围绕武汉龙头企业和优势特色产业做好配套和深加工，逐步形成电子信息、汽车、钢铁及深加工、石油化工、纺织服装、装备制造、农副产品加工、生物产业、新能源、软件及服务外包、工程设计、文化创意等产业链和产业集群。城市圈 GDP总量年均增长15%，实现经济发展和就业增长的良性循环。到2015年，率先在湖北省和中部地区实现工业化、城镇化和基本现代化。

强两冀，做大“宜、襄”城市群。大力推进产业、都市、文化、绿色襄阳建设，巩固省域副中心城市、“襄十随”城市群中心城市、鄂西北区域中心城市、汉江流域核心城市地位。拓展和提升宜昌城市功能，巩固省域副中心城市、“宜荆荆”城市群中心城市、鄂西圈核心城市地位，使宜昌成为长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城、现代化特大城市。宜昌、襄樊两个省域副中心城市要扩大规模，完善功能，增强区域辐射力和竞争力。“宜荆荆”、“襄十随”城市群以宜昌、襄樊两个省域副中心城市为核心，作为鄂西生态文化旅游圈新型城镇化的发展重点，要优化城镇布局，科学整合资源，实行集群发展，提高综合实力，发挥

（三）当前湖北城镇化发展的新对策

根据《湖北省人民政府关于加强城市工作提高城市规划建设管理水平的意见》，湖北城镇化发展的目标是推进“三化”（工业化、城镇化、农业现代化）协调发展走在全国前列。全省城镇化率每年递增一个百分点左右，到“十二五”期末达到56％以上。优化全省城市空间结构，建立完善以“一主两副”为龙头、区域中心城市为支撑、县城和中心镇为节点的现代城市体系，形成多点支撑、多级带动、各具特色、竞相发展的城市格局。到2015年，特大城市和大城市达到15个左右，中小城市达到50个左右，3万人口以上的建制镇达到100个左右。全省城市规划建设管理水平全面提高，城市经济结构更加

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其对鄂西南和鄂西北地域的辐射作用，带动区域发展。现有设区中等城市要依托中心城区，完善城市功能，打造优势产业，壮大经济实力，带动区域发展，2015年前形成大城市规模。

壮主干，加快县城和中等城市发展。随着湖北省大城市承载能力趋于饱和，中小城市在城镇化过程中仍然具有较大的潜力，从现实来看，所有的待转移劳动力不可能全部转入大城市，而加快县城和中等城市发展就成为新型城镇化发展的重要载体。另一方面，要大力推动中心城市发展，立足各地实际，形成特色产业，造就特色城市，发挥中心城市区域引领和辐射作用。如要支持黄石实施“大产业、大园区、大城市”战略，建设全国资源枯竭型城市转型发展示范区；支持十堰打造国际商用汽之都和国家生态文明示范区，建设鄂豫陕渝毗邻地区中心城市；支持荆州大力实施“壮腰工程”，打造湖北长江经济带重要增长极，加快荆门“中国农谷”建设，高水平地创建国家现代农业示范区等。

厚基础，加快乡镇和农村社区建设。优先支持县域中心镇，集中打造特色资源镇，使其成为接纳农村人口转移的重要节点。遵循城镇自我发展内在规律，根据经济基础、历史延续和辐射功能，每个县域要建成1至3个综合实力突出、布局合理、规模适度、功能健全、特色明显的中心镇或特色镇。各级政府重点支持镇区人口6万人以上的中心镇和镇区人口3万人以上的特色镇。要通过政策引导、规划调控、倒逼机制，把中心镇做大，将有限的资源向中心镇集中。鼓励归并功能弱小、不适宜发展的乡镇。“十二五”期间，择优选定一批镇区人口3万以上的建制镇，实施

扩权强镇，按照小城市标准，科学确定发展定位和规模，逐步发展成为功能齐全、环境优美、特色鲜明的县域小城市，使其成为经济强镇和县域副中心。大力推进农村新型社区和中心村建设。鼓励建设具有一定人口规模的中心村或农村新社区，积极稳妥地推进村改居（社区），进一步优化镇、村布局。加快推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理等一体化进程，积极推进农村新型社区和中心村建设。

促联合，推动城市合作和集群发展。随着城镇化从单一城镇建设向城市群和城市集群发展，要大力推动建立多层次省内城市合作机制，促进省内城市之间有序竞争和城市圈、城市群和城市带的融合。目前尤其要加快建立“武汉城市圈”和“鄂西生态文化旅游圈”城市间协调联动机制，推进圈域城市政策互惠、产业互融、服务互联、设施共建、资源共享。推进“长江经济带”开放开发，加快湖北长江经济带建设。发挥长江黄金水道优势，加快沿江交通体系建设，推进产业集聚发展，优化沿江城镇布局。另一方面，要立足中部崛起、“中三角”发展战略，深化湘、鄂、赣三省务实合作，推进基础设施、产业、市场、文化旅游、生态环保等“五个一体化”，建立省际之间及中部城镇群协调和合作机制，促进“长江中游城市集群”快速同步崛起。

