公民参与地方治理的困境与对策

公民参与地方治理的困境与对策

公民参与地方治理的困境与对策

1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。

2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民(团体)有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民(团体)的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。

公民参与地方治理的困境与对策

3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。

(三)对策思考

积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。

1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意

公民参与地方治理的困境与对策

做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。

2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。

3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。

4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。

总之，改革开放以来，我国地方治理中公民参与已取得可喜的进展，但也存在不少问题并面临新的挑战。据此，我们提出了推进地方治理中公民参与的初步思考。当然，必须在实践中探索地方治理中公民参与的模式和途径，推进社会主义民主政治建设。我们相信，在政府与社会的共同努力下，未来中国地方治理中公民参与必将进一步发展，并取得骄人成就。

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