破难点，推进体制机制的改革创新。当前城镇化发展面临诸多的体制和机制障碍，城镇化发展本身也要求管理体制的改革创新。从目前来看，要着力推进三个层面的制度创新：一是农村内部土地、产权和户籍制度的改革创新。迄今为止，农

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村一直延续“村社不分”、政经不分的体制，村委会与集体经济组织合一。农村土地等不能自由交易。不仅造成村级组织的封闭性，也使农民、土地难以自由流动，农民的土地资产不能变成资本，难以合理配备，制约了农村经济的发展，同时也限制了农民的自由流动。二是改革城乡二元化的体制和政策。城乡二元化的体制和政策仍是阻碍和制约城乡协调发展和一体化的重大障碍。三是改革和创新城镇管理体制。从目前来看，尤其要着力打破现有的区划行政和城乡分割的体制，构建与开放、流动相适应的新的城乡一体化的治理体制。

谋投入，创新城镇建设投融资体制。任何建设都需要一定的投入为保障。城镇发展和建设也不例外。尤其是作为中部农业大省，财政紧缺，如何筹措城镇基础设施建设、产业结构支持、公共服务投入及城市管理成本等经费，是决定城镇化能否顺利推进、健康发展的基本条件。长期以来，我国城镇化的发展主要依靠农民贡献，尤其是“土地财政”的支持。但是，注释：

如前所述，随着土地资源日益紧缺，农民法制和平等观念的增强，传统依靠直接征取农民土地获取财政收益的方式已经不可持续。为此，必须从根本上改变传统的城镇建设筹资方式。其根本的方向是立足市场、通过自愿、公平和多样化的筹资渠道解决建设资金。

总之，当前湖北正处在城镇化发展的关键时期，也是城镇化加速发展的时期。新型城镇化的发展要求我们解放思想，不断创新，用新的理念、新的思路和新的措施破解城镇化中的难点问题，着力破除阻碍区域一体化、城乡一体化及新型城镇化的体制机制，推动全省城镇化向更加注重内涵提升、城乡统筹、“三化”同步及经济社会生态协调发展转变，走资源节约、环境友好、经济高效、文明和谐的新型城镇化道路。

（本文数据除注明之外，来源于课题组的相关调查和内部报告。此项研究得到了湖北省委宣传部及襄阳市建设委员会，十堰市、荆门市和荆州市宣传部门的大力支持，特此致谢。）

①产业拉动率指GDP增长速度与各产业贡献率之乘积。

②《农业部关于加强农机农艺融合加快推进薄弱环节机械化发展的意见》，《中华人民共和国农业部公报》2010年11期。

③陈飞：《湖北省城镇化发展方略的思考与选择》，《华中师范大学2011年硕士学位论文》。④申冬：《农民工养老保险问题研究》，《西北大学2009年硕士学位论文》。

⑤国外通常称之为“城市化”，我国学界和政界则使用“城镇化”，以突出特殊的国情及特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中国建筑学会学术委员会区域规划和城市经济学组曾在南京召开了“中国城镇化道路”学术讨论会。与会代表普遍认为：“‘城市化’是当今世界性大问题，为各国所共有，但是，各国具体国情不同，其‘城市化’道路也各有特点。中国是以计划经济为主的社会主义国家，中国城市化道路当然也具有不同于资本主义国家城市化道路的特色。”代表们还对“城市化”与“城镇化”的概念进行专门的讨论，普遍认为:“城镇化”与“城市化”是同义语，是对外来语“Urbanization”一词的不同译法。Urbanization是人口从农村向各种类型的城镇居民点转移的过程。城镇可以泛指市和镇，虽然，城市也含城镇的意思，但我国的镇量多面广，因而从我国国

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情和科学含义看，运用“城镇化”比“城市化”词语更为准确、严密，主张用“城镇化”的概念取代“城市化”，以示中国城市化道路的特殊性。

⑥项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）》2011年第1期。

⑦湖北省《关于加快推进城镇化的意见》。

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[10] 王国刚.城镇化是经济发展方式转变的重中之重[J].经济参考报.2011(02):18.

作者简介：项继权，华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师。主要研究方向为中外地方治理。袁方成，华中师范大学政治学研究院副教授，硕士生导师，中共中央编译局博士后，主要研究方向为地方政府与基层治理。

（责任编辑：卢小文）

The Urbanization Process in Hubei Province and Relevant Policy ChoicesXiang Jiquan, Yuan Fangcheng

Abstract: Urbanization is the process of continuous population agglomeration in urban areas, the significant symbol of industrialization and modernization, and the fundamental strat-egy to tackle issues concerning agriculture, countryside and farmers as well as to promote rural and even national development. Through an examination of the urbanization process in Hubei Province, the paper analyzes the impediments and problems it faces, and provides strategies that coordinate industrialization, urbanization and agricultural modernization as well as guaran-tee sound growth. As a major province of agriculture in Central China, the experience of Hubei Province might provide valuable references for the neo-urbanization practices in other regions.

Keywords: urbanization; new phrase; urban-rural integration

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